Valore aree fabbricabili: no a riduzioni arbitrarie

La Corte di Cassazione ha annullato la decisione di una commissione tributaria che aveva ridotto del 20% il valore aree fabbricabili accertato da un Comune ai fini ICI. La Corte ha ritenuto la riduzione arbitraria e priva di una motivazione concreta, affermando che il giudice tributario non può applicare sconti forfettari ma deve effettuare una propria valutazione basata sui criteri di legge, quali zona, indice di edificabilità e prezzi di mercato. Il caso è stato rinviato per un nuovo esame.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore aree fabbricabili: la Cassazione dice no a sconti forfettari

L’ordinanza n. 30158 del 2023 della Corte di Cassazione offre un importante chiarimento sulla determinazione del valore aree fabbricabili ai fini dell’imposta comunale sugli immobili (ICI). La Suprema Corte ha stabilito che i giudici tributari non possono ridurre il valore accertato dal Comune applicando una percentuale forfettaria, ma devono fondare la propria decisione su una valutazione analitica e rispettosa dei criteri normativi.

I fatti del caso

Una società immobiliare impugnava un avviso di accertamento ICI relativo all’annualità 2006, emesso da un Comune per alcune aree edificabili di sua proprietà. La controversia giungeva dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale (CTR), la quale, pur riconoscendo la correttezza dei criteri generali usati dal Comune, decideva di ridurre del 20% il valore imponibile. La giustificazione addotta era la limitata e non immediata utilizzabilità edificatoria di parte dei terreni, in attesa dell’approvazione di specifici piani urbanistici.

Sia la società (che riteneva la riduzione insufficiente e arbitraria) sia il Comune (che la considerava del tutto ingiustificata) presentavano ricorso in Cassazione. Si trattava, peraltro, di un ritorno in Cassazione, poiché una precedente decisione della CTR era già stata annullata per motivi simili.

La corretta stima del valore aree fabbricabili

Il cuore della questione ruotava attorno all’interpretazione dell’art. 5, comma 5, del D.Lgs. 504/1992, che elenca i parametri vincolanti per la stima del valore venale in comune commercio delle aree edificabili. Questi criteri includono:

* La zona territoriale di ubicazione.
* L’indice di edificabilità.
* La destinazione d’uso consentita.
* Gli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno.
* I prezzi medi di mercato per aree con caratteristiche simili.

La Corte di Cassazione, accogliendo sia il ricorso principale della società che quello incidentale del Comune, ha censurato duramente l’operato della CTR. I giudici di legittimità hanno evidenziato una profonda contraddizione nella sentenza impugnata.

La decisione della Corte di Cassazione

La CTR, da un lato, affermava la correttezza dei parametri legali richiamati dal Comune, ma dall’altro applicava una riduzione secca del 20% senza fornire alcuna spiegazione concreta su come tale percentuale fosse stata determinata. Questa, secondo la Cassazione, costituisce una motivazione solo apparente, ossia una giustificazione che esiste solo in apparenza ma è priva di un reale contenuto logico-giuridico.

Il giudice tributario, nel rideterminare il valore di un’area, non può limitarsi a concedere uno ‘sconto’ generico basato su una presunta limitata edificabilità. Deve, invece, compiere un proprio giudizio estimatorio, basandosi sugli elementi provati nel corso del giudizio e applicando analiticamente i criteri previsti dalla legge.

Le motivazioni

La Corte ha ribadito un principio fondamentale: la determinazione del valore aree fabbricabili non può basarsi su valutazioni aprioristiche o indimostrate. Il percorso logico-giuridico che porta alla quantificazione del valore imponibile deve essere trasparente e ancorato ai parametri tassativi indicati dalla normativa. La riduzione del 20% operata dalla CTR è stata giudicata ‘apodittica’ e ‘inspiegabile’, poiché non era supportata da alcun concreto parametro di riferimento. In sostanza, il giudice di merito si è sottratto al proprio onere di formulare un giudizio estimatorio autonomo, limitandosi a una correzione numerica priva di fondamento. La sentenza, pertanto, è stata cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, che dovrà riesaminare il caso attenendosi ai principi espressi.

Le conclusioni

Questa ordinanza rafforza il principio di legalità e di rigore nella valutazione fiscale degli immobili. Per i contribuenti, significa che qualsiasi contestazione del valore accertato dall’ente locale deve essere supportata da prove concrete e perizie che applichino i criteri di legge. Per gli enti impositori, è un monito a basare i propri accertamenti su dati oggettivi e verificabili. Per i giudici, infine, è un richiamo alla necessità di una motivazione sostanziale e non meramente formale, che eviti soluzioni sbrigative come le riduzioni percentuali forfettarie, le quali finiscono per generare incertezza e ulteriore contenzioso.

Un giudice può ridurre il valore di un’area fabbricabile accertato da un Comune applicando una percentuale fissa?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che una riduzione forfettaria (ad esempio, del 20%) senza una spiegazione analitica dei criteri utilizzati per determinarla costituisce una ‘motivazione apparente’ e rende la sentenza illegittima.

Quali criteri devono essere utilizzati per determinare il valore aree fabbricabili ai fini fiscali?
Il valore deve essere determinato in base ai parametri tassativamente indicati dall’art. 5, comma 5, del D.Lgs. 504/1992, che includono: la zona di ubicazione, l’indice di edificabilità, la destinazione d’uso, gli oneri di adattamento del terreno e i prezzi medi di mercato di aree simili.

La mancata ricezione dell’avviso bonario rende nulla una cartella di pagamento per tributi locali come l’ICI?
No. La Corte ha chiarito che la procedura dell’avviso bonario, prevista dall’art. 36-bis del d.P.R. 600/1973, non si applica ai tributi locali. Pertanto, la sua assenza non costituisce un motivo valido per impugnare la cartella di pagamento relativa all’ICI.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30158 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 30158 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4216/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente e controricorrente rispetto a ricorso incidentale- contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

– controricorrente e ricorrente incidentale-

contro

EQUITALIA

SUD

-intimato- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. PUGLIA n. 1948/2019 depositata il 19/06/2019, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Il contribuente ha impugnato l’avviso di accertamento i.c.i., adottato dal Comune di Bari, per l’annualità 2006, e con successivo ricorso la cartella di pagamento relativa al tributo dovuto.

Il ricorso avverso l’avviso di accertamento è stato rigettato in primo grado, ma parzialmente accolto in secondo grado, all’esito della sentenza di appello, cassata con rinvio della Corte di cassazione n. 13567 del 2017, in accoglimento del motivo del ricorso principale del Comune e del secondo motivo del ricorso incidentale del contribuente.

Nell’ordinanza di questa Corte si legge: «entrambe le parti deducono violazione di legge per aver la CTR determinato il valore dell’area senza tener conto di criteri ulteriori e la controricorrente, in particolare, si duole del fatto che la CTR non si è attenuta ai criteri tassativamente indicati dall’art. 5 d.lgs. n. 504/1992. La Corte di legittimità ha già affermato il principio, dal quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, secondo cui, ai fini della determinazione del valore imponibile per l’applicazione dell’ICI, è indispensabile che la misura del valore venale in comune commercio sia ricavata in base ai parametri vincolanti previsti dal d.lgs. n. 504 del 1992, art. 5, comma 5, che, per le aree
fabbricabili, devono avere riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per gli eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche (Cass., 30 giugno 2006, n. 15165). Tali criteri, normativamente determinati, debbono considerarsi tassativi (Cass. n.14385 del 15/06/2010; Cass., n. 19515 del 19/12/2003; Cass. n. 20256 del 23/7/2008) e non possono essere surrogati da valutazioni effettuate sulla base di un’aprioristica e del tutto indimostrata valutazione basata su altri argomenti. In altri termini, stante il percorso vincolato dettato, in relazione alla determinazione del valore delle aree fabbricabili, dal d.lgs. n. 504 del 1992, art. 5, comma 5, il giudice del merito, investito della questione della corrispondenza del valore venale attribuito ad un’area fabbricabile, non può esimersi dal verificarne la corrispondenza, tenendo conto dell’anno di imposizione, ai criteri normativi sopra indicati (zona territoriale di ubicazione, indice di edificabilità, destinazione d’uso consentita, oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche), formulando una valutazione di merito che, nella misura in cui risulterà congruamente motivata e rispettosa dei parametri normativi, sarà incensurabile in questa sede».
Il giudizio avverso l’avviso di accertamento, riassunto dinanzi alla Commissione tributaria regionale, è stato riunito con quello avverso la cartella di pagamento, in cui il ricorso del contribuente è stato rigettato in primo grado.

La Commissione tributaria regionale, in parziale accoglimento dei ricorsi riuniti, ha rideterminato il valore complessivo delle unità immobiliari nella misura quantificata dal Comune, ridotta del 20% e conseguentemente ridotto l’importo della cartella, ivi compreso

quello delle sanzioni al minimo edittale, compensando le spese di tutti i gradi di giudizio. Nella sentenza impugnata si legge che «il Comune ha quantificato in circa 175.000 mq, su 450.000 mq, l’area effettivamente edificabile, insistente nella maglia C/2 e la restante in zona di espansione C/2 e C/3, del piano regolatore, adeguando il valore minimo, attribuito dalla deliberazione della Giunta municipale, alle caratteristiche proprie dei suoli in accertamento tenendo conto della comparazione effettuata con le aree limitrofe e della vocazione edificatoria dei suoli. Per questo sono infondate le eccezioni dedotte dalla Società, tendenti a contrastare gli elementi presi a base dell’accertamento in quanto generiche e non comprovate….è parzialmente fondata la doglianza dell’appellante Società riguardo al difetto di motivazione, nel limite in cui il Comune ha ritenuto di applicare dei valori intermedi, tra il minimo e il massimo fissato dalla Giunta municipale, senza considerare, nell’ambito dei richiamati criteri, la condizione di effettiva e prossima utilizzabilità a scopo edificatorio dei suoli in questione …posto che con riferimento all’anno in accertamento, parte dei suoli non erano inseriti nel piano pluriennale di attuazione e non risultavano approvati i piani particolareggiati. I tempi conseguenti alla definizione dei predetti strumenti urbanistici, indubbiamente determinano una condizione limitativa incidente nella determinazione del valore venale dei suoli, che va quantificata nella misura del 20%, tenuto conto che la possibilità di adozione di tali atti è intervenuta solo successivamente a seguito dell’approvazione da parte della Giunta regionale della deliberazione n. 2415 del 10 dicembre 2008».
Avverso tale sentenza il contribuente ha proposto ricorso per cassazione.

Ha resistito con controricorso il Comune di Bari, che ha proposto ricorso incidentale. Nel controricorso, a p. 16, si è, inoltre, allegata la presentazione, da parte del contribuente, di

istanza di definizione agevolata relativamente alla cartella oggetto del presente giudizio, con impegno a rinunciare alle liti pendenti (circostanza non documentata e non confermata dal ricorrente).

8. La causa è stata trattata all’adunanza camerale del 3 ottobre 2023.

CONSIDERATO

1.Il ricorrente ha dedotto: con riferimento alla pronuncia sull’avviso di accertamento 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., degli artt. 2 e 5 del d.lgs. n. 504 del 1992, avendo il giudice di appello formulato una erronea valutazione di merito, non congruamente motivata e non conforme ai parametri normativi, atteso che le riduzione del 20% del valore attribuito dal Comune è stata effettuata senza giustificazione, in modo del tutto arbitrario, e senza alcuna distinzione tra le aree solo astrattamente edificabili e quelle effettivamente edificabili, perché inserite in piani attuativi già approvati, senza neppure tenere conto delle proposte formulate dalla stessa amministrazione comunale in occasione della tentata conciliazione; con riferimento alla pronuncia sulla cartella di pagamento 2) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., degli artt. 3 della l. n. 241 del 1990, 7 della l. n. 212 del 2000 nonché 15,20,25 d.P.R. n. 602 del 1973 e 1 e 6 del d.m. 321 del 1999, in quanto i dati riportati nella cartella di pagamento sono privi di indicazioni in ordine alle modalità di calcolo delle imposte e degli interessi; 3) la violazione dell’art. 36 -bis d.P.R. n. 600 del 1973, richiamato nella stessa cartella e, quindi, necessariamente pertinente, non essendo stato consegnato al contribuente alcun avviso bonario, tale da consentire di fornire le adeguate spiegazioni.
2.Il controricorrente, contestata l’ammissibilità e fondatezza del ricorso principale, ha proposto ricorso incidentale, deducendo, con unico motivo, la violazione di legge e la motivazione apparente, in

quanto la sentenza impugnata, pur riconoscendo la corretta applicazione, da parte del Comune, dei parametri legali di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 504 del 1992, ha inspiegabilmente ed apoditticamente ridotto il valore attribuito ai terreni del 20%. Il Comune ha, inoltre, allegato la presentazione, da parte del contribuente, di istanza di definizione agevolata relativamente alla cartella oggetto del presente giudizio, con impegno a rinunciare alle liti pendenti.

3.Il ricorso principale è ammissibile, in quanto contesta, in modo autosufficiente, non solo la conformità alla legge della sentenza impugnata, ma anche un vizio di motivazione, denunciato pure dal controricorrente.

Il primo motivo del ricorso principale può essere esaminato insieme al ricorso incidentale, vertendo entrambi sull’avviso di accertamento e sulla quantificazione del valore venale dei terreni di proprietà del contribuente e denunciando entrambi, oltre all’asserita violazione di legge, il vizio di motivazione apparente della sentenza impugnata.

Entrambi i motivi (il primo del ricorso principale e l’unico del ricorso incidentale) sono fondati per quanto di ragione, atteso che la sentenza impugnata, pur correttamente richiamando l’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 504 del 1992, in ossequio alla sentenza di rinvio di questa Corte, afferma la conformità a tale disposizione dell’avviso di accertamento impugnato e, cioè, la determinazione del valore venale dei terreni de quibus (edificabili alla luce del piano regolatore) in considerazione della zona di ubicazione, dell’indice di edificabilità, della destinazione d’uso consentita, degli oneri di urbanizzazione, dei prezzi medi di mercato nella vendita di aree analoghe, smentendo, subito dopo, tale conclusione e così pervenendo alla riduzione del 20% del valore quantificato dal Comune, senza, peraltro, chiarire in alcun modo le ragioni di tale entità. Tale contraddizione intrinseca ed insanabile tra l’affermata
correttezza dell’avviso e la operata rideterminazione del valore, unitamente alla carenza radicale della indicazione dei criteri che hanno orientato la quantificazione delle entità della riduzione operata, si traducono in una motivazione solo apparente, inidonea all’assolvimento dell’onere motivazionale che incombe sul giudice in virtù della legge e del precetto costituzionale, come, peraltro, già sottolineato dalla precedente pronuncia di annullamento di questa Corte. La rideterminazione del valore delle aree nell’80% di quello stimato dal Comune negli atti impositivi, senza l’indicazione, da parte dell’impugnata pronuncia, di alcun concreto parametro di riferimento, si pone sostanzialmente in termini di esonero dell’amministrazione dall’onere, su di essa incombente, di provare, nel rispetto dei parametri tassativi di cui all’art. 5, comma 5, del d. lgs. n. 504/1992 (tra le molte Cass., Sez. 5, 27 febbraio 2015, n. 4093; Cass., Sez. 5, 11 maggio 2012, n. 7297), le effettive potenzialità edificatorie delle aree in oggetto, valutata l’incidenza dei vincoli ad esse afferenti, solo genericamente richiamati nella decisione impugnata, laddove il giudice di appello, attesa la natura d’impugnazione-merito del processo tributario, avrebbe dovuto invece formulare un proprio giudizio estimatorio sulla base degli elementi provati e comunque incontroversi (cfr. Cass., Sez. 5, 23 dicembre 2000, n. 16171; conf. Cass., Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 21695 del 19/09/2017).
5. Il secondo motivo del ricorso principale, avente ad oggetto la motivazione della cartella di pagamento, è infondato, anche alla luce del principio affermato dalla Sezioni Unite, secondo cui la cartella di pagamento, allorché segua l’adozione di un atto fiscale che abbia già determinato il quantum del debito di imposta e gli interessi relativi al tributo, è congruamente motivata – con riguardo al calcolo degli interessi nel frattempo maturati – attraverso il semplice richiamo dell’atto precedente e la quantificazione dell’importo per gli ulteriori accessori, indicazione che soddisfa
l’obbligo di motivazione prescritto dall’art. 7 della l. n. 212 del 2000 e dall’art. 3 della l. n. 241 del 1990; se, invece, la cartella costituisce il primo atto riguardante la pretesa per interessi, al fine di soddisfare l’obbligo di motivazione essa deve indicare, oltre all’importo monetario richiesto, la base normativa relativa agli interessi reclamati – la quale può anche essere implicitamente desunta dall’individuazione specifica della tipologia e della natura degli interessi oggetto della pretesa ovvero del tipo di tributo a cui questi accedono – e la decorrenza dalla quale gli accessori sono dovuti, senza che sia necessaria la specificazione dei singoli saggi periodicamente applicati o delle modalità di calcolo (Cass., Sez. U, 14 luglio 2022, n. 22281). Difatti, la sentenza ha ritenuto esaustiva la motivazione della cartella, che trova il suo fondamento nell’avviso di accertamento, precisando che la stessa riporta gli importi iscritti a ruolo, derivanti dal prodromico avviso, aggiornato, per quanto concerne gli interessi, alla data di scadenza del pagamento.
Il terzo motivo del ricorso principale è destituito di fondamento, atteso che l’art. 36 -bis d.P.R. n. 600 del 1973, sebbene richiamato in cartella di pagamento, non è applicabile ai tributi locali e, quindi, non è pertinente rispetto alla fattispecie in esame.

In definitiva, in accoglimento del primo motivo del ricorso principale e dell’unico motivo di quello incidentale, deve essere cassata la sentenza impugnata e deve essere rinviato il giudizio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, in diversa composizione, cui va demandata anche la regolamentazione delle spese di questo giudizio di legittimità e la verifica dell’eventuale intervenuta definizione agevolata (allegata dal solo controricorrente, senza la produzione di alcuna documentazione), mentre vanno rigettati il secondo ed il terzo motivo del ricorso principale.

P.Q.M.

La Corte:

accoglie, per quanto di ragione, il primo motivo del ricorso principale ed il ricorso incidentale e cassa, in relazione a tali motivi, la sentenza impugnata, rinviando il giudizio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, in diversa composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo giudizio di legittimità;

rigetta il secondo ed il terzo motivo del ricorso principale. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 3 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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