Valore aree edificabili: la delibera comunale vince

Una società ha contestato un avviso di accertamento IMU, ritenendo eccessivo il valore delle aree edificabili stabilito dal Comune. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, affermando che la delibera comunale crea una forte presunzione di valore. Per superarla, il contribuente deve fornire prove concrete e specifiche, come atti di compravendita, e non una semplice perizia di parte ritenuta astratta. La Corte ha confermato sia il valore accertato sia le sanzioni per l’omessa dichiarazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore Aree Edificabili: la Delibera Comunale è una Prova Forte

Determinare il corretto valore aree edificabili ai fini del calcolo dell’IMU è spesso fonte di contenzioso tra contribuenti e amministrazioni comunali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: qual è il peso probatorio delle delibere con cui i Comuni stabiliscono i valori di riferimento per le zone omogenee? E come può un contribuente contestare efficacemente tale valore? L’ordinanza in esame chiarisce che, sebbene non assoluta, la stima comunale gode di una forte presunzione di correttezza, difficile da superare con una semplice perizia di parte.

I Fatti del Caso: La Controversia sul Valore dei Terreni

Una società immobiliare ha impugnato un avviso di accertamento IMU relativo a terreni edificabili di sua proprietà. L’ente impositore aveva basato il calcolo su un valore di 79,61 euro al metro quadro, definito in una delibera del Consiglio comunale del 2008 e confermato negli anni successivi. La società contribuente, ritenendo tale valore eccessivo, ha contestato l’accertamento proponendo una stima alternativa, significativamente più bassa, basata su una propria perizia tecnica. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno respinto le doglianze della società, confermando la legittimità dell’operato del Comune.

La Decisione della Corte di Cassazione e il valore aree edificabili

La società ha quindi portato il caso davanti alla Corte di Cassazione, lamentando principalmente tre vizi della sentenza d’appello:

1. Motivazione apparente: La sentenza non avrebbe adeguatamente spiegato le ragioni del rigetto.
2. Violazione di legge: I giudici avrebbero erroneamente dato prevalenza alla delibera comunale anziché al criterio del “valore venale in comune commercio”, come previsto dalla legge.
3. Omesso esame di un fatto decisivo: Non sarebbe stata considerata la causa di non punibilità per le sanzioni, dato che la società aveva comunque versato un importo in autoliquidazione.

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la decisione dei giudici di merito e condannando la società al pagamento delle spese legali.

Le Motivazioni: Presunzione Semplice e Onere della Prova

Il cuore della decisione risiede nell’analisi del valore probatorio delle delibere comunali. La Corte ha ribadito un principio consolidato: le delibere che determinano periodicamente il valore aree edificabili per zone omogenee non hanno natura imperativa, ma costituiscono una fonte di presunzioni hominis (o presunzioni semplici). Questo significa che il valore indicato dal Comune è considerato attendibile fino a prova contraria.

L’onere di fornire tale prova contraria ricade interamente sul contribuente. Tuttavia, la Corte sottolinea che per superare questa presunzione non è sufficiente presentare una stima alternativa, specialmente se basata su criteri astratti o soggettivi. Il giudice di merito aveva infatti definito la perizia della società come “frutto di mere presunzioni” e “inattendibile” perché proponeva valori “estremamente bassi”.

Per contestare efficacemente il valore, il contribuente deve produrre elementi di prova concreti e specifici, come atti pubblici o privati di compravendita di aree circostanti con caratteristiche analoghe, che dimostrino un differente valore di mercato. In assenza di tali prove, il giudice è legittimato a ritenere più attendibile il valore presuntivo indicato dal Comune.

Riguardo alle sanzioni, la Corte ha chiarito che l’illecito contestato era l’omessa presentazione della dichiarazione IMU, un’infrazione formale che si reitera ogni anno. Il versamento di un importo inferiore, basato su una autovalutazione, non sana l’omissione dell’obbligo dichiarativo.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Contribuenti e Comuni

Questa ordinanza offre importanti indicazioni pratiche. Per i Comuni, rafforza la legittimità dell’utilizzo di delibere per standardizzare la valutazione delle aree, a patto che siano basate su criteri oggettivi. Per i contribuenti, invece, emerge un chiaro monito: chi intende contestare il valore aree edificabili determinato dall’ente locale deve preparare una difesa solida, fondata non su stime soggettive ma su prove documentali concrete e oggettive che riflettano l’effettivo andamento del mercato immobiliare. Una perizia di parte, da sola, rischia di essere considerata insufficiente se non supportata da dati di mercato inconfutabili.

Una delibera comunale che stabilisce il valore delle aree edificabili è vincolante per il contribuente?
No, non è assolutamente vincolante. La delibera crea una “presunzione semplice” (presunzione hominis) del valore. Il contribuente può contestarla e superarla fornendo prove concrete e specifiche (come atti di compravendita di aree simili) che dimostrino un diverso e più basso valore di mercato.

Cosa deve fare un contribuente per contestare efficacemente il valore aree edificabili stabilito dal Comune?
Il contribuente non può limitarsi a presentare una stima alternativa astratta o basata su mere presunzioni. Deve fornire al giudice prove concrete, come atti pubblici o privati di compravendita di terreni con caratteristiche analoghe, che dimostrino in modo specifico un valore di mercato differente da quello presunto dal Comune.

La sanzione per omessa dichiarazione IMU può essere annullata se il contribuente ha comunque versato un importo in autoliquidazione?
No. La sentenza chiarisce che la sanzione riguarda l’omissione della presentazione della dichiarazione stessa, che è un obbligo di legge. Il fatto di aver versato un importo, calcolato su una base imponibile diversa, non sana la violazione dell’obbligo dichiarativo, che rimane sanzionabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6355 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6355 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29717/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

–

ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende.

–

contro

ricorrente –

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. MILANO n. 2890/2021, depositata il 21/07/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

La società RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione Tributaria Regionale RAGIONE_SOCIALEa Lombardia ha respinto l’appello RAGIONE_SOCIALEa contribuente RAGIONE_SOCIALE e confermato la prima decisione di rigetto del ricorso proposto avverso l’avviso di accertamento, in controversia avente ad oggetto l’I UM dovuta per l’anno 2013, con le sanzioni per omessa dichiarazione, relativamente a terreni edificabili posseduti dalla società nel Comune di Ceranova (Provincia di Pavia).Il giudice del gravame ha osservato, in particolare, che la critica RAGIONE_SOCIALEa società contribuente in ordine al valore (euro 79,61 mq.) RAGIONE_SOCIALEe aree edificabili utilizza to dall’ente impositore, con riferimen to all’anno 2008, sulla base di una relazione di stima del l’Ufficio Tecnico Comunale , valore confermato nelle successive delibere comunali sino all’anno 2013 , si risolve nella proposizione di valutazioni alternative, frutto di mere presunzioni, che «non convincono proprio per l’accentuato differenziale » e che non sono state trasfuse «in una pur possibile impugnativa RAGIONE_SOCIALEe relative delibere comunali.»
Il Comune resiste con controricorso. La ricorrente ha depositato una memoria.

CONSIDERATO Che

Con il primo motivo la società ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 4, cod. proc. civ., nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per omessa o apparente motivazione, violazione e falsa applicazione degli artt. 36, comma 2, nn. 2 e 4, d.lgs. n. 546 del 1992, 132, secondo comma, nn. 2 e 4, cod. proc.

civ., d.lgs. n. 546 del 1992, 118, commi 1 e 2, disp.att.cod.proc.civ., nonché RAGIONE_SOCIALE‘ art. 62, d.lgs. n. 546 del 1992, laddove la CTR dopo aver ritenuto congruo il valore di euro 79,61 mq., si è limitata a disattendere i restanti motivi di appello concernenti le valutazioni estimative e le sanzioni irrogate, affermando che la motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata non manifesta profili di illegittimità, senza dare alcuna risposta specifica ai motivi di gravame.

Con il secondo motivo la società denuncia, in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 e n. 5, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 62, d.lgs. n. 504 del 1992, non avendo la CTR considerato che la base imponibile IMU RAGIONE_SOCIALEe aree edificabili oggetto di tassazione era stata determinata, per quanto riportato nell’avviso impugnato, esclusivamente sulla base di una delibera del Consiglio comunale (n. 3 RAGIONE_SOCIALE’11 febbraio 2008), in aperta violazione con il disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 5, d.lgs. n. 504 del 1992, che fa riferimento al valore venale del bene prescrivendo al comma ‘5. Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio al 1° gennaio RAGIONE_SOCIALE‘anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche.»
Con il terzo motivo denuncia, in relazione all’art. 360 , comma primo, n. 5, cod.proc.civ., omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, atteso che la CTR, con riferimento alle sanzioni irrogate, avendo la contribuente dedotto la carenza RAGIONE_SOCIALE‘elemento soggettivo e la sussistenza d ella causa di non punibilità di cu all’art. 6, comma 5 bis , d.lgs. n. 472 del 1997, avendo il Comune contestato l ‘omessa dichiarazione IMU, mentre la contribuente aveva dedotto che tale omissione non aveva arrecato pregiudizio all’ente impositore avendo versato, in autoliquidazione, euro 20.171,00, sulla base di una diversa valutazione dei terreni.
Le censure sono infondate e vanno respinte.

La sentenza presenta un tessuto motivazionale non esemplare, che, tuttavia, non si presta alla censura RAGIONE_SOCIALEa nullità di cui all’ art. 360, comma primo, n. 4, cod.proc.civ., in quanto il decisum non può dirsi criptico e neppure acritico.

Nella sentenza RAGIONE_SOCIALEa CTR sono percepibili le ragioni del rigetto RAGIONE_SOCIALE‘appello , che si incentrano sull ‘ affermazione che il valore presuntivo RAGIONE_SOCIALEe aree fabbricabili recato dalle delibere comunali, che stabiliscono anno per anno il valore RAGIONE_SOCIALEe c.d. zone omogene, è più attendibile di quello proposto con l’elaborato tecnico di parte, che si fonda sul ‘ valore di trasformazione ‘ in mancanza di specifici atti traslativi comparativi, risolvendosi le critiche RAGIONE_SOCIALEa ricorrente in una del tutto astratta stima alternativa di parte, mentre per quanto concerne le sanzioni il giudice di secondo grado ha ritenuto che le stesse sono dovute in relazione alla omessa presentazione RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione dei cespiti immobiliari posseduti dalla società ai fine RAGIONE_SOCIALE‘ IMU, violazione reiterata per più anni.
Questa Corte (Cass. n. 17248/2019 ha avuto modo di chiarire, in tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), che «la delibera prevista dall’art. 59 del d.lgs. n. 446 del 1997, con la quale il Comune determina periodicamente i valori RAGIONE_SOCIALEe aree edificabili per zone omogenee con riferimento al valore venale in comune commercio, è fonte di presunzioni hominis e, conseguentemente, non impedisce la rideterminazione RAGIONE_SOCIALE‘imposta dovuta ove l’amministrazione venga in possesso di informazioni specifiche idonee a contraddire quelle desunte dai valori RAGIONE_SOCIALEe aree circostanti aventi analoghe caratteristiche.»
Analoga possibilità di prova contraria è data al contribuente che intenda contestare il valore in tal modo accertato dall’ente impositore, trattandosi di atto, la predetta delibera comunale, che ha solo il fine di delimitare il potere di accertamento del Comune e, non avendo natura imperativa, integra solo una fonte di presunzioni idonea a costituire, anche con portata retroattiva, un indice di valutazione per l’Amministrazione ed il giudice, con funzione analoga agli studi di settore (tra le altre, Cass. n. 11443/2023; n. 17246/2019; n. 15552/2010).
Il dato probatorio presuntivo, quindi, diventa superabile ove vengano acquisiti al giudizio atti pubblici o privati dai quali risultino elementi , sufficientemente specifici, in grado di contraddire quelli, di segno diverso, ricavati in via presuntiva dai valori RAGIONE_SOCIALEe aree circostanti, aventi analoghe caratteristiche, rilevati dall’ente territoriale e considerati per determinare, parametricamente, l’imposta dovuta.

Ne consegue che il giudice tributario allorché ritenga raggiunta la prova, o perché fornita dall’interessato o perché comunque emergente dagli atti di causa, che ad una area edificabile non possa essere applicato il valore stimato dal Comune, può disattenderlo e, su istanza di parte, procedere ad una autonoma stima, utilizzando i parametri di legge (art. 5, comma 5, d.lgs. n. 502 del 1992).

Appare, quindi, non censurabile la sentenza impugnata proprio perché ha disatteso, con giudizio fattuale riservato al giudice di merito, le acquisite risultanze contrarie ai valori ricavabili dalla delibera comunale, sia perché ‘non delimitano parametri accettabili’ , sia perché inattendibili, in quanto «estremamente basse» e, comunque, frutto di un astratto, quanto soggettivo, giudizio estimativo.

Non appare, pertanto, viziata la ratio decidendi dal l’ulteriore argomentazione svolta dalla CTR con riferimento alla «pur possibile» preventiva impugnazione RAGIONE_SOCIALEe delibere comunali che fissano periodicamente i valori di riferimento per zone omogenee, atteso che il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione RAGIONE_SOCIALEe controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per quelle in materia di querela di falso e sullo stato o capacità RAGIONE_SOCIALEe persone, diversa dalla capacità.
Va, infatti, ricordato che l’art. 7, comma 5, d.lgs. 546 del 1992, prevede, appunto, che «Le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado, se ritengono illegittimo un regolamento o un atto generale rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALEa decisione, non lo applicano, in relazione all’oggetto dedotto in giudizio, salva l’eventuale impugnazione nella diversa sede competente.»

Si tratta, invero, di un’azione di annullamento, quella alla quale si riferisce la CTR RAGIONE_SOCIALEa Lombardia, il cui mancato esercizio da parte del contribuente non preclude la disapplicazione da parte del giudice tributario, secondo uno schema espresso in modo ben chiaro da tale disposizione legislativa.

Va, inoltre, considerato che nell’ambito di un procedimento quale quello tributario, avente tipica natura di impugnazione-merito, spetta al giudicante di stabilire il valore effettivamente attribuibile alle aree edificabili in questione ( «con destinazione d’uso r esidenziale», motivando sul rispetto dei criteri previsti dalla legge (art. 5, comma 5, d.lgs. n. 504 del 1992).

Ed i criteri per la valorizzazione di tali aree devono avere riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per gli eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato RAGIONE_SOCIALEa vendita di aree aventi analoghe caratteristiche.

In buona sostanza, ad avviso RAGIONE_SOCIALEa CTR lombarda, i suindicati criteri sono stati in concreto seguiti avendo l’ente impositore esercitato i propri poteri regolamentari nell’ambito di un mercato immobiliare caratterizzato da «un certo immobilismo RAGIONE_SOCIALEa realtà comunale (…) », cioè da variazioni non significative del valore RAGIONE_SOCIALEe aree fabbricabili, circostanza quest ‘ultima «confermata dalla stessa perizia di parte (..).»

Non a caso il Comune di Ceranova osserva come il valore dei terreni accertato dall’organo tecnico ed espresso dalla delibera richiamata nell’avviso «fosse stato reso sulla scorta dei rigidi parametri previsti dalla legge, quali zona territoriale in cui sono ubicati, indice di edificabilità, eventuali oneri necessari per la costruzione, iter edificatorio, presenza o meno di strumenti attuativi, stime OMI, valori mdi di scambio di arre sullo stesso territorio e accertamenti RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE .»
Evidenzia, altresì, il controricorrente come fosse da considerare il valore medio RAGIONE_SOCIALEe compravendite RAGIONE_SOCIALEe aree del territorio, così come quello «RAGIONE_SOCIALEe compravendite tra i comuni limitrofi» e che, come pure riportato nell’impugnata sentenza, per altre annualità d’imposta, «la società ricorrente aveva «aderito ai valori espressi dal Comune» tramite l’istituto RAGIONE_SOCIALE‘adesione, «riconoscendo la piena validità del valore di € 79,61 al mq oggi qui genericamente contestato (2013).»

Passando all’esame RAGIONE_SOCIALE‘ultimo motivo di ricorso, la contribuente si duole, sotto il profilo motivazionale (art. 360, comma primo, n. 5, cod.proc.civ.), RAGIONE_SOCIALEa decisione del giudice di appello in punto di sanzioni avendo la CTR escluso la ricorrenza dei presupposti per la declaratoria di non punibilità, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, comma 5 bis , d.lgs. n. 472 del 1997.

La CTR RAGIONE_SOCIALEa Lombardia richiama quanto già osservato dal giudice di prime cure ed afferma che le sanzioni irrogate sono la «conseguenza RAGIONE_SOCIALEa omessa dichiarazione IMU, mancata all’inizio e reiterata dalla società, negli anni.»

Va osservato che la censura va disattesa perché omette di considerare che nell’ipotesi di ‘doppia conforme’, prevista dall’art. 348 -ter , quinto comma, cod.proc.civ., la deduzione di omesso esame di un fatto decisivo è ammissibile solo se corredata dalla enunciazione RAGIONE_SOCIALEe ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo e di quella di secondo grado di rigetto RAGIONE_SOCIALE‘appello, e dalla dimostrazione che esse sono diverse (da ultimo, Cass. n. 5947 /2023).

In ogni caso, alla contribuente è stata contestata l’omessa (originaria) denuncia RAGIONE_SOCIALEe aree imponibili ai fini IMU, omissione reiterata nel tempo rinnovandosi di anno in anno il relativo obbligo violato, e non già l’omessa denuncia RAGIONE_SOCIALEe variazioni di valore RAGIONE_SOCIALEe aree stesse in conseguenza de ll’andamento del mercato o RAGIONE_SOCIALEo stato di attuazione RAGIONE_SOCIALEe procedure che determinano il perfezionamento RAGIONE_SOCIALEo jus aedificandi , per cui non ha pregio tanto il richiamo alla «assenza di un valore di giunta» , con riferimento all’annualità considerata dall’avviso di accertamento, contenuto nel motivo d’impugnazione (cfr. Cass. n. 20354/201, in tema di art. 1, comma 161, l. n. 296 del 2006), quanto il riferimento alle violazioni meramente formali di cui all’art. 6, comma 5bis , d.lgs. n. 472 del 1997.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio, che liquida in euro 1.500,00 oltre euro 200,00 per esborsi ed accessori di legge.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 febbraio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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