Valore aree edificabili: la delibera comunale è prova

Una società contesta la valutazione IMU di un terreno, ritenendola eccessiva. I giudici di merito le danno ragione, ma la Cassazione ribalta la decisione. La Suprema Corte chiarisce che la delibera comunale che determina il valore aree edificabili ha forza di presunzione e non può essere ignorata dal giudice, il quale deve sempre valutare in modo equilibrato tutte le prove, incluse le perizie di parte.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore Aree Edificabili: Come si Determina ai Fini IMU?

La determinazione del valore aree edificabili ai fini del calcolo dell’IMU è una questione complessa e spesso fonte di contenzioso tra contribuenti ed enti locali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sul valore probatorio delle delibere comunali e sul ruolo delle perizie di parte, stabilendo principi chiari per i giudici tributari. Il caso analizzato riguarda un avviso di accertamento IMU emesso da un Comune nei confronti di una società proprietaria di un’area edificabile, basato su un valore predeterminato da una delibera di Giunta.

I Fatti del Caso

Un Comune, sulla base di una delibera di Giunta che fissava il valore venale minimo delle aree edificabili a 130,00 euro al metro quadro, notificava a una società un avviso di accertamento per l’IMU relativa all’anno 2012. La società impugnava l’atto, sostenendo che il valore corretto, a causa della crisi economica che aveva colpito il mercato immobiliare, fosse di 80,00 euro al metro quadro, supportando la propria tesi con una perizia di parte.

La Decisione dei Giudici di Merito

Sia la Commissione Tributaria Provinciale (CTP) in primo grado, sia la Commissione Tributaria Regionale (CTR) in appello, accoglievano le ragioni della società. In particolare, la CTR rigettava l’appello del Comune, affermando che la valutazione dell’ente era superata dalla crisi economica e contrastava con la perizia prodotta dalla contribuente. Di fatto, i giudici di merito avevano sminuito il valore della delibera comunale, considerandola un atto non più attendibile.

Il Valore Aree Edificabili secondo la Cassazione

Contro la sentenza della CTR, il Comune proponeva ricorso per Cassazione. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa a un’altra sezione della CTR. Il punto centrale della decisione riguarda la natura e l’efficacia probatoria delle delibere comunali che predeterminano il valore aree edificabili.

La Corte ha ribadito un orientamento consolidato, secondo cui tali delibere, adottate ai sensi dell’art. 59 del D.Lgs. 446/1997, non hanno natura di atto normativo imperativo, ma costituiscono una fonte di presunzioni hominis. Esse funzionano in modo analogo agli studi di settore: offrono al giudice supporti razionali, basati su dati di comune esperienza e valori di mercato, per la determinazione del valore del bene. Pertanto, il giudice di merito non può semplicemente ignorarle.

L’Onere della Prova e il Ruolo delle Perizie

La Cassazione ha chiarito che la CTR ha errato nel ritenere che il Comune fosse gravato dall’onere di provare il valore attraverso una perizia effettuata al momento della valutazione. La delibera comunale, infatti, costituisce già un elemento presuntivo. Spetta al contribuente, se intende contestare tale valore, fornire la prova contraria, superando la presunzione creata dalla delibera.

Inoltre, la Corte ha censurato la sentenza impugnata per aver omesso di valutare adeguatamente la consulenza tecnica di parte (la perizia). Nel processo tributario, dove le parti hanno una posizione paritaria, le perizie di entrambi i contendenti devono essere attentamente esaminate dal giudice, che è tenuto a valutarne la concludenza e l’idoneità persuasiva nel contesto di tutte le prove disponibili.

Le Motivazioni della Decisione

La Cassazione ha affermato che la Commissione Tributaria Regionale ha commesso un duplice errore. In primo luogo, ha disatteso i principi sulla forza presuntiva della delibera comunale, non considerandola come un elemento di prova valido. In secondo luogo, ha confuso l’obbligo di motivazione dell’atto impositivo con l’onere della prova nel processo, omettendo di dare ingresso e di valutare nel merito tutti gli elementi probatori a disposizione, inclusa la consulenza tecnica. Il giudice regionale, secondo la Corte, ha trasformato una valutazione che doveva basarsi su prove e presunzioni in una decisione quasi arbitraria, non ancorata a un corretto iter logico-giuridico.

Le Conclusioni

L’ordinanza riafferma un principio fondamentale: le delibere con cui i Comuni determinano i valori minimi delle aree fabbricabili ai fini fiscali hanno una precisa valenza probatoria. Esse integrano una presunzione semplice che il giudice deve considerare. Il contribuente può superare tale presunzione, ma deve fornire prove concrete e persuasive. Il compito del giudice è quello di condurre una valutazione complessiva e bilanciata di tutti gli elementi in campo – delibera comunale, perizie di parte, andamento del mercato – per giungere a una decisione equa e motivata sul corretto valore imponibile.

Che valore ha una delibera comunale che stabilisce il valore delle aree edificabili ai fini fiscali?
Ha il valore di una presunzione hominis, cioè un supporto razionale offerto al giudice. Non è una prova legale assoluta, ma il giudice non può ignorarla e deve considerarla nella sua valutazione complessiva.

Può un contribuente contestare il valore stabilito dal Comune con una propria perizia?
Sì, il contribuente può presentare una perizia di parte per dimostrare un valore diverso. Tuttavia, questa perizia sarà valutata dal giudice insieme a tutte le altre prove, inclusa la delibera comunale, senza che una prevalga automaticamente sull’altra.

Il giudice tributario deve sempre considerare le perizie tecniche presentate dalle parti?
Sì. La sentenza chiarisce che il giudice deve valutare nel concreto le consulenze di parte, sia quella dell’ente impositore che quella del contribuente, per verificarne la concludenza e la forza dimostrativa, senza ometterne l’esame.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 19807 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 19807 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7460/2021 R.G. proposto da COMUNE DI PALAZZAGO , in persona del Sindaco pro-tempore , con sede in Palazzago alla INDIRIZZO Palazzo di Città (c.f. 80024950166) , rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME con domicilio digitale eletto presso il seguente indirizzo di posta elettronicaEMAIL

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante protempore , NOME COGNOME CF: CODICE_FISCALE rappresentata e difesa dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME, INDIRIZZO, indirizzo PEC EMAIL;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1875/2020, della Commissione tributaria regionale della Lombardia – Sezione 23, depositata il 3.9.2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2025 dalla dott.ssa NOME COGNOME

Fatti di causa

Con delibera di Giunta n. 25 dell’8.3.2020, il Comune di Palazzago, dopo aver acquisito la media dei valori minimi delle aree sul mercato della zona, ne aveva predeterminato il valore venale, stabilendone l’importo in euro 130,00 al mq.

RAGIONE_SOCIALE dopo aver acquistato, il 15.9.2009, un’area edificabile con destinazione artigianale, aveva presentato una denuncia ICI, per il 2009, quantificando il valore del suolo in euro 130 mq.

Con avviso di accertamento n. 6567/2017/VD/TN il Comune di Palazzago aveva quantificato l’IMU dovuta per l’anno 2012, sul presupposto che l’area di proprietà della ricorrente avesse un valore di euro 130,00 al mq.

La società contribuente proponeva ricorso, contestando vizi procedimentali e di contraddittorio e sostenendo che il valore venale del suolo fosse di euro 80,00 al mq.

La CTP di Bergamo, con sentenza n. 224 del 2018, accoglieva il ricorso.

Il Comune proponeva appello e la CTR, con la sentenza impugnata, rigettava il gravame affermando che dal 2005, anno di compravendita dei terreni, alla data di determinazione dell’imposta, si era verificata una crisi economica che aveva colpito anche il mercato immobiliare e che la valutazione dei terreni operata dal Comune contrastava con la perizia di parte prodotta dalla società ricorrente.

Contro questa sentenza il Comune ha proposto ricorso per ottenerne la cassazione, che ha affidato a sei motivi.

RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

Parte ricorrente ha depositato una memoria ex art. 380bis .1 c.p.c.

Ragioni della decisione

1.Con il primo motivo di ricorso, il Comune ricorrente censura la sentenza impugnata, con riferimento all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. lamentando l’impossibilità di ricostruire l’iter logico -giuridico della motivazione e l’omesso esame delle censure svolte dall’appellante alla sentenza di primo grado.

Con il secondo motivo di ricorso, si censura la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c., non avendo la CTR preso in esame il fatto storico rappresentato dall’esistenza del regolamento adottato dal Comune ai sensi degli artt. 52 e 59 del d.lgs. n. 446 del 1997.

Con il terzo motivo, il ricorrente lamenta la nullità della sentenza per violazione del principio per cui il processo tributario ha natura di ‘impugnazione -merito’, nonché dell’art. 112 c.p.c., per non avere il giudice d’appello esaminato il merito della pretesa tributaria sull’asserito presupposto che il Comune non avesse operato una valutazione prima di procedere all’avviso di accertamento.

Con il quarto motivo, il Comune eccepisce la violazione ed omessa applicazione degli artt. 52 e 59 del d.lgs. n. 447 del 1997 e 2697 c.c. per aver il giudice d’appello ritenuto l’amministrazione comunale gravata dell’onere di provare, a mezzo di una perizia effettuata al momento della valutazione, il valore del cespite immobiliare oggetto di causa, senza considerare che il regolamento comunale determina una presunzione legale di tale valore, che spetta al contribuente superare.
Con il quinto motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., si censura la sentenza impugnata per violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., nonché dell’art. 2697 c.c. per aver il giudice d’appello attribuito valore di prova piena alla perizia di parte prodotta dal contribuente.

Con il sesto ed ultimo motivo, il ricorrente ha censurato, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la sentenza del giudice regionale per violazione dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 504 del 1992, deducendo che il giudice di secondo grado aveva omesso del tutto di considerare il prezzo di acquisto pagato dalla RAGIONE_SOCIALE nel settembre del 2009, sebbene tale elemento avrebbe dovuto rappresentare l’elemento principale per stabilire il valore venale del suolo a norma della disposizione citata.
L’esame del quarto motivo porta all’accoglimento del ricorso, con assorbimento dei restanti motivi.

7.1. Questa Corte, con consolidato orientamento interpretativo, ha affermato che le delibere adottate ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. n. 446 del 1997 svolgono una funzione analoga a quella dei cosiddetti studi di settore, costituenti una diretta derivazione dei “redditometri” o “coefficienti di reddito e di ricavi” previsti dal d.l. n. 69 del 1989, convertito in legge n. 154 del 1989, ed atteggiantisi come mera fonte di presunzioni hominis , vale a dire supporti razionali offerti dall’amministrazione al giudice, paragonabili ai bollettini di quotazioni di mercato o ai notiziari Istat, nei quali è possibile reperire dati medi presuntivamente esatti (Cass. Sez. 5, n. 15312 del 2018; Cass., Sez. 6-5, n. 15312 del 2018; Cass., Sez. 5, n. 11171 del 2010).
E’ stato altresì precisato che tale delibera, se, da un lato, delimita il potere di accertamento dell’ente territoriale qualora l’imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello così predeterminato, dall’altro, non impedisce allo stesso, ove venga a conoscenza o in possesso di atti pubblici o privati dai quali risultano elementi sufficientemente specifici in grado di contraddire quelli, di segno diverso, ricavati in via presuntiva dai valori delle aree circostanti aventi analoghe caratteristiche, di rideterminare l’imposta dovuta (Cass., Sez. 5, n. 4605 del 2018; Cass. Sez. 5, n. 11643 del 2019). Infatti, le delibere in questione non hanno natura
imperativa, benché integrino una fonte di presunzioni dedotte da dati di comune esperienza ed utilizzabili dal giudice quali indici di valutazione anche con riferimento ad annualità anteriori a quella della loro adozione (Cass., Sez. 6-5, n. 3757 del 2014; Cass., Sez. 5, n. 15555 del 2010).

7.2. Nel caso in esame, la CTR, disattendendo i principi suesposti, non ha considerato la forza presuntiva della delibera di Giunta n. 25 dell’8.3.2010, con la quale il Comune di Palazzago aveva determinato il valore dell’immobile in contestazione.

7.3. La sentenza impugnata è altresì censurabile nella parte in cui ha omesso di valutare la consulenza tecnica di parte prodotta dall’ente locale.

7.3.1. In via generale, si osserva che, come ripetutamente rilevato dalla Corte, la posizione paritaria che le parti assumono davanti al giudice tributario, – a sua volta chiamato a verificare la fondatezza della pretesa impositiva con esame (nel merito) del rapporto giuridico che vi è implicato, – non consente di attribuire (anche) alla relazione di stima utilizzata dall’Ufficio un’efficacia dimostrativa ex

se (o quale atto pubblico, quanto al suo contenuto), indipendentemente, dunque, dall’effettiva idoneità persuasiva (per certezza e concludenza dei dati evidenziati) delle fonti di prova addotte all’interno di un processo che, per la sua struttura, ammette un maggior spazio di operatività delle prove cosiddette atipiche (v., ex plurimis , Cass. 24 ferraio 2020, n. 4864; Cass., 8 maggio 2015, n. 9357; Cass., 6 febbraio 2015, n. 2193; Cass., 25 giugno 2014, n. 14418; Cass., 23 febbraio 2011, n. 4363; Cass., 13 aprile 2007, n. 8890; Cass., 12 aprile 2006, n. 8586; Cass., 30 maggio 2002, n. 7935).
7.3.2. La consulenza di parte, sia dell’ente impositore che del contribuente, deve essere valutata dal giudice nel concreto al fine di verificare la sua concludenza dimostrativa.

7.3.3. Nel caso di specie, la CTR ha affermato: ‘ Il Comune ha difettato sulla prova della propria valutazione, prendendo un valore relativo ad anni precedenti non più attendibile, per via della crisi, facendo ricorso ad una perizia tecnica non al momento della valutazione, bensì quando avrebbe dovuto difendersi nel giudizio di cui si tratta. La carenza di motivazione rende nullo qualsiasi atto, specie quando si tratta di una valutazione che senza fonti probatorie può diventare ‘arbitrio’ (pagg. 5 e 6).
Il giudice regionale ha, in tal modo, confuso l’obbligo di motivazione dell’atto impositivo con l’onere della prova, omettendo altresì di dare ingresso ad una consulenza di parte che, come osservato, doveva essere valutata in concreto nel suo contenuto.

7.4. Alla luce delle considerazioni che precedono, in accoglimento del quarto motivo, assorbiti i restanti, la sentenza impugnata va cassata con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il quarto motivo di ricorso, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese di legittimità. Così deciso in Roma il 31 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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