Valore area edificabile: quando prevale sull'uso agricolo?

Un contribuente ha impugnato un avviso di accertamento ICI, sostenendo la vocazione agricola del proprio terreno. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che, ai fini fiscali, il valore di un’area edificabile è determinato dalla sua classificazione negli strumenti urbanistici, la quale prevale sull’uso agricolo di fatto. La Corte ha anche chiarito le regole procedurali per le udienze durante l’emergenza sanitaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Valore area edificabile: la classificazione urbanistica prevale sull’uso agricolo

Il calcolo delle imposte immobiliari, come l’ICI (ora IMU), si basa spesso su un concetto cruciale: il valore area edificabile. Ma cosa succede quando un terreno, classificato come edificabile dal piano regolatore, viene di fatto utilizzato come terreno agricolo? Un’ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, stabilendo la preminenza della qualificazione urbanistica sull’uso fattuale ai fini della determinazione dell’imposta.

I fatti del caso

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un avviso di accertamento per il recupero della maggiore ICI dovuta per le annualità dal 2011 al 2015. Un contribuente si era opposto alla pretesa fiscale di un Comune, sostenendo che la valutazione del suo terreno a 21,00 euro al metro quadro fosse illegittima. A suo avviso, l’amministrazione non aveva tenuto conto della “vocazione agricola” del fondo, rendendo l’accertamento immotivato e sproporzionato.

La Commissione Tributaria Regionale, riformando la decisione di primo grado, aveva dato ragione al Comune. Il contribuente, non soddisfatto, ha quindi proposto ricorso per cassazione, basandolo su due motivi principali: uno di carattere procedurale e uno di merito.

I motivi del ricorso e l’analisi del valore area edificabile

Il ricorrente lamentava, in primo luogo, una violazione del diritto di difesa. Sosteneva che i giudici d’appello avessero erroneamente condotto l’udienza con una trattazione cartolare (cioè basata solo sugli atti scritti), nonostante la sua specifica richiesta di discussione orale, in violazione delle norme emergenziali legate al Covid-19.

Nel merito, la questione centrale era il corretto calcolo del valore area edificabile. Il contribuente contestava la violazione di diverse norme tributarie, sostenendo che gli atti impugnati fossero privi di motivazione e che la “vocazione agricola” del terreno fosse in conflitto con la valutazione operata dall’ente impositore. Chiedeva, di fatto, che i giudici disapplicassero i provvedimenti urbanistici che avevano attribuito carattere edificatorio all’area.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi, confermando la decisione d’appello.

Sul piano procedurale, la Corte ha chiarito che la normativa emergenziale consentiva la trattazione cartolare. Per ottenere la discussione orale, la parte interessata avrebbe dovuto insistere con un’apposita istanza, da notificare alla controparte e depositare almeno due giorni liberi prima dell’udienza. Nel caso di specie, tale procedura non era stata rispettata, rendendo legittima la scelta dei giudici di decidere sulla base degli atti.

Sul piano sostanziale, la Corte ha ribadito un principio consolidato in materia di imposte immobiliari. Ai fini della determinazione della base imponibile, il valore di un’area edificabile deve essere accertato sulla base del suo valore di mercato. Questo valore tiene conto della vocazione edificatoria del terreno, anche se questa è prevista da uno strumento urbanistico non ancora operativo. La semplice inclusione in un piano regolatore è sufficiente a incrementare il valore commerciale del suolo.

Richiamando una fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 25506/2006), la Corte ha specificato che, dal momento in cui un terreno agricolo diventa utilizzabile a scopo edificatorio, è questa qualificazione a prevalere. L’uso agricolo di fatto non rileva, a meno che non ricorrano specifiche eccezioni previste dalla legge (ad esempio, terreni posseduti e condotti da coltivatori diretti o imprenditori agricoli), ipotesi non verificatasi nel caso in esame.

I giudici hanno quindi ritenuto che le critiche del contribuente fossero generiche e apodittiche, limitandosi a contrapporre una diversa valutazione del bene senza dimostrare una concreta violazione di legge da parte del Comune. L’accertamento del valore di 21,00 euro al metro quadro, operato nel rispetto dei criteri legali (zona territoriale, indice di edificabilità, prezzi di mercato), costituisce una valutazione di fatto insindacabile in sede di legittimità.

Le conclusioni

L’ordinanza conferma un principio cardine del diritto tributario immobiliare: la classificazione urbanistica di un’area è il fattore determinante per il calcolo delle imposte. La “vocazione agricola” o l’uso effettivo del suolo passano in secondo piano rispetto a quanto previsto dagli strumenti di pianificazione territoriale. Per i proprietari di terreni, questa decisione sottolinea l’importanza di monitorare attentamente la classificazione urbanistica dei propri immobili, poiché essa ha dirette e significative conseguenze sul carico fiscale.

Un terreno utilizzato per l’agricoltura può essere tassato come area edificabile ai fini ICI/IMU?
Sì. Se lo strumento urbanistico comunale classifica il terreno come edificabile, questa qualificazione prevale sull’uso agricolo di fatto per la determinazione dell’imposta, salvo specifiche eccezioni di legge.

Come viene determinato il valore di un’area edificabile per le imposte?
Il valore si basa sul prezzo di mercato del terreno, considerando la sua potenziale edificabilità. I criteri includono la zona di ubicazione, l’indice di edificabilità, la destinazione d’uso consentita e i prezzi medi di mercato per aree simili.

Durante l’emergenza Covid-19, era sempre garantita l’udienza orale in un processo tributario?
No. La procedura standard era la trattazione cartolare. Per ottenere un’udienza orale, la parte doveva presentare un’istanza specifica, notificandola alla controparte e depositandola entro i termini perentori stabiliti dalla normativa emergenziale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 31478 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 31478 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9925/2021 R.G. proposto da: COGNOME NOME, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) -controricorrente- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. BOLOGNA n. 1514/2020 depositata il 23/12/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

con la sentenza n. 1514/13/2020, depositata in data 23/12/2020 e non notificata, la Commissione Tributaria Regionale dell’ Emilia Romagna, in accoglimento dell’appello proposto del comune di Guastalla ed in riforma della sentenza di primo grado rigettava il ricorso originario proposto da NOME COGNOME avverso l’avviso di accertamento per il recupero della maggiore imposta comunale sugli immobili (ICI) relativamente alle annualità 2011-2015;

1.1. come emerge dalla sentenza impugnata secondo i giudici di appello erano infondate le censure formulate dal contribuente il quale aveva contestato la legittimità dell’atto ed il vizio di motivazione dell’accertamento, apparendo congruo il valore di eur o 21,00 mq. calcolato dall’ ente impositore;

avverso la suindicata la sentenza il contribuente propone ricorso per cassazione, affidato a due motivi, cui il comune di Guastalla resiste con controricorso, eccependo, in via preliminare, l’ improcedibilità dello stesso;

CONSIDERATO CHE

con il primo motivo il ricorrente deduce, ai sensi dell’ art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 27, D.L. 137/2020;

1.1. rileva che i giudici di appello, pur a fronte della specifica richiesta di discussione orale, avevano proceduto alla trattazione cartolare dell’ udienza, in tal modo violando il diritto di difesa della parte; 2. con il secondo motivo, lamenta ai sensi dell’ art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’ art. 1, comma 166, legge 296/2006, degli artt. 2, lett. b), e 5, comma 5, d.lgs. 504/1992, degli artt. 3, 6 e 7 dello Statuto del contribuente, urbanistica
chiedendo la disapplicazione della ‘previsione sovrabbondante’ ex artt. 4 e 5 legge n. 2248/1865, All. E;

2.1. assume che gli atti impugnati erano del tutto carenti di motivazione e che la ‘vocazione agricola’ collideva con il valore calcolato di euro 21 mq., valore del tutto immotivato e sproporzionato ed, ancora, che occorreva procedere alla chiesta disapplicazione dei provvedimenti urbanistici che avevano riconosciuto carattere edificatorio all’ area in questione;

è da ritenere infondata la preliminare eccezione di improcedibilità del ricorso, formulata dalla parte controricorrente, in ragione della mancata produzione della copia autentica della sentenza impugnata nonché dell’ assenza dell’ istanza ex art. 369, t erzo comma n. 3, cod. proc. civ., munita del visto della Commissione Tributaria Regionale; 3.1. quanto al primo profilo, agli atti risulta prodotta copia della sentenza impugnata con attestazione di conformità (ai sensi dell’ art. 25bis d.lgs. 546/1992) dell’ AVV_NOTAIO, difensore del sig. NOME COGNOME nel giudizio di merito nonché nell’ odierno giudizio di legittimità in forza di procura speciale ad impugnare;
3.2. invero in tema di ricorso per cassazione, ai fini dell’osservanza di quanto imposto, a pena di improcedibilità, dall’art. 369, comma 2 n. 2,c.p.c., nel caso in cui la sentenza impugnata sia stata redatta in formato digitale e notificata tramite EMAIL, l’attestazione di conformità della copia analogica predisposta per la Corte di cassazione può essere effettuata, ai sensi dell’art. 9, commi 1 bis e 1 ter della l. n. 53 del 1994, anche dal difensore che ha assistito la parte nel precedente grado di giudizio, i cui poteri processuali e di rappresentanza permangono anche quando il cliente ha conferito il mandato alle liti per il giudizio di legittimità ad un altro difensore. (Sez. 1 – , Sentenza n. 2445 del 03/02/2021, Rv. 660491 – 01), dal che discende la infondatezza della predetta eccezione dovendosi ritenere depositata copia autentica della sentenza impugnata;
3.3. l’ ulteriore profilo di improcedibilità dedotto è privo di fondamento alcuno posto che la omessa menzione, nel ricorso per cassazione, del deposito degli atti e dei documenti di cui all’art. 369,

comma 1, nn. 2 e 3, c.p.c. ovvero della avvenuta richiesta di trasmissione del fascicolo di ufficio non determina l’improcedibilità del ricorso stesso, potendo questa conseguire soltanto ad una deficienza di carattere sostanziale consistente nella effettiva mancanza degli atti indispensabili ai fini della decisione nell’incarto processuale e nell’indispensabilità del loro esame ai fini della decisione. (Sez. 3 – , Ordinanza n. 16605 del 11/06/2021, Rv. 661637 – 02), carenza nel caso in esame non dedotta né in alcun modo rinvenibile;
il ricorso deve essere, comunque, respinto per le ragioni appresso specificate;

il primo motivo è privo di fondamento;

5.1. l’art. 27 d.l. n. 137/2020 (recante ‘Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da Covid19′) autorizzava, per i processi tributari, « Fino alla cessazione degli effetti della dichiarazione dello stato di emergenza nazionale da Covid-19, ove sussistano divieti, limiti, impossibilità di circolazione su tutto o parte del territorio nazionale conseguenti al predetto stato di emergenza ovvero altre situazioni di pericolo per l’incolumità pubblica o dei soggetti a vario titolo interessati nel processo tributario, lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali e delle camere di consiglio con collegamento da remoto…». Il secondo comma stabiliva che «In alternativa alla discussione con collegamento da remoto, le controversie fissate per la trattazione in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo che almeno una delle parti non insista per la discussione, con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi anteriori alla data fissata per la trattazione. I difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti. Nel caso in cui sia chiesta la discussione e non sia possibile procedere mediante collegamento da remoto, si procede mediante trattazione
scritta, con fissazione di un termine non inferiore a dieci giorni prima dell’udienza per deposito di memorie conclusionali e di cinque giorni prima dell’udienza per memorie di replica. Nel caso in cui non sia possibile garantire il rispetto dei termini di cui al periodo precedente, la controversia é rinviata a nuovo ruolo con possibilità di prevedere la trattazione scritta nel rispetto dei medesimi termini. In caso di trattazione scritta le parti sono considerate presenti e i provvedimenti si intendono comunque assunti presso la sede dell’ufficio». Quindi, per i processi per i quali era stata richiesta la trattazione a udienza pubblica era praticabile la decisione allo stato degli atti, salvo che una delle parti non avesse insistito per la discussione, con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi anteriori alla data fissata per la trattazione. In questa evenienza, però, ove non fosse stato possibile procedere al collegamento da remoto, si doveva disporre trattazione scritta, con fissazione di termini per memorie; 5.2. orbene la decisione della Commissione sopra indicata rispetta questa cornice normativa perché, come risulta dalla stessa, i giudici hanno disatteso tale richiesta in quanto non depositata almeno due giorni liberi anteriori alla data fissata (circostanza questa incontroversa sotto l’ aspetto fattuale), apparendo, sotto altro profilo, fondata l’ eccezione di parte controricorrente, non contestata dal COGNOME secondo cui tale istanza in ogni caso era da ritenere irrituale in quanto non era stata notificata alla controparte, sicchè non può ritenersi integrata alcuna ipotesi di nullità in ragione delle modalità di trattazione;
il secondo motivo è privo di fondamento;

6.1. la sentenza impugnata ha dato conto della tenuta degli elementi forniti dall’ente impositore rispetto alle contestazioni del contribuente limitatosi a ribadire profili del tutto generici e per altro verso ha fatto corretta applicazione di principi largamente accolti nella giurisprudenza di questa Corte, in forza dei quali l’ICI va

dichiarata (dal contribuente) ed accertata (dall’ente impostore) sulla base del valore di mercato dell’area, ed allo scopo di determinare, con riferimento all’attualità, il più probabile valore unitario medio di mercato delle aeree fabbricabili o potenzialmente fabbricabili, a prescindere dal criterio di stima utilizzato (diretto comparativo, in base ai prezzi di mercato noti, indiretto, facendo riferimento al valore di trasformazione), si deve tenere conto della vocazione edificatoria, ancorché trasfusa in uno strumento urbanistico non operativo, in quanto tale elemento è sufficiente a far incrementare il valore in comune commercio dei suoli;
6.2. giova, inoltre, considerare che, in tema di ICI, ai fini della determinazione del valore imponibile, la misura del valore venale in comune commercio deve essere tassativamente ricavata dai parametri vincolanti previsti dall’art. 5, comma 5, del D.L.vo 30 dicembre 1992 n. 504, che, per le aree fabbricabili, hanno riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso consentita, agli oneri per gli eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche, per cui il giudice di appello ha fatto corretta applicazione della normativa in esame;
6.3. a fronte di un accertamento di fatto contenuto nella sentenza in ordine alla congruità del valore euro 21,00 mq. calcolato dall’ ente impositore nel rispetto dei criteri di legge, il ricorrente muove delle censure aspecifiche lamentando, del tutto apoditticamente, che il comune non aveva tenuto conto della vocazione agricola del terreno; 6.4. le critiche del contribuente, lungi dal comprovare una violazione del regime normativo applicabile alla fattispecie in esame, si risolvono, contrapponendo differenti valutazioni del bene, nella inammissibile richiesta di riesame nel merito della causa sicuramente precluso in questa sede;
6.5. occorre pure richiamare quanto affermato da Sez. U, Sentenza n. 25506 del 30/11/2006 secondo cui ‘Dal momento in cui un terreno agricolo è utilizzabile a scopo edificatorio in base ad uno strumento urbanistico generale, prevale quest’ultima qualificazione. A meno che non si tratti di “terreni posseduti e condotti dai soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 9, sui quali persiste l’utilizzazione agro-silvo- pastorale mediante l’esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura ed all’allevamento di animali(art. 2, comma 1, lett. b), seconda alinea)’, ipotesi che pacificamente non ricorrente nella fattispecie in esame; 6.6. in presenza di inserimento nello strumento urbanistico – come avvenuto nella specie – la vocazione agricola fattuale dedotta dalla parte non osta, quindi, alla considerazione dell’area come edificabile
ai fini ICI;

stante l’infondatezza dei motivi dedotti, dunque, il ricorso deve essere rigettato;

7.1. le spese giudiziali seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura fissata in dispositivo;

P.Q.M.

la Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente alla rifusione delle spese giudiziali in favore del comune controricorrente, liquidandole nella misura di euro 2.400,00 per compensi professionali, euro 200,00 per esborsi oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge se dovuti; ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , D.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla L. n. 228 del 2012 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis dello stesso art.13, se dovuto.
Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data 28 settembre 2023

Il Presidente (NOME

Stalla)

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