Ultra petita: limiti del giudice tributario

Una società concessionaria della riscossione ha impugnato la sentenza che annullava un preavviso di ipoteca per tributi locali. La Commissione Tributaria Regionale aveva dichiarato d’ufficio la nullità del contratto di affidamento tra Comune e concessionaria, ritenendo che mancasse la necessaria delibera del Consiglio Comunale. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso evidenziando un vizio di ultra petita. Sebbene il giudice tributario abbia il potere di disapplicare atti amministrativi presupposti, non può rilevare d’ufficio motivi di illegittimità mai sollevati dal contribuente, il quale si era limitato a contestare solo l’ambito temporale della riscossione e non la validità originaria dell’incarico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Ultra petita: i limiti del giudice tributario nell’annullamento degli atti

Il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato rappresenta un pilastro del nostro ordinamento processuale. Quando un giudice decide su questioni non sollevate dalle parti, incorre nel vizio di ultra petita, rendendo la sentenza vulnerabile in sede di legittimità. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato questo tema in relazione alla validità dei contratti di riscossione dei tributi locali.

Il caso: preavviso di ipoteca e poteri del giudice

La controversia nasce dall’impugnazione di un preavviso di iscrizione ipotecaria notificato da una società concessionaria per il mancato pagamento di IMU e TARSU. Il contribuente aveva contestato la legittimazione della società, sostenendo che il contratto di riscossione non coprisse le annualità richieste. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale era andata oltre, dichiarando la nullità dell’intero contratto di affidamento perché non approvato dal Consiglio Comunale, ma solo da un dirigente.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha chiarito che, sebbene il giudice tributario possieda il potere di disapplicare atti amministrativi illegittimi (come le delibere o i contratti di affidamento), tale potere non è assoluto. Il giudice deve sempre muoversi entro il perimetro tracciato dalle difese delle parti. Nel caso di specie, il contribuente non aveva mai eccepito la nullità del contratto per mancanza di autorizzazione consiliare. Rilevando d’ufficio tale vizio, il giudice di merito ha violato l’art. 112 c.p.c., configurando appunto un caso di ultra petita.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di coordinare il potere di rilievo d’ufficio con il principio dispositivo. Quando una parte chiede la dichiarazione di invalidità di un atto, la pronuncia del giudice deve essere circoscritta alle specifiche ragioni di illegittimità denunciate. Non è consentito al magistrato fondare la decisione su elementi nuovi, rilevati autonomamente o indicati tardivamente, specialmente se questi introducono una domanda diversa da quella inizialmente proposta. La nullità della convenzione tra ente e concessionario non poteva quindi essere dichiarata d’ufficio se non era stata oggetto di specifica contestazione nel ricorso introduttivo.

Le conclusioni

Le conclusioni della Cassazione portano alla cassazione della sentenza con rinvio. Il principio espresso è chiaro: la tutela del contribuente non può tradursi in un attivismo giudiziario che scavalchi il contraddittorio e le strategie difensive delle parti. Per le aziende e i professionisti, questo significa che ogni vizio dell’atto impositivo deve essere puntualmente eccepito sin dal primo grado di giudizio, poiché il giudice non potrà sopperire a eventuali carenze difensive rilevando d’ufficio profili di illegittimità non contestati.

Cosa si intende per vizio di ultra petita in ambito tributario?
Si verifica quando il giudice annulla un atto fiscale o un contratto di riscossione basandosi su motivi mai sollevati dal contribuente nel suo ricorso.

Il giudice tributario può disapplicare un contratto tra Comune e concessionario?
Sì, ha il potere di disapplicare atti amministrativi illegittimi che sono alla base dell’atto impositivo, ma deve farlo restando nei limiti delle contestazioni mosse dalle parti.

Cosa succede se il contribuente non contesta un vizio specifico?
Se il vizio non è rilevabile d’ufficio per legge e non viene eccepito dal contribuente, il giudice non può utilizzarlo come motivo per annullare l’atto, pena la nullità della sentenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 36332 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 36332 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso 23865-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difes a dall’ AVV_NOTAIO giusta procura allegata al ricorso e con domicilio digitale eletto presso l’ indirizzo di posta elettronica certificata di quest’ultima

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo

studio degli AVV_NOTAIO COGNOME e AVV_NOTAIO COGNOME, che la rappresentano e difendono giusta procura allegata al controricorso

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 2102/2022 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della CAMPANIA, depositata il 25/2/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 19/12/2023 dal AVV_NOTAIO

COGNOME‘COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a cinque motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la RAGIONE_SOCIALE tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE aveva accolto l’appello di RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza n. della RAGIONE_SOCIALE tributaria provinciale di RAGIONE_SOCIALE, in rigetto del ricorso avverso preavviso di iscrizione ipotecaria notificato dalla Concessionaria sulla scorta di ingiunzioni di pagamento per IMU e TARSU del 2010, 2011, 2015 e 2016 di spettanza del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, ed ha da ultimo depositato memoria difensiva;
la società contribuente resiste con controricorso

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo la ricorrente denuncia, in rubrica, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., «illegittimità della sentenza impugnata … per difetto di giurisdizione della RAGIONE_SOCIALE Tributaria RAGIONE_SOCIALE -violazione dei limiti esterni della giurisdizione del Giudice Tributario: violazione degli artt. 2 e 19 del D.Lgs. 546 del 1992 nonché dell’art. 133 D. Lgs. n. 104 del 2010 (codice del p rocesso amministrativo) -violazione dei limiti interni della giurisdizione del Giudice Tributario: violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, co. 3, e 7, co. 5, del D. Lgs. 546 del 1992» e lamenta che la RAGIONE_SOCIALE tributaria regionale sia sia erroneamente «pronunciata sulla legittimità del contratto di riscossione intercorso tra la RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, affermandone l’invalidità in quanto non adottato dal consiglio RAGIONE_SOCIALE» ,
con conseguente difetto di giurisdizione del Giudice tributario, esorbitando, in ogni caso, «dall’ambito di cognizione incidentale del Giudice Tributario le questioni afferenti alla legittimità di provvedimenti» amministrativi, come quello in esame;

1.2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia, in rubrica, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. … (per essere) … la RAGIONE_SOCIALE … incorsa in un vizio di ultra o extra petita, atteso che il contribuente ha eccepito che la RAGIONE_SOCIALE non aveva legittimazione passiva per il periodo antecedente il contratto e non che tale atto fosse illegittimo in quanto non adottato dal consiglio RAGIONE_SOCIALE»;

1.3. con il terzo motivo la ricorrente denuncia, in rubrica, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione degli artt. 19 (atti impugnabili ed oggetto del ricorso) e 21 (termine per la proposizione del ricorso) del D. Lgs. n. 546/1992» lamentando che la RAGIONE_SOCIALE tributaria regionale abbia erroneamente omesso di rilevare che il contribuente era tenuto ad «impugnare le ingiunzioni fiscali sottese al preavviso di iscrizione ipotecaria opposto, impugnabile, invece, soltanto per vizi propri»;
1.4. con il quarto motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., «nullità della sentenza per vizio motivazionale, essendo la motivazione del tutto apparente» in quanto la RAGIONE_SOCIALE tributaria regionale « … avrebbe dovuto idoneamente spiegare i motivi per cui, alla luce di quanto disposto dall’art. 107 TUEL, il quale, nell’indicare, tra le funzioni attribuite ai dirigenti, la ‘stipulazione dei contratti’ (comma 3, lettera c), … (e del) la produzione dell’odierna ricorrente, ossia il contratto intercorso con il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE del 2 maggio 2015 (Rep. N. 26016 reg.), ed avente ad oggetto ‘Contratto per l’affidamento del servizio di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate tributarie, RAGIONE_SOCIALE entrate patrimoniali e de lle comunali diverse’ …, sottoscritto dal Dirigente dell’Ente … il preavviso di iscrizione ipotecaria …(era)… illegittimo;
1.5. con il quinto motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione degli art. 107 e 42 del D. Lgs n. 267/2000» sulle funzioni ed i poteri del consiglio RAGIONE_SOCIALE e dei dirigenti con riguardo al contratto intercorso tra il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE, del 2 maggio 2015 (Rep. N. 26016 reg.), avente ad oggetto «l’affidamento del servizio di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate tributarie, RAGIONE_SOCIALE entrate patrimoniali e RAGIONE_SOCIALE comunali diverse», recante sottoscrizione del Dirigente dell’Ente;
2.1. il primo motivo è infondato;

2.2. come già affermato da questa Corte (cfr. Cass. n. 19003 del 5 luglio 2023), sulla scorta di principi che il Collegio pienamente condivide, va richiamato l’insegnamento di questa Corte, anche a Sezioni Unite (cfr. Cass. n. 17485 del 14.07.2017 in motiv.; Cass. S.U. 6.03.2006, n. 6265), secondo cui il potere di disapplicazione, riconosciuto alle Commissioni tributarie dall’art. 7 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, degli atti amministrativi illegittimi «presupposti» agli atti impositivi, non è inibito dal fatto che spetta al giudice amministrativo la cognizione, in sede di legittimità, RAGIONE_SOCIALE delibere;
2.3. esso sussiste anche qualora l’atto amministrativo disapplicato sia divenuto inoppugnabile per l’inutile decorso dei termini di impugnazione davanti al giudice amministrativo, e risulta precluso solo quando la legittimità di un atto amministrativo sia stata affermata dal Giudice amministrativo nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti e con autorità di giudicato;

2.4. l e S.U., con sentenza dell’8.07.2003, n. 10783, hanno riconosciuto quindi che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 1034 del 6 dicembre 1971, soltanto le controversie tra il concessionario e l’Amministrazione, ma non anche quelle tra il concessionario e il privato, quandanche siano posti in discussione la titolarità del rapporto di concessione o i suoi contenuti (in applicazione di tale principio, in una controversia in cui il contribuente aveva allegato, contro il nuovo concessionario della riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte, subentrato al primo, la illegittimità – ai sensi dell’art. 41 del d.P.R. n. 43 del 1988 – del provvedimento della RAGIONE_SOCIALE
che aveva disposto il passaggio del carico tributario dal primo concessionario al secondo, in ragione della scadenza della concessione, la Corte ha affermato la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE commissioni tributarie (cfr. Cass. S.U., Sentenza n. 774 del 16/11/1999; Cass. 9.04.2019, n. 9925);

3.1. il secondo motivo è fondato;

3.2. la RAGIONE_SOCIALE tributaria regionale, dopo aver premesso che «la società ricorrente ( ndr . l’odierna controricorrente) aveva dedotto, fra l’altro, l’illegittimità dell’incarico conferito alla RAGIONE_SOCIALE per la notifica del cointestato preavviso», ha affermato quanto segue: «… la RAGIONE_SOCIALE ha prodotto in giudizio il contratto di riscossione coattiva stipulato in data 01.12.15 col RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE. Tale contratto, come già affermato in consimili vicende da questa C.T.R., non costituisce un valido documento giustificativo dell’attribuzione concreta alla concessionaria del potere di accertamento tributario di che trattasi. Non può infatti bastare a riguardo un conferimento d’incarico ad opera di soggetto diverso dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, avendone quest’ultimo competenza esclusiva ai sensi dell’art. 42 co lett e) del d.lgs. n. 267/00. Pertanto il preavviso contestato col ricorso introduttivo di causa va annullato per mancato riscontro della legittimazione della RAGIONE_SOCIALE ad adottarlo»;
3.3. poste tali premesse, va evidenziato che il potere del giudice di rilevare d’ufficio la nullità di un atto va necessariamente coordinato con il principio dispositivo e con quello della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, trovando applicazione soltanto quando la nullità si ponga come ragione di rigetto della pretesa della parte istante, cosicché quando la parte chieda la dichiarazione di invalidità di un atto pregiudizievole, la pronuncia del giudice deve essere circoscritta alle ragioni di illegittimità denunciate dall’interessato, senza potersi fondare su elementi rilevati d’ufficio o tardivamente indicati (cfr. Cass. n. 27920 del 13/12/2013; conf. Cass. n. 28983 del 18/10/2023; n. 20713 del 17/07/2023; n. 5952 del 14/03/2014);
3.4. nel caso in esame, dall’esame della documentazione prodotta dall a ricorrente e trattandosi di censura ex art. 360 n. 4 che consente al giudice di legittimità – in tal caso giudice anche del fatto processuale – di effettuare

l’esame, altrimenti precluso, degli atti del giudizio di merito, emerge che la società contribuente si era limitata, nel ricorso di primo grado ed anche in appello, a rilevare il «difetto di legittimazione attiva della RAGIONE_SOCIALE nel RAGIONE_SOCIALE di Nocera inferiore (SA) in quanto non risulta(va)… alcuna stipula di contratto che preved(esse)… una riscossione relativa alle annualità 2010 e 2011, oggetto dei tributi indicati nell’impugnato preavviso di ipoteca», ribadendo, in sede di gravame, di aver dedotto in merito al «difetto di legittimazione attiva della RAGIONE_SOCIALE per il periodo antecedente alla data di stipula del Contratto (01.12.2015), visto che in esso non …(c’era)… alcuna previsione di riscossione per il suddetto antecedente periodo»;
3.5. ne consegue che la RAGIONE_SOCIALE tributaria regionale non poteva dichiarare, d’ufficio, la nullità della convenzione in oggetto tra RAGIONE_SOCIALE e l’ente RAGIONE_SOCIALE , in quanto stipulata senza l’ autorizzazione mediante delibera del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, atteso che, vertendo il tema, nella specie, direttamente sull’illegittimità dell’atto a sostegno RAGIONE_SOCIALE pretese della parte istante, una diversa ragione di nullità non poteva essere rilevata d’ufficio né poteva essere dedotta per la prima volta in grado d’appello, trattandosi di domanda nuova e diversa da quella inizialmente proposta dalla parte nell’esercizio del suo diritto d’azione;
3.6. la nullità assoluta della convenzione non avrebbe dovuto essere rilevata, quindi, d’ufficio dai Giudici di merito indipendentemente dalle asserzioni della parte ricorrente in primo grado;

4.1. sono inammissibili i rimanenti motivi, aventi ad oggetto questioni che il Giudice di merito non ha esaminato perché assorbite;

4.2. va ribadito, infatti, che in tema di ricorso per cassazione, nell’ipotesi di omessa pronuncia dovuta al giudizio di assorbimento, la parte soccombente può impugnare la decisione in relazione alla sola questione su cui essa si basa, in quanto, in sede di legittimità, è superfluo enunciare tutte le diverse ed ulteriori questioni assorbite, che non possono formare oggetto di delibazione e su cui non può formarsi alcun giudicato interno, poiché non esaminate nel precedente grado di merito (cfr. Cass. n. NUMERO_DOCUMENTO del 08/07/2014);
il ricorso va dunque accolto nei termini di cui in motivazione, con conseguente cassazione dell’impugnata sentenza e rinvio per nuovo esame alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della RAGIONE_SOCIALE in diversa composizione, cui resta demandata anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, respinto il primo e dichiarati inammissibili i rimanenti motivi; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della RAGIONE_SOCIALE in diversa composizione, cui demanda di pronunciare anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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