TOSAP viadotto autostradale: quando è dovuta la tassa

Una società di gestione autostradale contesta una richiesta di pagamento della Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (TOSAP) per un viadotto che sovrasta un’area comunale. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che il presupposto per la TOSAP è l’occupazione di fatto, indipendentemente dall’esistenza di una concessione comunale. Inoltre, ha chiarito che l’esenzione fiscale prevista per lo Stato non si applica alla società concessionaria, in quanto questa agisce come un ente privato autonomo. La decisione si concentra sul concetto di sottrazione di suolo all’uso pubblico, confermando la legittimità della tassazione del TOSAP viadotto autostradale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

TOSAP viadotto autostradale: la Cassazione conferma il pagamento

Con l’ordinanza n. 2278 del 23 gennaio 2024, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su un tema di grande rilevanza per i rapporti tra concessionari di opere pubbliche e enti locali: il pagamento della Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche. Il caso specifico riguardava un TOSAP viadotto autostradale, e la Corte ha chiarito in modo definitivo che la tassa è dovuta anche in assenza di una specifica concessione comunale, basandosi sul principio dell’occupazione di fatto.

I fatti di causa: l’occupazione del soprassuolo pubblico

Una società concessionaria per la gestione della rete autostradale si è vista recapitare un avviso di accertamento dal un Comune per il pagamento della TOSAP relativa all’anno 2014. L’oggetto della tassazione era l’occupazione del soprassuolo pubblico da parte di un viadotto autostradale. La società ha impugnato l’atto, sostenendo che l’occupazione non derivasse da una concessione rilasciata dal Comune, bensì da una convenzione nazionale con lo Stato per la costruzione e gestione dell’intera rete. Inoltre, la società riteneva di poter beneficiare dell’esenzione fiscale prevista per le occupazioni effettuate direttamente dallo Stato. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno respinto le ragioni della società, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La questione giuridica e la debenza della TOSAP viadotto autostradale

Il cuore della controversia verteva su due punti principali:
1. Se l’occupazione del soprassuolo pubblico mediante un’infrastruttura come un viadotto autostradale costituisca il presupposto per l’applicazione della TOSAP, anche quando non esista un atto di concessione rilasciato dall’ente locale proprietario dell’area.
2. Se la società concessionaria, agendo in forza di una concessione statale per la realizzazione di un’opera pubblica, possa essere equiparata allo Stato e, di conseguenza, beneficiare delle esenzioni fiscali previste per quest’ultimo.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso della società, basando la sua decisione su principi giuridici consolidati e applicabili alla materia della TOSAP viadotto autostradale.

L’irrilevanza della concessione comunale

I giudici hanno innanzitutto ribadito che il presupposto impositivo della TOSAP è costituito dalla mera occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree pubbliche che comporti un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico. Ciò che rileva è il ‘fatto in sé’ dell’occupazione, indipendentemente dall’esistenza di un titolo formale come una concessione o un’autorizzazione comunale. Anzi, proprio l’assenza di tale titolo qualifica l’occupazione come ‘di fatto’, ma non la esclude dalla tassazione. Il viadotto, impedendo l’utilizzazione edificatoria del fondo sottostante, realizza pienamente tale sottrazione di spazio pubblico.

L’inapplicabilità dell’esenzione statale

Con riferimento al secondo motivo di ricorso, la Corte ha escluso che la società concessionaria possa beneficiare dell’esenzione prevista per lo Stato. La società, pur realizzando e gestendo un’opera di pubblica utilità in forza di una concessione statale, opera come un soggetto giuridico autonomo. Essa agisce in piena autonomia, sfruttando economicamente l’infrastruttura e non agisce come un mero sostituto o un organo dello Stato. Di conseguenza, l’occupazione del suolo pubblico è direttamente imputabile alla società concessionaria e non allo Stato. Per questo motivo, l’esenzione, che ha carattere soggettivo e si applica solo alle occupazioni ‘da parte dello Stato’, non può essere estesa al concessionario privato.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

La decisione della Corte di Cassazione consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro: la gestione di un’infrastruttura pubblica in concessione non esonera dal pagamento dei tributi locali come la TOSAP. La sentenza sottolinea che il criterio determinante è l’effettiva sottrazione di un bene pubblico all’uso della collettività, a vantaggio di un soggetto specifico, che in questo caso è la società concessionaria. La natura demaniale dell’autostrada o il titolo concessorio statale non interferiscono con l’obbligo tributario verso l’ente locale proprietario dell’area sottostante. Questa pronuncia rappresenta un importante punto di riferimento per i Comuni nella gestione delle aree sovrastate da grandi infrastrutture, confermando la loro potestà impositiva.

La società concessionaria di un’autostrada deve pagare la TOSAP per un viadotto che sovrasta un’area comunale, anche se non ha una concessione specifica dal Comune?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che il presupposto per la TOSAP è l’occupazione di fatto che sottrae il suolo all’uso pubblico. La mancanza di una concessione comunale è irrilevante; l’occupazione è comunque tassabile.

La concessionaria autostradale può beneficiare dell’esenzione dalla TOSAP prevista per lo Stato?
No. L’ordinanza chiarisce che la società concessionaria, pur svolgendo un servizio pubblico, agisce come un ente autonomo e non come un mero sostituto dello Stato. Pertanto, l’occupazione è imputabile alla società e non allo Stato, rendendo inapplicabile l’esenzione.

Il fatto che l’autostrada sia di proprietà del demanio statale cambia qualcosa ai fini del pagamento della TOSAP?
No, secondo la Corte è irrilevante. Ciò che conta per l’applicazione della TOSAP non è la proprietà dell’infrastruttura, ma chi effettivamente la gestisce e realizza la condotta di ‘occupazione’ del suolo sottostante. Durante il periodo di concessione, questa condotta è attribuita alla società concessionaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2278 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2278 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 5374-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende assieme agli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale estesa a margine del ricorso

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO

NOME COGNOME , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale estesa a margine del controricorso

-controricorrente –

avverso la sentenza n. 632/04/2021 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della LIGURIA, depositata il 2/8/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/1/2024 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale della Liguria aveva respinto l’appello della contribuente avverso la sentenza n. 1171/2018, emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Genova in rigetto del ricorso avverso avviso di accertamento NUMERO_DOCUMENTO, emesso dal Comune di Ronco Scrivia;

il Comune resiste con controricorso; parte ricorrente ha da ultimo depositato memoria difensiva

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE Leggi n. 463/1955 (‘Provvedimenti per la costruzione di autostrade e strade’, in specie artt. 1 -2), n. 729/1961 (‘Piano di nuove costruzioni stradali ed autostradali’, in specie artt. 1 -2-6-7-8-12) e n. 385/1968 (‘Modifiche ed integrazioni alla legge 24 luglio 1961, n. 729, concernente il piano di nuove costruzioni stradali e autostradali’); degli artt. 38 e 39 D.Lgs. n. 15 novembre 1993, n. 507/1993; dell’art. 1 del Regolamento TOSAP del Comune di Ronco Scrivia (approvato con Deliberazione del Consiglio n. 34/1996 e successive modifiche ed integrazioni)» e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia erroneamente ritenuto nella fattispecie la sussistenza dei presupposti impositivi TOSAP nonostante la «mancanza di un formale atto di concessione e/o autorizzazione rilasciato dal Comune per l’occupazione dello spazio
pubblico da parte della RAGIONE_SOCIALE», l’«impossibilità di qualificare l’occupazione de qua come abusiva e/o sine titulo , trattandosi di una occupazione fondata su uno specifico titolo (v. Convenzione stipulata con il RAGIONE_SOCIALE , in precedenza RAGIONE_SOCIALE, approvata ex art. 2, commi 82 e ss., del DL n. 262/2006, convertito in Legge n. 286/2006…), diverso da quello previsto ai fini TOSAP» e per l’«impossibilità di rilevare nella fattispecie dibattuta una sottrazione di spazio pubblico nell’interesse esclusivo del soggetto privato»;
1.2. con il secondo motivo la RAGIONE_SOCIALE denuncia, in subordine, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione dell’art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 507/1993, dell’art. 822 cod. civ. e dell’art. 1 D.Lgs. n. 461/1999» per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente ritenuto inapplicabile l’esenzione di cui all’art. 49 D.Lgs. n. 507/1993, in quanto inerente unicamente all’occupazione «posta in essere direttamente dal soggetto esente», nella specie inapplicabile «in quanto non si configura(va)… l’occupazione da parte dello Stato»;
2.1. le doglianze, da esaminare congiuntamente, in quanto strettamente connesse, vanno disattese;

2.2. richiamando i principi di diritto affermati da questa Corte in fattispecie del tutto sovrapponibile alla presente (cfr. Cass. n. 385 del 10/01/2022), il Collegio osserva che in sede di legittimità (cfr. Cass. nn 20974/2020, 18385/2019, 19693/2018, 11886/2017, 11689/2017) è già stato statuito che il presupposto impositivo della TOSAP è costituito – ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993 – dall’occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni o RAGIONE_SOCIALE province (circostanza riconosciuta dalla stessa ricorrente alla pag. 1 del ricorso in cassazione), che comporti un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico;
2.3. pertanto, ai fini della RAGIONE_SOCIALE, rileva il fatto in sé della predetta occupazione, indipendentemente dall’esistenza o meno di una concessione od autorizzazione (cfr. Cass. nn. 11553/2003, 2555/2002), salvo che sussista una RAGIONE_SOCIALE ipotesi di esenzione previste dall’art. 49 d.lvo 507/1993;

2.4. nel caso in esame vi è la sottrazione o la limitazione dell’uso del suolo pubblico da parte della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a mezzo del viadotto RAGIONE_SOCIALE sopraelevato in assenza della concessione od autorizzazione comunale prevista dall’art. 39 d.lgs. 507/1993 e si è realizzata, perciò, un’occupazione di fatto che è comunque tassabile, salvo che sussista una RAGIONE_SOCIALE ipotesi di esenzione;

2.5. va rilevato, invero, che non può esservi dubbio alcuno sul fatto che il viadotto impedisce l’utilizzazione edificatoria del fondo sottostante;

2.6. inoltre, va considerato che l’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507/93 prevede che «sono, parimenti, soggette alla tassa le occupazioni di spazi soprastanti il suolo pubblico, di cui al comma 1, con esclusione dei balconi, verande, bow-windows e simili infissi di carattere stabile, nonché le occupazioni sottostanti il suolo medesimo, comprese quelle poste in essere con condutture ed impianti di servizi pubblici gestiti in regime di concessione amministrativa»;

2.7. detta norma non può che essere interpretata nel senso che l’occupazione a mezzo di impianti di servizi pubblici è soggetta alla tassa sia che si tratti di spazi sottostanti che sovrastanti lo spazio pubblico, ben potendo esistere impianti che si sviluppano sopra il suolo per i quali non si giustificherebbe un diverso trattamento normativa;

2.8. infine, non può revocarsi in dubbio che il viadotto RAGIONE_SOCIALE costituisca un impianto ai fini della norma di che trattasi in quanto esso è costituito da una costruzione completata da strutture, quali gli impianti segnaletici e di illuminazione, che ne aumentano l’utilità;

2.9. con riguardo poi all’eventuale esenzione per l’occupazione effettuata dall’impresa che ha provveduto, in forza di concessione conferita dallo Stato, all’esecuzione del lavoro pubblico costituito dalla rete RAGIONE_SOCIALE di cui fa parte il viadotto in questione, questa Corte

ritiene che l’occupazione medesima debba considerarsi propria dell’ente concessionario e vada, dunque, assoggettata alla tassa ai sensi dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto la RAGIONE_SOCIALE concessionaria è l’esecutrice della progettazione e della realizzazione dell’opera pubblica (art. 143, comma 1, del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163) a fronte del corrispettivo costituito dal diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati (art. 143, comma 2) per la durata, di regola, non superiore a trenta anni (art. 143,comma 6) ed a nulla rileva il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all’esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da un ente che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni;
2.10. ne deriva che l’esenzione prevista dall’art. 49, lett. a, del citato decreto non spetta in quanto non si configura l’occupazione da parte dello Stato;

2.11. infine, come già evidenziato da questa Corte (cfr. Cass. n. 10351 del 18/4/2023 in motiv. relativamente al COSAP, ma sulla base di principi applicabili anche all’odierna fattispecie) inconferente è anche il riferimento all’asserita appartenenza dell’autostrada al demanio statale ex art. 822 c.c. (come invece argomentato dalla ricorrente mediante richiamo anche a recente giurisprudenza amministrativa) ed è altresì marginale e priva di decisività l’indagine sull’effettiva proprietà dell’infrastruttura RAGIONE_SOCIALE e del pontone che occupa, per proiezione, la strada provinciale sottostante, atteso che la dedotta proprietà statale dell’autostrada e così del viadotto non interferisce con la circostanza – integrativa del presupposto di applicazione della TOSAP da parte del Comune di Ronco Scrivia – secondo cui, nel periodo di durata della concessione, la RAGIONE_SOCIALE disponeva del viadotto, per la relativa gestione quale concessionaria, ed in tal modo essa realizzava la condotta di «occupazione» del sottostante suolo provinciale;
sulla scorta di quanto sin qui illustrato, il ricorso va integralmente respinto;

le spese di lite sono compensate tra le parti in ragione del progressivo consolidarsi dei principi giurisprudenziali nella fattispecie applicati

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di lite in favore della controricorrente che liquida in Euro 3.500,00 per compensi ed Euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge, se dovuti.

Ai sensi dell’art.13, comma 1quater, del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso per cassazione, a norma del comma 1bis dello stesso art.13, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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