TOSAP viadotti: quando è dovuta la tassa? Analisi

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2270/2024, ha stabilito che la tassa per l’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) è dovuta dalla società concessionaria per i viadotti autostradali che sovrastano aree comunali. L’occupazione è infatti attribuibile alla società che gestisce l’infrastruttura in autonomia economica e non allo Stato. Viene inoltre chiarito che una precedente sentenza favorevole su un’annualità diversa non costituisce un ‘giudicato esterno’ vincolante per gli anni successivi, in quanto l’interpretazione di una norma di diritto non lega i giudici futuri.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

TOSAP viadotti: la Cassazione conferma l’obbligo di pagamento per i concessionari

L’obbligo di pagamento della TOSAP per i viadotti autostradali è da tempo oggetto di contenzioso tra società concessionarie e comuni. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 2270 del 23 gennaio 2024, ha fornito chiarimenti decisivi, stabilendo che la tassa è dovuta e che l’occupazione del suolo pubblico è da imputare direttamente alla società di gestione e non allo Stato. Analizziamo nel dettaglio la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I fatti di causa

Una società concessionaria autostradale ha impugnato un avviso di accertamento per il pagamento della TOSAP relativa all’anno 2012. L’imposta era richiesta da un Comune per l’occupazione dello spazio aereo soprastante il suolo pubblico da parte di alcuni viadotti autostradali.

La società concessionaria ha basato la sua difesa principalmente su un punto: l’esistenza di un precedente giudicato favorevole. Una sentenza del 2015, relativa all’annualità 2009, aveva infatti escluso il pagamento della tassa, sostenendo che l’occupazione fosse da attribuire allo Stato, in quanto proprietario dell’infrastruttura. Secondo la società, questa decisione avrebbe dovuto vincolare anche i giudizi successivi per le altre annualità.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano però respinto le ragioni della società, portando il caso davanti alla Corte di Cassazione.

La decisione sul pagamento della TOSAP per i viadotti

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso della società concessionaria, confermando la legittimità della pretesa impositiva del Comune. La decisione si fonda su due pilastri argomentativi: l’inapplicabilità del giudicato esterno e la corretta interpretazione dei presupposti della TOSAP.

Il principio del giudicato esterno e la sua inapplicabilità al caso di specie

La Corte ha smontato l’argomento principale della ricorrente, chiarendo la portata del cosiddetto ‘giudicato esterno’. I giudici hanno spiegato che una precedente sentenza, anche se tra le stesse parti, non crea un vincolo automatico per i giudizi futuri se l’oggetto della controversia riguarda l’interpretazione di norme giuridiche.

L’attività di interpretazione della legge è una funzione propria e libera di ogni giudice, non limitata da decisioni precedenti (a differenza di quanto avviene nei sistemi di stare decisis). Il giudicato vincola solo quando riguarda l’accertamento di fatti o situazioni giuridiche identiche, non la mera interpretazione di una norma. Di conseguenza, la sentenza favorevole del 2015 non poteva impedire al giudice del 2012 di valutare autonomamente la questione.

Le motivazioni

La Cassazione ha ribadito il suo orientamento consolidato in materia di TOSAP viadotti. Il presupposto per l’applicazione della tassa, ai sensi degli artt. 38 e 39 del D.Lgs. 507/1993, è l’occupazione di qualsiasi natura di spazi ed aree pubbliche, comprese quelle soprastanti, che comporti una sottrazione di tale superficie all’uso pubblico. La presenza di un viadotto autostradale, impedendo ad esempio l’utilizzazione edificatoria del fondo sottostante, costituisce a tutti gli effetti un’occupazione tassabile.

Il punto cruciale riguarda l’esenzione prevista per le occupazioni effettuate direttamente dallo Stato. Secondo la Corte, questa esenzione non si applica al concessionario autostradale. La società concessionaria, infatti, pur gestendo un’opera pubblica in forza di una concessione statale, agisce in piena autonomia economica e funzionale. È l’esecutrice della progettazione e realizzazione dell’opera, e ne sfrutta economicamente la gestione in cambio di un corrispettivo (il diritto di gestire l’infrastruttura).

L’occupazione, quindi, deve essere considerata ‘propria’ dell’ente concessionario e non dello Stato. La società non è un mero ‘sostituto’ dello Stato nello sfruttamento dei beni, ma un soggetto autonomo che trae profitto dalla gestione. Pertanto, è tenuta al pagamento della tassa.

Le conclusioni

L’ordinanza consolida un principio fondamentale: le società concessionarie autostradali sono i soggetti passivi della TOSAP per l’occupazione del suolo pubblico (anche aereo) causata dai viadotti. Questa decisione ha implicazioni pratiche significative per i bilanci dei Comuni e per le strategie fiscali delle società di gestione infrastrutturale. Viene inoltre riaffermato un importante principio processuale: l’interpretazione della legge resta una prerogativa del giudice di ogni singolo processo, e le sentenze precedenti, pur importanti, non creano un vincolo assoluto quando la questione è puramente giuridica.

Un concessionario autostradale deve pagare la TOSAP per i viadotti che sovrastano il suolo comunale?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, l’occupazione dello spazio soprastante il suolo pubblico da parte di un viadotto è un presupposto per l’applicazione della TOSAP e il soggetto tenuto al pagamento è la società concessionaria che gestisce l’infrastruttura.

Una sentenza favorevole su una passata annualità della TOSAP crea un vincolo per le annualità successive?
No. La Corte ha chiarito che una precedente sentenza che si è limitata a interpretare una norma giuridica non vincola il giudice di un processo successivo, anche se tra le stesse parti e per la stessa imposta ma per anni diversi. L’attività interpretativa delle norme è una funzione autonoma di ogni giudice.

Perché l’occupazione del suolo da parte di un viadotto non è considerata un’occupazione dello Stato e quindi esente da TOSAP?
Perché la società concessionaria, pur operando in base a una concessione statale, gestisce l’opera pubblica in piena autonomia economica e funzionale. L’occupazione è considerata propria della società, che è l’esecutrice e la beneficiaria economica della gestione, e non un’occupazione diretta dello Stato. Pertanto, l’esenzione non si applica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2270 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2270 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 4446-2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende assieme agli Avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale estesa a margine del ricorso

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE -IMPOSTE COMUNALI AFFINI

SRAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO giusta procura speciale estesa a margine del controricorso

-controricorrente – avverso la sentenza n. 860 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della LIGURIA, depositata il 28/6/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/1/2024 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE) propone ricorso, affidato a quattro motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale della Liguria aveva respinto l’appello della contribuente avverso la sentenza n. 170/2016, emessa dalla Commissione tributaria provinciale di La Spezia in rigetto del ricorso avverso avviso di accertamento TOSAP 2012, emesso da RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE);
RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso ed ha da ultimo depositato memoria difensiva corredata di nota spese

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo COGNOME denuncia ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., nullità della sentenza impugnata nella parte in cui ha «omesso di pronunciarsi in ordine all’eccezione formulata dalla RAGIONE_SOCIALE circa l’esistenza di un giudicato esterno intervenuto in suo favore» in relazione alla sentenza della Commissione tributaria regionale della Liguria n. 1055/2015, in giudicato, emessa a definizione della controversia sorta ai fini TOSAP per l’anno 2009 fra le medesime parti del presente giudizio, con riguardo all’occupazione di soprassuolo posta in essere, sempre nel Comune di S. Stefano Magra, a mezzo dei medesimi cavalcavia in oggetto;
1.2. con il secondo motivo COGNOME denuncia, in subordine, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., «nullità della sentenza impugnata per difetto assoluto di motivazione, avendo i Giudici di appello implicitamente rigettato l’eccezione di intervenuto giudicato esterno favorevole formulata dalla RAGIONE_SOCIALE, in assenza di una … statuizione intrinsecamente idonea a far percepire le rationes decidendi »;

1.3. con il terzo motivo COGNOME denuncia, in ulteriore subordine, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione dell’art. 2909 cod. civ. «nella parte in cui i Giudici di appello …(avevano)… implicitamente rigettato l’eccezione di intervenuto giudicato esterno favorevole, formulata dalla RAGIONE_SOCIALE»;

1.4. le doglianze, da esaminare congiuntamente, in quanto relative alla medesima questione giuridica, sono inammissibili;

1.5. con la sentenza n. 1055/2015 della Commissione tributaria regionale della Liguria (ritualmente munita di certificato di passaggio in giudicato, nonché trascritta ed allegata al ricorso) relativa all’annualità 2009 TOSAP, i Giudici di merito accolsero il ricorso di COGNOME applicando al caso in esame, in relazione all’art. 49 del d.lgs. 507/1993, che esenta da RAGIONE_SOCIALE le occupazioni effettuate dallo Stato, il principio di diritto secondo cui «le occupazioni di suolo pubblico relative ai viadotti autostradali sono da imputarsi direttamente allo Stato in quanto: a) gli anzidetti viadotti sono costruiti in quell’area su decisione dello Stato e rientrano nell’oggetto della relativa concessione statale; b) appartengono al demanio dello Stato giusto il disposto dell’art. 822 c.c., secondo il quale fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono Stato, le strade, le autostrade»;
1.6. l’eccepito giudicato non osta, dunque, all’autonoma valutazione della fattispecie oggetto del presente giudizio;

1.7. invero, quello che costituirebbe l’elemento comune alle cause si risolve, in sostanza, in una questione che involge l’attività interpretativa delle norme di diritto che nell’ordinamento processuale non può incontrare vincoli, poiché l’attività interpretativa delle norme giuridiche compiuta dal giudice, in quanto consustanziale allo stesso esercizio della

funzione giurisdizionale, non può mai costituire limite alla attività esegetica esercitata da altro giudice, dovendosi richiamare a tale proposito il distinto modo in cui opera il vincolo determinato dalla efficacia oggettiva del giudicato ex art. 2909 cod. civ. rispetto a quello imposto, in altri ordinamenti giuridici, dal principio dello stare decisis (cioè, del precedente giurisprudenziale vincolante) che non trova riconoscimento nell’attuale ordinamento processuale (cfr. Cass. 15/07/2016, n. 14509, Cass. 21/10/2013, n. 23723);
1.8. ne consegue che l’interpretazione ed individuazione della norma giuridica posta a fondamento della pronuncia -salvo che su tale pronuncia si sia formato il giudicato interno -non limitano il giudice dell’impugnazione nel potere di individuare ed interpretare la norma applicabile al caso concreto e non sono, quindi, suscettibili di passare in giudicato autonomamente dalla domanda o dal capo cui si riferiscono, assolvendo ad una funzione meramente strumentale rispetto alla decisione (cfr. Cass. 15215 del 01/06/2021, 20/10/2010, n. 21561, Cass. 23/12/2003, n. 19679);
1.9. analoghe considerazioni valgono con riguardo all’eccezione sollevata nel controricorso da RAGIONE_SOCIALE circa l’efficacia espansiva del giudicato esterno costituito dalla sentenza n. 11886 del 12.5.2017, emessa tra le stesse parti in relazione alla medesima controversia, ma per annualità diverse, con cui questa Corte ha respinto il ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE sul rilievo che a quest’ultima non spettava l’esenzione prevista dall’art. 49, lett. a, del citato decreto n. 507/1993, avendo la società RAGIONE_SOCIALE «la gestione economica e funzionale del viadotto in forza della concessione per l’esecuzione dei lavori pubblici conferita dallo Stato a norma dell’art. 143 del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163» e ritenendo la Corte che «l’occupazione medesima debba considerarsi propria dell’ente concessionario e vada, dunque, assoggettata alla tassa ai sensi dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n.507 del 1993 in quanto la società concessionaria è l’esecutrice della progettazione e della realizzazione dell’opera pubblica (art. 143, comma 1, del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163) a fronte del corrispettivo costituito dal diritto di gestire
funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati (art. 143, comma 2 ) per la durata, di regola, non superiore a trenta anni (art. 143,comma 6 )», senza che assuma rilievo «il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all’esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da un ente che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni»;
1.10. non può essere quindi fatta valere l’autorità del giudicato della suddetta pronuncia, atteso che il «punto comune alle cause» si risolve in una questione di diritto che involge l’attività interpretativa delle norme di diritto demandata al Giudice e che nell’ordinamento processuale non può incontrare vincoli – salvo che la situazione giuridica accertata non sia soggettivamente ed oggettivamente identica in tal caso prevalendo il principio del ne bis in idem -essendo salvaguardata l’esigenza della tendenziale uniformità delle decisioni giurisdizionali all’attività nomofilattico rimessa alla Corte di legittimità
1.11. ritiene in conseguenza il Collegio che nella specie non possa, in ogni caso, ravvisarsi alcun vincolo di giudicato determinato dalla suddetta sentenza di legittimità nel giudizio attualmente pendente in relazione all’interpretazione giuridica della norma tributaria, ove intesa, come nel caso in esame, come mera argomentazione giuridica avulsa dalla decisione del caso concreto;

2.1. a seguire, con il quarto motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione delll’art.38, comma 2, dell’art. 39, dell’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 e dell’art. 3 della legge 21 maggio 1955 n. 463, lamentando che la Commissione tributaria regionale erroneamente confermato la pretesa impositiva ritenendo essersi realizzata «un’occupazione di fatto» da parte di RAGIONE_SOCIALE in relazione ai viadotti autostradali in oggetto, con conseguente applicazione, nei suoi confronti, dell’imposta TOSAP;
2.2. la censura va respinta;

2.3. richiamando i principi di diritto affermati da questa Corte in fattispecie del tutto sovrapponibile alla presente (cfr. Cass. n. 385 del 10/01/2022), il Collegio osserva che in sede di legittimità (cfr. Cass. nn 20974/2020, 18385/2019, 19693/2018, 11886/2017, 11689/2017) è già stato statuito che il presupposto impositivo della TOSAP è costituito – ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993 – dall’occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni o delle province, che comporti un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico;
3.3. pertanto, ai fini della RAGIONE_SOCIALE, rileva il fatto in sé della predetta occupazione, indipendentemente dall’esistenza o meno di una concessione od autorizzazione (cfr. Cass. nn. 11553/2003, 2555/2002), salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall’art. 49 d.lgs. n. 507/1993;

3.4. nel caso in esame vi è la sottrazione o la limitazione dell’uso del suolo pubblico da parte della società RAGIONE_SOCIALE a mezzo del viadotto autostradale sopraelevato in assenza della concessione od autorizzazione comunale prevista dall’art. 39 d.lgs. 507/1993 e si è realizzata, perciò, una occupazione di fatto che è comunque tassabile, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione;

3.5. va rilevato, invero, che non può esservi dubbio alcuno sul fatto che il viadotto impedisce l’utilizzazione edificatoria del fondo sottostante;

3.6. inoltre, va considerato che l’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507/93 prevede che «sono, parimenti, soggette alla tassa le occupazioni di spazi soprastanti il suolo pubblico, di cui al comma l, con esclusione dei balconi, verande, bow-windows e simili infissi di carattere stabile, nonché le occupazioni sottostanti il suolo medesimo, comprese quelle poste in essere con condutture ed impianti di servizi pubblici gestiti in regime di concessione amministrativa»;

3.7. detta norma non può che essere interpretata nel senso che l’occupazione a mezzo di impianti di servizi pubblici è soggetta alla tassa

sia che si tratti di spazi sottostanti che sovrastanti lo spazio pubblico, ben potendo esistere impianti che si sviluppano sopra il suolo per i quali non si giustificherebbe un diverso trattamento normativa;

3.8. infine, non può revocarsi in dubbio che il viadotto autostradale costituisca un impianto ai fini della norma di che trattasi in quanto esso è costituito da una costruzione completata da strutture, quali gli impianti segnaletici e di illuminazione, che ne aumentano l’utilità;

3.9. con riguardo poi all’eventuale esenzione per l’occupazione effettuata dall’impresa che ha provveduto, in forza di concessione conferita dallo Stato, all’esecuzione del lavoro pubblico costituito dalla rete autostradale di cui fa parte il viadotto in questione, questa Corte ritiene che l’occupazione medesima debba considerarsi propria dell’ente concessionario e vada, dunque, assoggettata alla tassa ai sensi dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto la società concessionaria è l’esecutrice della progettazione e della realizzazione dell’opera pubblica (art. 143, comma 1, del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163) a fronte del corrispettivo costituito dal diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati (art. 143, comma 2) per la durata, di regola, non superiore a trenta anni ( art. 143,comma 6 ) ed a nulla rileva il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all’esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da un ente che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni;
3.10. ne deriva che l’esenzione prevista dall’art. 49, lett. a, del citato decreto non spetta in quanto non si configura l’occupazione da parte dello Stato;

4. il ricorso va, dunque, integralmente respinto;

le spese di lite sono compensate tra le parti in ragione del progressivo consolidarsi dei principi giurisprudenziali nella fattispecie applicati

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; compensa le spese di lite.

Ai sensi dell’art.13, comma 1quater, del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso per cassazione, a norma del comma 1bis dello stesso art.13, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.