TOSAP viadotti: la concessionaria deve pagare

Una società di riscossione, agendo per un comune, ha richiesto il pagamento della TOSAP a una concessionaria autostradale per l’occupazione dello spazio aereo comunale con un viadotto. I tribunali di merito avevano dato ragione alla società, sostenendo che l’occupante reale fosse lo Stato, e quindi esente. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, stabilendo che il soggetto passivo del tributo è la società concessionaria privata, in quanto occupante di fatto che sfrutta economicamente lo spazio, a prescindere dalla proprietà statale dell’infrastruttura.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

TOSAP Viadotti: La Cassazione Conferma, la Società Concessionaria Deve Pagare

La questione del pagamento della TOSAP per viadotti autostradali che attraversano il territorio comunale è da tempo oggetto di dibattito. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale, stabilendo un principio netto: la società concessionaria che gestisce l’infrastruttura è il soggetto tenuto al pagamento del tributo, indipendentemente dalla proprietà statale dell’opera. Questa decisione consolida un orientamento giurisprudenziale di grande rilevanza per gli enti locali e per le società che operano in regime di concessione pubblica.

Il Caso: Occupazione di Suolo Pubblico e la Controversia sulla TOSAP Viadotti

Una società incaricata della gestione e riscossione dei tributi per un Comune del Molise aveva emesso avvisi di accertamento nei confronti di una nota società concessionaria autostradale. L’oggetto della pretesa tributaria era la Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (TOSAP) relativa agli anni 2014, 2015 e 2016. La tassa era dovuta per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante alcune strade comunali da parte di un viadotto della rete autostradale nazionale.

La società concessionaria si era opposta, e sia la Commissione Tributaria Provinciale che la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado le avevano dato ragione. La tesi dei giudici di merito si basava su un presupposto: poiché l’autostrada è un’opera di proprietà dello Stato e la concessione è stata rilasciata dal Ministero delle Infrastrutture, l’effettivo occupante doveva essere considerato lo Stato stesso. Di conseguenza, si sarebbe dovuta applicare l’esenzione dal pagamento della TOSAP prevista per gli enti statali dall’art. 49 del D.Lgs. 507/1993. La società di riscossione, non condividendo questa interpretazione, ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione sul Pagamento della TOSAP

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza di secondo grado e rinviando la causa ad un’altra sezione della Corte di Giustizia Tributaria per un nuovo esame. I giudici hanno affermato un principio chiave: ai fini della TOSAP, il soggetto passivo non è il proprietario dell’infrastruttura, ma colui che la utilizza per la propria attività d’impresa, occupando di fatto il suolo (o il soprassuolo) pubblico.

Le Motivazioni della Sentenza: Perché la Concessionaria Deve Pagare la TOSAP?

La Corte ha smontato la tesi dei giudici di merito attraverso un’analisi approfondita della normativa e della natura del rapporto di concessione.

Distinzione tra Occupante di Fatto e Proprietario dell’Opera

Il presupposto della TOSAP, secondo l’art. 38 del D.Lgs. 507/1993, è l’occupazione di qualsiasi natura di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti locali. L’art. 39 individua il soggetto obbligato nel titolare dell’atto di concessione o, in sua assenza, nell’occupante di fatto. La Corte ha chiarito che l’occupazione rilevante è quella materiale ed economica. La società concessionaria, pur non essendo proprietaria del viadotto, è colei che lo gestisce, ne cura la manutenzione e ne trae profitto attraverso i pedaggi. È quindi l’occupante di fatto, che sottrae una porzione di spazio pubblico (in questo caso, aereo) all’uso della collettività per perseguire il proprio scopo imprenditoriale.

La Natura Imprenditoriale della Società Concessionaria

Un altro punto cruciale è la natura giuridica della società concessionaria. La Cassazione ha ribadito che si tratta di un’impresa commerciale a tutti gli effetti, che opera sul mercato e si assume il rischio operativo della gestione. Non può essere assimilata a un ‘organismo di diritto pubblico’ né, tantomeno, allo Stato. L’esenzione fiscale prevista per lo Stato è un beneficio di carattere personale e non può essere esteso a soggetti privati, anche se svolgono un servizio di pubblica utilità in regime di concessione.

L’Irrilevanza della Concessione Statale ai Fini del Tributo Locale

La Corte ha specificato che la concessione rilasciata dallo Stato alla società autostradale regola il rapporto tra concedente e concessionario per la costruzione e gestione della rete. Questo atto, però, non ha alcuna efficacia nei confronti del Comune proprietario delle strade sottostanti. Dal punto di vista del Comune, l’occupazione del suo spazio aereo avviene ‘sine titulo’, ovvero senza una specifica autorizzazione locale. Ciò fa scattare ugualmente l’obbligo di pagamento della TOSAP, che sorge proprio per compensare l’ente locale della privazione di una sua risorsa.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per le Concessionarie Autostradali

L’ordinanza in esame stabilisce con forza che l’obbligo di pagare la TOSAP per viadotti e altre infrastrutture simili ricade direttamente sulla società concessionaria. Il fatto che l’opera sia di proprietà dello Stato o che la gestione avvenga per finalità di pubblico interesse non è sufficiente a escludere il tributo. Ciò che conta è la relazione diretta tra l’occupante-imprenditore e il bene pubblico locale sottratto all’uso collettivo. Questa decisione rafforza la potestà impositiva dei Comuni e chiarisce definitivamente la posizione dei grandi gestori di infrastrutture, chiamati a contribuire per l’utilizzo del territorio su cui operano.

Una società concessionaria di autostrade deve pagare la TOSAP per un viadotto che sovrasta strade comunali?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, il soggetto che occupa di fatto lo spazio pubblico e ne trae un beneficio economico per la propria attività d’impresa è tenuto al pagamento della TOSAP, anche se l’opera è di proprietà statale.

L’esenzione dal pagamento della TOSAP prevista per lo Stato si estende anche alla società concessionaria?
No. L’esenzione è un beneficio personale che si applica solo quando l’occupazione è posta in essere direttamente dallo Stato o da altri enti pubblici esenti. Non si estende a società private, di natura imprenditoriale, che gestiscono l’opera in regime di concessione.

La concessione rilasciata dallo Stato per costruire e gestire l’autostrada autorizza anche l’occupazione del suolo comunale, escludendo la TOSAP?
No. La concessione statale regola il rapporto tra lo Stato e la concessionaria per la gestione della rete autostradale. Non sostituisce né esclude la necessità di un titolo (o, in sua assenza, il pagamento del relativo tributo) per l’occupazione di suolo pubblico appartenente a un ente locale come un Comune.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27222 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27222 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5550/2023 R.G., proposto

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘, con sede in Roma, in persona dell’amministratore unico pro tempore , mandataria capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese tra la medesima e la ‘ RAGIONE_SOCIALE ‘ , in qualità di affidatario della gestione della tassa automobilistica della Regione Molise e della gestione, dell’ accertamento e della riscossione RAGIONE_SOCIALE entrate dei Comuni molisani, nel presente procedimento per conto del Comune di Campomarino (CB), rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con studio in La Spezia, ove elettivamente domiciliata (indirizzo pec per notifiche e comunicazioni: EMAIL ), giusta procura in calce al ricorso introduttivo del presente procedimento;
RICORRENTE

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘, con sede in Roma, in persona del presidente del consiglio di amministrazione pro tempore ;

INTIMATA

TOSAP ACCERTAMENTO VIADOTTI AUTOSTRADALI

NONCHÉ NEI CONFRONTI DI

Comune di Campomarino (CB), in persona del Sindaco pro tempore ;

INTIMATO

avverso la sentenza depositata dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Molise il 19 gennaio 2023, n. 9/1/2023; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 18 settembre 2025 dal AVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE:

1. L” RAGIONE_SOCIALE ‘ , mandataria capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese tra la medesima e la ‘ RAGIONE_SOCIALE‘, in qualità di affidatario della gestione della tassa automobilistica della Regione Molise e della gestione, accertamento e riscossione RAGIONE_SOCIALE entrate dei Comuni molisani, ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Molise il 19 gennaio 2023, n. 9/1/2023, che, in controversia su impugnazione degli avvisi di accertamento nn. 1200/2019, 1201/2019 e 1202/2019 del 28 dicembre 2019, da parte del medesimo affidatario nei confronti dell” RAGIONE_SOCIALE ‘, per omessa denuncia della TOSAP relativa, rispettivamente, a ll’anno 2014, per un totale di € 57.685,00, all’anno 2015, per un totale di € 57.685,00, e d all’anno 2016, per un totale di € 57.685,00, a favore del Comune di Campomarino (CB), con riguardo all’occupazione mediante cavalcavia dell’autostrada A/14 ‘ Bologna-Taranto ‘ -dello spazio areo sovrastante tratti di strade pubbliche appartenenti alla viabilità comunale, per un totale di complessivi mq. 6.303 , ha rigettato l’appello proposto dall ” RAGIONE_SOCIALE ‘, nella
qualità predetta, nei confronti dell” RAGIONE_SOCIALE ‘ e del Comune di Campomarino (CB) avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Campobasso il 26 febbraio 2021, n. 107/1/2021, con compensazione RAGIONE_SOCIALE spese giudiziali.

Il giudice di appello ha confermato la decisione di prime cure -che aveva accolto il ricorso originario della contribuente con l’annullamento de gli atti impositivi -sul rilievo che: « Nel caso di che trattasi, non è stata rinvenuta agli atti del processo alcun atto di concessione o autorizzazione da parte del Comune di Campomarino, il che fa ritenere che il soggetto occupante il suolo pubblico non è RAGIONE_SOCIALE ma bensì lo Stato RAGIONE_SOCIALEno. Infatti dal 01 ottobre 2012 l’ente concedente è il RAGIONE_SOCIALE e quindi ne discende che l’effettivo occupante RAGIONE_SOCIALE aree del Comune di Campomarino, mediante infrastrutture autostradali, è lo Stato Itali ano nei cui confronti però vige l’esenzione prevista dall’art. 49, lettera a) del D.Lgs. 507/1993 ».
L” RAGIONE_SOCIALE ‘ ed il Comune di Campomarino (CB) sono rimasti intimati.

La ricorrente ha depositato memoria ex art. 380bis .1 cod. proc. civ.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato ad un unico motivo, col quale si denuncia violazione degli artt. 38, comma 2, 39 e 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, in relazione a ll’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di appello che « la RAGIONE_SOCIALE reclamata dal Comune di Campomarino per l’occupazione di suolo pubblico mediante infrastrutture facenti parte della RAGIONE_SOCIALE non sia dovuta dalla concessionaria » « (…)

di un servizio di pubblica utilità che agisce nella gestione del bene di interesse istituzionale tramite una convenzione stipulata con lo Stato RAGIONE_SOCIALEno ».

1.1 Il predetto motivo è fondato.

1.2 Ai sensi dell’artt. 38, comma 1, del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (abrogato dall’art. 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, con decorrenza dall’1 gennaio 2021), sono soggette alla TOSAP le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Il successivo art. 39 precisa che la TOSAP è dovuta al Comune o alla Provincia dal titolare dell’atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico nell’ambito del rispettivo territorio.
Il tributo è, dunque, dovuto in caso di qualsiasi occupazione di una strada riconducibile al demanio o al patrimonio indisponibile di Comuni RAGIONE_SOCIALE: sia in caso di occupazione fondata su un provvedimento amministrativo dell’ente locale, sia, come precisano le disposizioni in esame, di occupazione di fatto, che avvenga in assenza di una autorizzazione o concessione, a prescindere dal carattere abusivo oppure legittimo, come desumibile dall’avverbio « anche », prima dell’aggettivo « abusivo » nell’art. 39. Il riferimento all’occupazione di qualsiasi natura consente, pertanto, di comprendere nella fattispecie impositiva anche quelle occupazioni che, come nel caso di specie, trovino il loro fondamento nella legge, a cui è effettivamente riconducibile la realizza zione dell’opera pubblica e l’individuazione del tracciato della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
Le leggi riguardanti la realizzazione RAGIONE_SOCIALE aRAGIONE_SOCIALE (legge 21 maggio 1955, n. 463, e legge 24 luglio 1961, n. 729) sono anteriori al d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, la cui disciplina ha sottoposto ad imposizione l’occupazione RAGIONE_SOCIALE strade comunali e provinciali avvenuta per la realizzazione della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (da ultime: Cass., Sez. Trib., 22 gennaio 2024, n. 2164; Cass., Sez. Trib., 23 gennaio 2024, n. 2255; Cass., Sez. Trib., 25 gennaio 2024, n. 2395; Cass., Sez. Trib., 30 maggio 2024, nn. 15162, 15167, 15171, 15173, 15186, 15201, 15204; Cass., Sez. Trib., 12 gennaio 2025, nn. 784, 787, 791, 798, 799 e 800; Cass., Sez. Trib., 10 febbraio 2025, nn. 3321, 3322, 3323, 3325 e 3328; Cass., Sez. Trib., 12 febbraio 2025, nn. 3631 e 3636). Di talché, l’art. 38 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, va interpretato nel senso che l’occupazione mediante impianti di servizi pubblici (tale essendo il INDIRIZZO RAGIONE_SOCIALE, che rappresenta un ‘ impianto ‘ costituito da una costruzione completata da strutture -impianti segnaletici e di illuminazione – che ne aumentano l’utilità) è soggetta alla tassa, sia che si tratti di spazi sottostanti, che sovrastanti lo spazio pubblico (salvo che ricorra una RAGIONE_SOCIALE eccezioni di soprasuolo tassativamente previste dalla norma, tra le quali non si menzionano i viadotti e sovrappassi autostradali) (Cass., Sez. 5^, 5 novembre 2019, n. 28341).
Per cui, la destinazione del bene ad uso collettivo di viabilità non esclude l’occupazione, avendo questa Corte già chiarito che la RAGIONE_SOCIALE concessionaria dello Stato che abbia realizzato e gestito un’opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento della TOSAP, non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla RAGIONE_SOCIALE concessionaria nello svolgimento, in

autonomia, della propria attività d’impresa, per cui è sufficiente l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’ente pubblico titolare, mentre risulta indifferente la strumentalità di tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione; tanto più considerandosi che il tributo è ex lege dovuto anche per le occupazioni « poste in essere con condutture ed impianti di servizi pubblici gestiti in regime di concessione amministrativa » (art. 38 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507). Dunque, la pianificazione del tracciato RAGIONE_SOCIALE e, quindi, l’attraversamento da parte del viadotto RAGIONE_SOCIALE del soprassuolo comunale o provinciale in forza della legge 24 luglio 1961, n. 729 (recante il ‘ Piano di nuove costruzioni stradali ed autostradali ‘) non eliminano l’operatività del regime previsto dagli artt. 38 ss. del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, giacché la regolarità RAGIONE_SOCIALE procedure dirette al rilascio della concessione per la costruzione e/o l’esercizio dell’opera pubblica (anche in relazione all’acquisizione coattiva dei suoli interessati dalla collocazione del sedime RAGIONE_SOCIALE con le relative pertinenze) non esclude che l’occupazione del soprassuolo inerente a strade comprese nel demanio comunale o provinciale sia sine titulo rispetto all’ente locale, che è del tutto estraneo alle vicende riguardanti la predetta concessione. Per cui, la concessione con la quale lo Stato affida al concessionario la progettazione, la costruzione, la realizzazione e la gestione di una RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non è quella di cui all’art. 39, che è invece quella per mezzo della quale il Comune o la Provincia autorizzano un determinato soggetto ad effettuare un’occupazione di uno spazio pubblico, sia che essa si realizzi in superficie, così come previsto dal primo comma dell’art. 38 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, sia che essa si realizzi
nel soprassuolo o nel sottosuolo, a mente del secondo comma della stessa disposizione.

1.3 Analoghe e pedisseque conclusioni sono state raggiunte da questa Corte anche con riguardo al COSAP, che l’art. 63 della legge 15 dicembre 1997, n. 446 (come modificato dall’art. 31 della legge 23 dicembre 1998, n. 448), ha consentito ai Comuni di sostituire (con apposito regolamento) alla TOSAP, affermandosi che tale canone è dovuto dall’occupante di fatto – in assenza di titolo concessorio del Comune o della Provincia

che trae beneficio dallo sfruttamento RAGIONE_SOCIALE aree occupate indipendentemente dalla conc essione dell’infrastruttura RAGIONE_SOCIALE, la quale è inidonea a modificare l’abusività dell’occupazione (Cass., Sez. 1^, 10 giugno 2021, n. 16395; Cass., Sez. 1^, 18 aprile 2023, n. 10345; Cass., Sez. 1^, 29 maggio 2023, n. 15010; Cass., Sez. 1^, 25 luglio 2024, n. 20708; Cass., Sez. 1^, 25 settembre 2024, n. 25614; Cass., Sez. 1^, 13 agosto 2025, n. 23233).

1.4 In tal senso, si rammenta anche che, in tema di TOSAP, l’esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti pubblici dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, postula che l’occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente, sicché, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una RAGIONE_SOCIALE concessionaria per la realizzazione e/o la gestione di un’opera pubblica (nella specie, per la gestione di un tratto di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l’esenzione in quanto è questa ad eseguirne la progettazione e la costruzione e/o a curarne la gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l’o pera pubblica sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (tra le
tante: Cass., Sez. 5^, 12 maggio 2017, n. 11886; Cass., Sez. 6^-5, 25 luglio 2018, n. 19693; Cass., Sez. 6^-5, 11 settembre 2018, n. 22097; Cass., Sez. 6^-5, 1 ottobre 2020, n. 20974; Cass., Sez. 5^, 10 gennaio 2022, n. 385; Cass., Sez. 6^-5, 28 febbraio 2022, n. 6568; Cass., Sez. Trib., 22 gennaio 2024, n. 2164; Cass., Sez. Trib., 30 maggio 2024, nn. 15162, 15167, 15171, 15173, 15186, 15201 e 15204; Cass., Sez. Trib., 12 gennaio 2025, nn. 784, 787, 791, 798, 799 e 800; Cass., Sez. Trib., 10 febbraio 2025, nn. 3321, 3322, 3323, 3325 e 3328; Cass., Sez. Trib., 12 febbraio 2025, nn. 3631 e 3636).
È, dunque, sufficiente l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’ente pubblico titolare, mentre risulta indifferente la strumentalità di tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione (Cass., Sez. Trib., 22 gennaio 2024, n. 2164).

1.5 Dirimenti, al riguardo, sono le considerazioni spese dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. Un., 7 maggio 2020, n. 8628), secondo cui, in aderenza al dettato normativo di cui all’art. 39, come sopra interpretato, in presenza di un atto di concessione o di autorizzazione per individuare il soggetto passivo della TOSAP diventa, infatti, irrilevante indagare a chi sia riconducibile l’interesse privato ritratto dall’occupazione, essendo sufficiente e, anzi, assorbente il rapporto esistente tra l’ente territoriale e il contribuente autorizzato, quale specifico destinatario dei provvedimenti con cui l’amministrazione territoriale ha allo stesso trasferito, previo controllo della sussistenza dei necessari requisiti, facoltà e diritti sulla cosa pubblica alla stessa riservati.
1.6 A tal riguardo, le concessioni autostradali – nella duplice variante della ‘ concessione di esercizio e di gestione ‘ (artt. 3, comma 1, della legge 21 maggio 1955, n. 463, 16, comma 1, della legge 24 luglio 1961, n. 729, e 5, comma 2, della legge 7 febbraio 1961, n. 59), e della ‘ concessione di solo esercizio ‘ (art. 17, comma 1, della legge 24 luglio 1961, n. 729) sembrerebbero essere attratte nella tipologia della ‘ concessione di lavori ‘ , nella misura in cui il corrispettivo, al pari del rischio operativo, deriva al concessionario esclusivamente dallo sfruttamento dell’opera e, quindi, dalla sua gestione, sebbene si siano manifestate perplessità in merito a questa ricostruzione dogmatica, che hanno indotto a classificare tali concessioni come un ‘ ibrido ‘, giacché esse contengono tanto il profilo della progettazione e della costruzione di nuove infrastrutture, quanto il momento della gestione di un servizio di trasporti. In altri termini, la compresenza di due attività distinte, legate l’una alla costruzione dell’opera, l’altra alla sua gestione, determina per le concessioni autostradali la configurabilità di un regime giuridico ‘ speciale ‘, che è alla base dell’enucleazione di specifiche disposizioni all’interno del c.d. ‘ Codice dei contratti pubblici ‘. Non a caso, l’art. 178 del medesimo d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, ha espressamente dettato ‘ Norme in materia di concessioni autostradali e particolare regime transitorio ‘, a conferma della loro natura sui generis .
Pur con tali peculiarità, la concessione è un contratto a titolo oneroso che ha per oggetto l’affidamento, da parte della stazione appaltante, della esecuzione di lavori o della fornitura e della gestione di servizi in cui il concessionario ricava il corrispettivo ad esso spettante per l’esecuzione del contratto

esercitando il diritto a gestire le opere o i servizi e a trattenere i ricavi della gestione, assumendosi i rischi connessi a tale gestione (e principalmente, nella concessione di servizi o in cui la parte relativa ai servizi è prevalente rispetto ai lavori, il rischio derivante dalla domanda del servizio). La concessione, sia di lavori pubblici che di servizi pubblici, si caratterizza, pertanto, per un dato: la remunerazione degli investimenti compiuti dall’operatore economico privato e RAGIONE_SOCIALE prestazioni rese nell’esecuzione della concessione è costituita dal diritto di gestire funzionalmente ed economicamente il servizio (o i servizi) erogati attraverso le opere pubbliche realizzate (Cons. St., Sez. 5^, 4 febbraio 2022, n. 795). In sostanza, la caratteristica principale della concessione, ossia l’autorizzazione a gestire o sfruttare un’opera pubblica o un servizio pubblico, implica sempre il trasferimento al concessionario di un rischio operativo di natura economica che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati ed i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi, rischio che non sussiste quando la pubblica amministrazione si obbliga a coprire eventuali perdite occorse nell’esercizio dell’attività nell’interesse pubblico (Cons. St., Ad. Plen., 30 gennaio 2014, n. 7).
Si è, dunque, in presenza di una concessione quando, in base al titolo, l’operatore si assume i rischi economici della gestione dell’opera pubblica o del servizio pubblico, rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa, mentre si sarà in presenza di un contratto di appalto pubblico quando l’onere dell’opera pubblica o del servizio pubblico venga a gravare sostanzialmente sulla pubblica amministrazione.

La nozione (di fonte unionale) è stata ribadita anche da questa Corte, secondo la quale la caratteristica principale della concessione, ossia l’autorizzazione a gestire o sfruttare un’opera o un servizio, implica sempre il trasferimento al concessionario di un rischio operativo di natura economica che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati ed i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi, rischio dal quale il concessionario si garantisce rifacendosi essenzia lmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa (Cass., Sez. 5^, 11 agosto 2020, n. 16889; Cass., Sez. 6^-5, 15 settembre 2021, n. 24977; Cass., Sez. 6^-2, 17 marzo 2022, n. 8692; Cass., Sez. 5^, 12 luglio 2022, n. 22062; Cass. Sez. 3^, 11 aprile 2024, n. 9818; Cass., Sez. Un., 27 agosto 2024, n. 23155).
Ad ulteriore conferma della qualificazione privatistica della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, si può richiamare anche il principio enunciato da questa Corte, secondo cui, sia in tema di concessione di costruzione e gestione di opera pubblica sia in tema di concessione di servizi, le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto, successiva all’aggiudicazione, sia se implicanti la costruzione (e la gestione) dell’opera pubblica, sia se non collegate all’esecuzione di un’opera pubblica, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 13 settembre 2017, n. 21200; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2018, n. 32728; Cass., Sez. Un., 8 luglio 2019, n. 18267; Cass., Sez. Un., 18 dicembre 2019, n. 33691; Cass., Sez. Un., 28 febbraio 2020, n. 5594; Cass., Sez. Un., 11 marzo 2020, n. 7005; Cass., Sez. Un., 4 luglio 2022, n. 21139; Cass., Sez. Un., 11 marzo 2023, n. 7735; Cass., Sez. Un., 27 giugno 2023, n. 18374; Cass., Sez. Un., 31 ottobre 2023, n. 30267;
Cass., Sez. Un., 22 luglio 2024, n. 20088), venendo in rilievo una relazione paritaria di tipo contrattuale con l’amministrazione statale in ordine all’attuazione del rapporto concessorio.

Parimenti, la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente affermato che le RAGIONE_SOCIALE concessionarie per la costruzione e/o la gestione di opera pubblica ovvero per la gestione di servizio pubblico, anche se partecipate (in forma maggioritaria o totalitaria) da enti pubblici, sono soggette allo statuto dell’imprenditore commerciale (artt. 2082 ss. cod. civ.) e, quindi, all’apertura RAGIONE_SOCIALE procedure concorsua li (artt. 1 ss. del r.d. 16 marzo 1942, n. 267), sottolineando che la circostanza di essere affidatarie di servizi di interesse pubblico o gestori di beni di natura demaniale non crea un rapporto di immedesimazione con l’ente pubblico (tra le tante: Cass., Sez. 1^, 27 settembre 2013, n. 22209; Cass., Sez. 1^, 2 luglio 2018, n. Cass., Sez. 5^, 16 gennaio 2019, n. 956; Cass., Sez. 1^, 22 febbraio 2019, n. 5346; Cass., Sez. 1^, 4 marzo 2022, n. 7260; Cass., Sez. 1^, 28 marzo 2023, n. 8794; Cass., Sez. 1^, 28 aprile 2023, n. 11273).
1.7 Restando sempre alle fattispecie tipizzate dal diritto unionale, la RAGIONE_SOCIALE non è certamente riconducibile alla figura dell” organismo di diritto pubblico ‘, che gli artt. 2, par. 1, lett. a), della citata direttiva n. 2004/17/CE e 1, comma 9, della citata direttiva n. 2004/18/CE, definiscono come « organismo (…) istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale » (nozione recepita a livello nazionale dall’art. 3, comma 1, lett. d, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), potendo al più, ove ne ricorrano le condizioni (ma non nella fattispecie in disamina), rientrare tra le ‘ imprese pubbliche ‘, che si
configurano, a norma dell’art. 2, comma 1, lett. a ), della citata direttiva n. 2004/17/CE, come « le imprese su cui le amministrazioni aggiudicatrici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante perché ne sono proprietarie, vi hanno una partecipazione finanziaria, o in virtù di norme che disciplinano le imprese in questione » (nozione recepita a livello nazionale dall’art. 3, comma 1, lett. t), del citato d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), essendo caratterizzate dallo svolgimento di attività economica a carattere, per definizione, imprenditoriale e, quindi, qualificata dalla presenza sintomatica dei seguenti indici (che rivelano la qualità di impresa e, al contempo, escludono il carattere non industriale o commerciale dei bisogni): l’a gire in normali condizioni di mercato, il perseguimento di uno scopo di lucro e l’assunzione del rischio.
1.8 In questo quadro, perdono evidentemente rilievo, ai fini impositivi, quei profili di asserita divergenza rispetto a quella giurisprudenza amministrativa (Cons. St., Sez. 5^, 22 novembre 2023, nn. 10010, 10011, 10012, 10013, 10014, 10015, 10016, 10017 e 10018; Cons. St., Sez. 5^, 27 novembre 2024, n. 10130), la quale, incidendo (nell’ambito del COSAP) sul diverso terreno dei presupposti autoritativi di legittimo esercizio del potere concessorio, ha cura di evidenziare la inconcepibilità del rilascio di una concessione comunale di occupazione in relazione ad un bene ‘ occupante ‘ appartenente al demanio dello Stato (permanendo tale demanialità statale anche nell’ipotesi di gestione lucrativa dell’infrastruttura), atteso che sempre nell’ottica della disciplina tributaria di cui al d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, come sempre interpretata, da ultimo, anche dalle Sezioni Unite -il presupposto impositivo richiama sì la relazione concessoria,
senza, però, al contempo farne elemento imprescindibile, cioè senza escludere che, in assenza di questa (e dunque dei relativi presupposti amministrativi), il tributo debba essere, comunque, corrisposto da chi, anche in linea di fatto (ed anche se in maniera non abusiva), occupi il suolo comunale o provinciale, fatte naturalmente salve le previste esenzioni; con conseguente irrilevanza del fatto che, in forza di un diverso titolo concessorio, l’occupazione si attui attraverso la (o al fine della) gestione economica di un bene pacificamente appartenente al demanio statale.
Diversamente da quanto osservato dalla menzionata giurisprudenza amministrativa, non sembra, dunque, rilevare ai fini impositivi la supremazia dello Stato sul Comune o sulla Provincia, dal momento che questa può, per l’appunto, interferire, neutralizzandola, sulla necessità di un provvedimento concessorio, ma non sul materializzarsi del presupposto del tributo costituito dal fatto in sé dell’occupazione; a meno che, ben inteso, non si verta di occupazione posta ‘ direttamente ‘ in essere dallo Stato nell’eser cizio di quella supremazia.
Parimenti ininfluenti ai fini di causa devono ritenersi quelle fonti legislative ed amministrative (ad esempio, la legge 21 maggio 1955, n. 463, e la legge 24 luglio 1961, n. 729, riguardanti la realizzazione della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, o anche la nota resa dal RAGIONE_SOCIALE il 21 giugno 2023, n. 15776, recante disposizioni secondarie sulle procedure di autorizzazione e realizzazione di infrastrutture pubbliche in conferenza dei servizi) che regolano le procedure di costruzione della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, così come l’attribuzione allo Stato della relativa proprietà, risultando esse -ancora una volta -indifferenti a quel presupposto; almeno fino a quando
non venga dal legislatore affermato ciò che al momento non è (Cass., Sez. Trib. , 22 gennaio 2024, n. 2164), cioè l’attrazione (per accessione invertita) allo Stato, per il solo fatto della costruzione del sovrappasso, della proprietà RAGIONE_SOCIALE sottostanti strade comunali o provinciali occupate.

Né l’inserimento dell’opera RAGIONE_SOCIALE nello strumento urbanistico generale può equivalere ad un tacito riconoscimento da parte del Comune della privazione della disponibilità di tali aree, anche in corrispondenza dell’intersezione con le viabilità locali , per la destinazione alla viabilità statale del l’intera fascia di territorio che è oggetto di occupazione.

Difatti, è vero che, in base all’art. 7, comma 2, n. 1 ), della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (c.d. ‘ legge urbanistica ‘), il piano regolatore generale di un ente locale non può prescindere, nella programmazione urbanistica, dalla « RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE principali vie di comunicazione stradali, ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti » (e, quindi, anche dalle infrastrutture autostradali), che sono stati realizzati sul territorio comunale anche per effetto della previsione di fonti superiori, e non può prevedere né imporre opere che siano paesaggisticamente ed urbanisticamente incoerenti con le superiori determinazioni (del resto, secondo la gerarchia RAGIONE_SOCIALE fonti, le norme primarie prevalgono sugli strumenti urbanistici adottati dagli enti locali con provvedimenti di natura regolamentare), ma si tratta di una mera ed inevitabile conseguenza dell’immanenza RAGIONE_SOCIALE opere autostradali, che non comporta il riconoscimento della perdita della proprietà demaniale né tange il potere impositivo dell’ente locale sugli spazi sovrastanti le strade comunali per effetto della loro apprensione da parte dello Stato (o del suo concessionario).
1.9 Tali principi sono stati ribaditi dai più recenti arresti di questa Corte in materia (Cass., Sez. Trib., 12 gennaio 2025, nn. 784, 787, 791, 798, 799 e 800; Cass., Sez. Trib., 10 febbraio 2025, nn. 3321, 3322, 3323, 3325 e 3328; Cass., Sez. Trib., 12 febbraio 2025, n. 3636).

In conclusione, alla stregua RAGIONE_SOCIALE suesposte argomentazioni, valutandosi la fondatezza del motivo dedotto, il ricorso può trovare accoglimento e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Molise, in diversa composizione, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Molise, in diversa composizione, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 18 settembre 2025.

IL PRESIDENTE AVV_NOTAIO NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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