TOSAP viadotti: la Cassazione chiarisce il pagamento

Una società concessionaria autostradale ha contestato un avviso di pagamento per la TOSAP relativo a un viadotto che sovrasta una strada comunale. La Corte di Cassazione ha stabilito che il tributo è dovuto. La sentenza chiarisce che esiste una presunzione di proprietà pubblica (demanialità) del suolo comunale, che il privato deve vincere con una prova di proprietà. L’occupazione dello spazio aereo da parte della struttura integra il presupposto impositivo dei TOSAP viadotti, che resta a carico del concessionario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

TOSAP Viadotti: Quando la Tassa sull’Occupazione di Suolo Pubblico è Dovuta?

La questione del pagamento della TOSAP viadotti è un tema complesso che coinvolge concessionari di opere pubbliche e amministrazioni comunali. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, stabilendo che la tassa è dovuta anche per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante una strada comunale da parte di un viadotto autostradale. Analizziamo insieme la decisione e le sue implicazioni.

I Fatti di Causa: Un Viadotto Conteso

Il caso nasce dalla contestazione, da parte di una società concessionaria per la costruzione e gestione di autostrade, di un avviso di pagamento per la TOSAP emesso da un Comune. L’avviso riguardava l’occupazione dello spazio aereo sopra una strada comunale da parte di un viadotto autostradale. La società sosteneva di non dover pagare il tributo, asserendo che l’area di sedime sottostante la strada comunale fosse di sua proprietà e non del Comune. In secondo grado, i giudici avevano dato ragione alla società, basandosi su una presunta impossibilità del Comune di identificare catastalmente i sedimi della viabilità comunale.

La Decisione della Cassazione e la Presunzione di Demanialità

La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione precedente, accogliendo il ricorso del Comune. I giudici supremi hanno richiamato un principio fondamentale del nostro ordinamento: la presunzione di demanialità (iuris tantum) delle aree accessorie alle strade pubbliche. Secondo gli articoli 822 e 824 del Codice Civile e la legislazione speciale (L. 2248/1865), le strade, se appartengono a un ente pubblico territoriale come un Comune, fanno parte del cosiddetto demanio accidentale. Questa presunzione si estende alle aree contigue e funzionalmente collegate alla strada stessa.

Di conseguenza, spetta al privato che rivendica la proprietà di un’area del genere fornire la prova contraria, dimostrando un titolo di proprietà valido e preesistente. Nel caso di specie, la società non è riuscita a fornire tale prova, limitandosi a indicare intestazioni catastali che si riferivano al tracciato autostradale sovrastante e non al suolo sottostante la strada comunale.

TOSAP Viadotti: L’Occupazione dello Spazio Aereo come Presupposto del Tributo

Il cuore della pronuncia riguarda l’applicabilità della TOSAP viadotti. La Corte ha confermato che, ai sensi dell’art. 38 del D.Lgs. 507/1993, il presupposto impositivo della tassa è l’occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree pubbliche, includendo esplicitamente anche gli spazi soprastanti e sottostanti il suolo.

Un viadotto autostradale, qualificabile come impianto di servizio pubblico, occupa in modo permanente lo spazio aereo sovrastante la strada comunale. Questa occupazione comporta un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico, limitandone le potenzialità di utilizzo. Tale sottrazione è il fatto oggettivo che fa scattare l’obbligo di pagamento del tributo, indipendentemente dalla presenza di una concessione formale.

Le Motivazioni della Sentenza

La Prova della Proprietà e l’Onere del Contribuente

La Corte ha chiarito che il tentativo della società di fondare la propria pretesa sulla mancata identificazione catastale del sedime da parte del Comune era errato. L’onere della prova della proprietà privata, in grado di superare la presunzione di demanialità, grava interamente sul contribuente. In assenza di un titolo di proprietà specifico per il suolo in questione, la presunzione legale a favore del Comune rimane valida e pienamente operante.

Irrilevanza della Proprietà Statale del Viadotto

Un altro punto cruciale è che non rileva, ai fini del pagamento della TOSAP, il fatto che il viadotto sia un’opera di proprietà statale. Il soggetto passivo del tributo non è il proprietario del bene, ma colui che effettua l’occupazione, ovvero il concessionario che gestisce l’infrastruttura e ne trae un’utilità economica. L’esenzione prevista per le occupazioni effettuate direttamente dallo Stato non è applicabile al concessionario, che agisce in regime di autonomia gestionale e non come mero sostituto dell’ente statale.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Concessionari

La sentenza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai granitico in materia di TOSAP viadotti. Le società concessionarie di opere pubbliche, come le autostrade, sono tenute al pagamento della tassa per l’occupazione dello spazio aereo sovrastante strade e aree pubbliche comunali. Per evitare il pagamento, non è sufficiente contestare l’accatastamento del suolo pubblico, ma è necessario fornire una prova rigorosa e inequivocabile di un proprio diritto di proprietà sull’area sottostante, un onere probatorio spesso difficile da soddisfare. Questa decisione riafferma la natura della TOSAP come corrispettivo per la limitazione dell’uso pubblico di un bene comune, a prescindere da chi ne sia il formale proprietario.

Un viadotto autostradale che sovrasta una strada comunale deve pagare la TOSAP?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che l’occupazione dello spazio aereo sovrastante il suolo pubblico comunale con un viadotto costituisce un presupposto valido per l’applicazione della TOSAP, in quanto sottrae tale spazio all’uso pubblico.

Di chi è l’onere di provare la proprietà del terreno sotto una strada pubblica per evitare il pagamento della TOSAP?
L’onere della prova spetta al soggetto privato (in questo caso, la società concessionaria). Vige una presunzione di proprietà pubblica (demanialità) delle aree stradali comunali e delle loro pertinenze, che può essere superata solo fornendo la prova di un valido titolo di proprietà privato.

Il fatto che il concessionario autostradale gestisca un bene di proprietà dello Stato lo esenta dal pagamento della TOSAP?
No, il concessionario è il soggetto che realizza l’occupazione e ne beneficia economicamente, pertanto è tenuto al pagamento della tassa. L’esenzione per le occupazioni statali non si estende ai concessionari che operano in autonomia gestionale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 3631 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 3631 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/02/2025

territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato, che non è contemplata dalla legge» (cfr. Cass. n. 2164/2024).

È stato altresì più volte affermato il principio secondo il quale « a norma degli artt. 822, secondo comma, e 824 c.c., fanno parte del c.d. demanio accidentale quei beni che, oltre ad appartenere allo Stato o alle Province o ai Comuni, presentino caratteristiche rispondenti a quelle indicate nel citato art. 822, secondo comma; ne consegue che, in riferimento alle strade comunali, la presunzione di demanialità di cui all’art. 22 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F) non si riferisce ad ogni area contigua e/o comunicante con la strada pubblica, ma solo a quelle aree che per l’immediata accessibilità appaiono integranti della funzione viaria della rete stradale, così da costituire una pertinenza della strada stessa (così Cass. n. 2795/2017, che richiama Cass. n. 8876/2011, nonché Cass. 4975/2007 e Cass., Sez. un. n. 5522/1996).
Si è così ribadito, con riferimento all’area di sedime sottostante una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o di un viadotto, che, qualora la proprietà pubblica del suolo non risulti positivamente, si tratta di stabilire se sia operante la presunzione iuris tantum di demanialità delle aree accessorie alle strade pubbliche, quali pertinenze stradali e secondo consolidati principi giurisprudenziali, tale presunzione, che la dottrina e la giurisprudenza desumono dall’art. 22 delle legge n. 2248 del 1865, opera tradizionalmente sulla base di due presupposti. Il primo è di natura spaziale: occorre che l’area che si vorrebbe demaniale sia contigua o quantomeno comunicante con la strada pubblica (Cass. n. 4975/2007). Un secondo presupposto, per l’insegnamento consolidato, è di natura funzionale. Non basta che l’area sia contigua o comunicante con la strada, occorre in più che integri la funzione viaria (Cass. n. 8876/2011; n. 238/2004). Ricorrendo tali presupposti sorge una presunzione iuris tantum di demanialità dell’area, come tale vincibile dal privato (Cass. n. 23705/2009; n. 4975/2007; S.U., n. 5522/1996), tramite la prova contraria circa la
«preesistente natura privata dell’area in contestazione» (Cass. n. 18052/2009; Cons. Stato n. 1240/2001; Cass. n. 10309/1995; n. 1927/1993; S.U., n. 1038/1965) o dalla «produzione dei titoli di proprietà» (n. 5262/2006). Secondo Cass. n. 2795/2017, con riferimento alle strade comunali, la destinazione pubblica della strada, rispetto alla quale l’area ha da dirsi pertinenziale, deve essere «effettiva» e in più deve «rispondere a precisi requisiti di legge» (così Cass. n. 9157/2023 cit.).
L’applicazione dei predetti principii rende manifesto l’errore di diritto compiuto dal Giudice regionale nella parte in cui ha operato la scissione tra strada comunale e piano di sedime ritenuto di natura privata senza, tuttavia, conseguire la prova di un preesistente titolo di proprietà di tale superfice in capo a RAGIONE_SOCIALE laddove – come si è detto – nessuna evidenza in tal senso emergeva dalle intestazioni catastali concernenti, in realtà, il «tracciato autostradale» e cioè i viadotti (di pacifica proprietà della società contribuente) e non anche l’area di sedime della viabilità (strade) comunali, prive invece di intestazioni catastali.
7.1. In tali termini, non può seguirsi il tentativo della difesa della contribuente di accreditare in capo ad essa la proprietà delle aree di sedime in ragione della « impossibilità, rappresentata dallo stesso Comune (ndr. con la citata nota), di ‘procedere alla identificazione catastale dei sedimi della viabilità comunale’ nel senso della proprietà in capo a SATAP » (v. pagina n. 11 del controricorso).

In tale apparato argomentativo si annida, infatti, un duplice errore: a) quello di una lettura della menzionata nota ben oltre il suo oggettivo contenuto, limitato sul punto a rappresentare che non era stato possibile individuare l’intestatario catastale dei predetti sedimi, mentre la citata intestazione concerneva il sovrastante tracciato autostradale; b) quello di legittimare un titolo

di proprietà anche contro l’illustrata presunzione di demanialità delle aree di sedime su cui cammina la viabilità comunale, con cui si assicura, quindi, l’effettiva funzione viaria, che pure soddisfa l’onere imposto dall’art. 2697 c.c. al Comune di dimostrare la natura pubblica del suolo occupato (nella specie) per proiezione.

7.2. Allo stesso modo, non merita seguito il riferimento alla natura pertinenziale dell’area di sedime sottostante il viadotto autostradale, interponendosi alla sussistenza di tale vincolo la presenza di una ‘viabilità comunale’ sottoposta al predetto tracciato, cioè di una strada del Comune (di una «strada di titolarità del Comune», v. pagina n. 9 della memoria illustrativa di RAGIONE_SOCIALE) per non superata presunzione di demanialità alla luce delle considerazioni sopra svolte, il cui titolo ingloba l’area di sedime della stessa al cospetto di una indimostrata proprietà della medesima da parte della contribuente società, che pure vale evidentemente a negare l’ipotesi di «una servitù di passaggio su aree di proprietà RAGIONE_SOCIALE» (v. pagina n. 8 della memoria illustrativa di RAGIONE_SOCIALE.
Tanto chiarito, nella situazione fattuale che interessa, qualificata dalla presenza di viadotti autostradali che sovrastano strade comunali, vanno confermati i principi affermati da questa Corte in numerosissimi precedenti in controversie concernenti la Tosap (cfr. Cass. n. 32408/2024; Cass. 32404/2024; Cass. 32403/2024, Cass. n. 32393/2024 e Cass. n. 32387/2024; Cass. n. 15162/2024, Cass. n. 15167/2024; Cass. n. 15171/2024; Cass. n. 15173/2024; Cass. n. 15186/2024; Cass. n. 15207/2024; Cass. n. 15204/2024; Cass. n. 16387/2024; Cass. n. 2164/2024; Cass. n. 2255/2024; Cass. n. 2486/2024; Cass. n. 2498/2024; Cass. n. 2512/2024 e le tante altre ivi citate; analogamente, in tema di Cosap, tra le tante, Cass. n. 16395/2021; Cass., n. 22219/2023; Cass. n. 22183/2023; Cass. n. 15010/2023; Cass. n. 13051/2023; Cass. n. 10345/2023; Cass. n. 20708/2024; Cass. n. 29587/2024).
In tal senso è qui sufficiente ricordare, richiamando gli ampi contenuti delle predette pronunce, che:

il presupposto impositivo della Tosap è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 d.lgs. n. 507/1993, dall’occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni o delle province, che comporti un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico, con ciò rilevando il fatto oggettivo della predetta occupazione, indipendentemente dall’esistenza o meno di una concessione od autorizzazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall’art. 49 d.lgs. cit.;
-l’art. 38 d.lgs. n. 507/1993 va interpretato nel senso che l’occupazione mediante impianti di servizi pubblici (tale essendo il viadotto autostradale, che costituisce un impianto costituito da una costruzione completata da strutture -impianti segnaletici e di illuminazione – che ne aumentano l’utilità) è soggetta alla tassa, sia che si tratti di spazi sottostanti, che sovrastanti lo spazio pubblico;

la tassa compete alla concessionaria che occupa lo spazio, a nulla rilevando il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato, tenuto conto dell’autonoma gestione, per l’intera durata di tale rapporto da parte della concessionaria, nello sfruttamento del bene e non quale mero sostituta dello Stato, con la conseguenza che l’esenzione prevista dall’art. 49, lett. a ), del citato decreto (nella specie, peraltro, nemmeno invocata dalla contribuente come chiarito a pagina n. 8 della memoria illustrativa) non spetta in quanto non si configura l’occupazione da parte dello Stato;
non rileva la dedotta titolarità statale del tratto autostradale, contando, invece, ai fini che interessano, la sottrazione dello spazio sovrastante il suolo comunale occupato dal predetto tracciato,

come tale oggetto di tassazione ai sensi della chiara formulazione dell’art. 38, comma 2, d.lgs. n. 507/1993, sottrazione di per sé insita nelle limitazioni utilizzative e di destinazione del suolo comunale riconducibili proprio e soltanto all’occupazione infrastrutturale sovrastante.

Alla stregua delle riflessioni sopra svolte la sentenza impugnata va cassata.

9.1. L’esame delle domande (sulla motivazione dell’avviso impugnato e l’applicazione delle sanzioni) ritenute dal Giudice regionale assorbite nella decisione assunta, impongono la rimessione della causa al giudice di merito onde consentire il loro esame, il quale coinvolge accertamenti fattuali non esigibili nella presente sede.

9.2. Il giudice del rinvio regolerà anche le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia -in diversa composizione -anche per regolare le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 ottobre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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