TOSAP cavalcavia autostradale: quando è dovuta?

Una società di gestione autostradale ha contestato un avviso di accertamento per la tassa sull’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) relativa a un cavalcavia che attraversa una strada comunale. La società sosteneva che l’area fosse demanio statale e di essere esente. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la TOSAP per cavalcavia autostradale è dovuta. La motivazione si basa sul fatto che la strada sottostante rimane di proprietà comunale e che l’esenzione fiscale prevista per lo Stato non si estende alla società concessionaria, un’entità privata che opera con scopo di lucro.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

TOSAP Cavalcavia Autostradale: La Concessionaria Deve Pagare?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale in materia di tributi locali. La questione centrale riguarda la TOSAP per cavalcavia autostradale: la società che gestisce l’infrastruttura è tenuta a versare la tassa al Comune per l’occupazione dello spazio sovrastante le strade comunali? La risposta dei giudici è stata affermativa, consolidando un importante principio sulla distinzione tra gestione di un’opera pubblica e titolarità dei benefici fiscali.

I Fatti del Caso: Un Viadotto su Strada Comunale

Il caso ha origine dall’impugnazione di un avviso di accertamento fiscale da parte di una nota società concessionaria per la gestione di autostrade. L’avviso richiedeva il pagamento della Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (TOSAP) per l’anno 2016. L’occupazione contestata era quella generata da un cavalcavia autostradale che sovrastava alcune strade di proprietà di un Comune.

La società concessionaria si opponeva al pagamento, sostenendo che la tassa non fosse dovuta. Sia il tribunale di primo grado che la commissione tributaria regionale avevano respinto le ragioni della società, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

I Motivi del Ricorso e la Tesi della Società Concessionaria

La difesa della società si basava su due argomenti principali:

1. Appartenenza del bene al demanio statale: Secondo la ricorrente, la costruzione dell’autostrada, opera di interesse nazionale, avrebbe di fatto sottratto lo spazio aereo sovrastante la strada comunale alla disponibilità del Comune, facendolo rientrare nel demanio statale. Di conseguenza, mancava il presupposto stesso della tassa: l’occupazione di un’area comunale.
2. Esenzione fiscale: In subordine, la società sosteneva di dover beneficiare dell’esenzione prevista dalla legge per le occupazioni effettuate dallo Stato. Essendo concessionaria di un’opera pubblica statale, riteneva di agire quasi come un’emanazione dello Stato stesso.

L’Analisi della Corte: Distinzione tra Proprietà e Gestione

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi, offrendo un’analisi dettagliata della normativa e dei principi giuridici applicabili.

La Titolarietà della Strada Resta al Comune

I giudici hanno chiarito un punto cruciale: la costruzione di un’opera pubblica (il cavalcavia) su una strada comunale non comporta un trasferimento automatico della proprietà di quest’ultima allo Stato. Per un simile passaggio di proprietà sarebbe stato necessario un formale atto di trasferimento o un procedimento di espropriazione. In assenza di ciò, la strada sottostante e lo spazio aereo corrispondente rimangono nel demanio del Comune. Pertanto, il presupposto impositivo della TOSAP, ovvero l’occupazione di suolo pubblico comunale, sussiste pienamente.

L’Esenzione per lo Stato non si Estende alla Concessionaria

Questo è il cuore della decisione. La Corte ha ribadito che l’esenzione dalla TOSAP prevista per lo Stato è un’agevolazione di natura soggettiva, cioè legata specificamente all’ente ‘Stato’ e non trasferibile ad altri. La società concessionaria, sebbene incaricata della gestione di un servizio pubblico, è un soggetto giuridico privato, una società per azioni che opera in regime di autonomia imprenditoriale e persegue un proprio fine di lucro. Non può essere considerata una semplice longa manus dell’amministrazione statale. Di conseguenza, l’esenzione non le spetta.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha fondato la sua decisione sul principio che la TOSAP è dovuta dal soggetto che effettivamente realizza l’occupazione, sottraendo l’area all’uso pubblico. In questo caso, l’occupante è la società concessionaria, che utilizza il bene (lo spazio sopra la strada comunale) per svolgere la propria attività d’impresa.

Il fatto che tale attività persegua anche un interesse pubblico è irrilevante ai fini dell’esenzione, la quale deve essere espressamente prevista dalla legge e non può essere estesa per analogia. La condotta occupativa è posta in essere dalla società in piena autonomia e la tassa è il corrispettivo per l’utilizzo di un bene appartenente a un altro ente.

Le Conclusioni

La pronuncia ha importanti implicazioni pratiche. Stabilisce chiaramente che le società concessionarie di opere pubbliche non possono invocare le esenzioni fiscali riservate allo Stato. La gestione di un’infrastruttura di interesse nazionale non esonera dal rispetto degli obblighi tributari verso gli enti locali sul cui territorio l’opera insiste. Le società che gestiscono reti autostradali, ferrovie, o altre grandi opere devono quindi considerare la TOSAP per cavalcavia autostradale e altre occupazioni simili come un costo operativo da includere nella loro pianificazione finanziaria, confermando l’autonomia impositiva dei Comuni anche di fronte a grandi opere infrastrutturali.

La costruzione di un cavalcavia autostradale su una strada comunale trasferisce la proprietà di quest’ultima allo Stato?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la strada sottostante resta di titolarità dell’ente territoriale (il Comune), in assenza di un formale atto di trasferimento o di espropriazione. La proprietà del cavalcavia è statale, ma quella della strada sottostante e dello spazio aereo occupato rimane comunale.

La società che gestisce un’autostrada in concessione è esente dal pagamento della TOSAP?
No. L’esenzione fiscale prevista per lo Stato è un’agevolazione soggettiva e non si estende automaticamente alla società concessionaria. Quest’ultima, pur gestendo un’opera di pubblica utilità, è un soggetto giuridico distinto che opera in autonomia e con finalità di lucro, e quindi non può beneficiare delle esenzioni riservate all’ente statale.

Il pagamento della TOSAP è dovuto anche se l’occupazione del suolo pubblico è necessaria per realizzare un’opera di interesse nazionale?
Sì. La tassa è dovuta per qualsiasi tipo di occupazione che sottrae un’area all’uso pubblico generalizzato, indipendentemente dal titolo che la giustifica (concessione, autorizzazione o legge). La natura di opera pubblica non costituisce di per sé una causa di esenzione dal tributo se l’occupazione è effettuata da un soggetto non esente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2285 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2285 Anno 2024

PresidRAGIONE_SOCIALE: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27827/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamRAGIONE_SOCIALE domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE), che la rappresenta e difende unitamRAGIONE_SOCIALE agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE),

-ricorrRAGIONE_SOCIALE–

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamRAGIONE_SOCIALE domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE, che la rappresenta e difende

-controricorrRAGIONE_SOCIALE–

-intimato- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. ABBRUZZO n. 190/2019 depositata il 21/02/2019, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

1. RAGIONE_SOCIALE ha impugnato l’avviso di accertamento avRAGIONE_SOCIALE ad oggetto la t.o.s.a.p. (anno 2016) per l’occupazione , mediante cavalcavia autostradale) dell’area sovrastante le strade comunali, ritenendo errata l’applicazione degli artt. 38 ss. del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, stante la peculiarità dell’occupazione riconducibile a concessione statale ed alla realizzazione di un’opera pubblica, e, comunque, applicabile l’esenzione di cui al successivo art. 49.
2. Il ricorso è stato rigettato in primo grado, con sRAGIONE_SOCIALEnza confermata sul punto in appello. Nella sRAGIONE_SOCIALEnza della Commissione tributaria regionale si legge: «deve ritenersi che l’occupazione in oggetto debba considerarsi propria dell’RAGIONE_SOCIALE concessionario e vada, dunque, assoggettata alla tassa, in quanto la società concessionaria è l’esecutrice della progettazione e della realizzazione dell’opera pubblica, a fronte del corrispettivo costituito dal diritto di gestire funzionalmRAGIONE_SOCIALE e di sfruttare economicamRAGIONE_SOCIALE tutti i lavori realizzati per la durata, di regola, non superiore a trenta anni. A nulla rileva il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato, poiché nel periodo di durata della concessione, il bene, che pure è funzionale all’esercizio
di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da un RAGIONE_SOCIALE che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni».

Avverso tale sRAGIONE_SOCIALEnza ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, formulando due motiv i.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) si è costituita con controricorso, eccependo in via preliminare il difetto di autosufficienza, anche in considerazione della mancata trascrizione del regolamento comunale invocato.

Il Comune, pur regolarmRAGIONE_SOCIALE evocato in giudizio, non si è costituito.

Entrambe le parti costituite hanno depositato memoria. Parte ricorrRAGIONE_SOCIALE ha citato giurisprudenza di merito e del Consiglio di Stato.

La causa è stata trattata all’adunanza camerale del 16 gennaio 2024.

Considerato che:

La ricorrRAGIONE_SOCIALE ha dedotto: 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., delle leggi n. 463 del 1955, n. 729 del 1961, n. 385 del 1968, degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993, degli artt. 3 e 5 del regolamento t.o.s.a.p. del Comune di RAGIONE_SOCIALE, approvato con delibera n. 38 del 1998 del Consiglio comunale, in quanto sono soggetti alla tassa in esame i beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile di comuni e province, mentre, da un lato, lo spazio sovrastante la strada in esame non appartiene più al demanio del Comune, in base alle leggi statali (a cui è riconducibile la ricostruzione dell’autostrada e la sottrazione definitiva di tale spazio all’uso generalizzato della cominutà locale ed ai poteri dell’RAGIONE_SOCIALE territoriale) e, dall’altro lato, è usato dalla società RAGIONE_SOCIALE in virtù non di concessione comunale, ma di una convenzione con l’allora concedRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE,
sicché non sussiste, nel caso di specie, il presupposto di imposta; 2) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli art. 49, comma 1, lett. a, e 56, comma 2, d.lgs. n. 507 del 1993, 822 cod.civ., 1 d.lgs. n. 461 del 1999, 16 del regolamento t.o.s.a.p. del Comune RAGIONE_SOCIALE, visto che, da un lato, la rete autostradale e, cioè, il bene oggetto di concessione, appartiene al demanio statale ex art. 822 cod.civ. e, dall’altro lato, pur essendo affidata ad RAGIONE_SOCIALE la gestione dell’opera pubblica, sono previsti penetranti poteri pubblici, anche in ordine alla determinazione delle tariffe, proprio per il perseguimento di interessi generali.
Entrambi i motivi, che possono essere esaminati congiuntamRAGIONE_SOCIALE in quanto sottendono la medesima questione giuridica, sono infondati, atteso che la strada (il cui spazio sovrastante è occupato dal cavalcavia) è rimasta comunale, non essendo mai stata trasferita allo Stato, ed il soggetto attualmRAGIONE_SOCIALE occupante è diverso dallo Stato.

Ai sensi dell’artt. 38, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993 (d.lgs. oggi abrogato e sostituito dalla l. 27 dicembre 2019, n. 160 -in particolare, per quanto concerne la t.o.s.a.p. v. art. 1, commi 837 e ss.), sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province. Il successivo art. 39 precisa che la tassa è dovuta al comune o alla provincia dal titolare dell’atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamRAGIONE_SOCIALE sottratta all’uso pubblico nell’ambito del rispettivo territorio.
Il tributo è, dunque, dovuto in caso di qualsiasi occupazione di una strada riconducibile al demanio o patrimonio indisponibile di

comuni e province: sia in caso di occupazione fondata su un provvedimento amministrativo, sia, come precisano le disposizioni in esame, di occupazione di fatto, che avvenga in assenza di una autorizzazione o concessione, a prescindere dal carattere abusivo oppure legittimo, secondo quanto si ricava dall’avverbio «anche», prima dell’aggettivo «abusivo» nell’art. 39. Il riferimento all’occupazione di qualsiasi natura (anche abusiva e, quindi, prima ancora a quella legittima) consRAGIONE_SOCIALE, pertanto, di includere nella fattispecie impositiva quelle occupazioni che, come nel caso di specie, trovino il loro fondamento nella legge, a cui è effettivamRAGIONE_SOCIALE riconducibile la realizzazione dell’opera pubblica e l’individuazione del tracciato della rete autostradale.
Le leggi de quibus , relative alla realizzazione dell’autostrada ed invocate da RAGIONE_SOCIALE, sono, del resto, anteriori all’istituzione della tRAGIONE_SOCIALE, nella cui regolamentazione il legislatore non vi ha fatto alcun riferimento e non ha, dunque, affatto escluso dalla fattispecie impositiva l’occupazione delle strade comunali e provinciali avvenuta per la realizzazione della rete autostradale.

Né è dirimRAGIONE_SOCIALE l’assenza di poteri di rimozione o riappropriazione da parte del Comune, che caratterizza anche le occupazioni avvenute in base a provvedimento concessorio, nell’ipotesi di fisiologico espletamento del rapporto.

A ciò si aggiunga che, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamRAGIONE_SOCIALE il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguRAGIONE_SOCIALE passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale, al contrario essendo necessario un procedimento di espropriazione o la conclusione di accordi con effetti traslativi. L’art. 822 cod.civ. prevede, del resto, che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato e,
cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramRAGIONE_SOCIALE eventuale, sicché è ben possibile la strada su cui insiste il cavalcavia dell’autostrada (e lo spazio sovrastante) appartenga ad un altro RAGIONE_SOCIALE. Infine, l’art. 12, ultimo comma, della l. n. 729 del 1961, vigRAGIONE_SOCIALE ratione temporis , nel prevedere che gli enti proprietari potranno prescrivere esclusivamRAGIONE_SOCIALE le cautele da osservare e le opere provvisionali da eseguire durante la costruzione delle opere, conferma la possibile appartenenza del tratto di strada (su cui insiste il cavalcavia autostradale) ad Amministrazioni diverse dallo Stato, quali gli enti territoriali.
In definitiva, occorre distinguere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell’autostrada da quella di quest’ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell’RAGIONE_SOCIALE territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato, che non è contemplata dalla legge.

Infine non può escludersi, nel caso di specie, la condotta dell’occupazione, in considerazione della destinazione del bene. A prescindere dalla considerazione che l’uso dell’autostrada è subordinato al pagamento di una tariffa al gestore dell’opera e, quindi, non è libero, sicché il bene non è più nella disponibilità della collettività, l’occupazione di cui all’art. 38 del d.lgs. n. 507 del 1993 consiste semplicemRAGIONE_SOCIALE nella sottrazione dell’area agli enti territoriali che ne sono titolari per qualsiasi finalità avvenga, essendo attribuita rilevanza alla natura del soggetto occupante o al perseguimento di determinati interessi sociali tramite la previsione di una serie di esenzioni all’art. 49 e non tramite la delimitazione e riduzione della fattispecie impositiva. Del resto, questa Corte ha già affermato che la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un’opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al
pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d’impresa (Cass., Sez. 1, 10 giugno 2021, n. 16395). E’, dunque, sufficiRAGIONE_SOCIALE l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’RAGIONE_SOCIALE pubblico titolare, mentre risulta indifferRAGIONE_SOCIALE la strumentalità di tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione.
Né è significativo il fatto che l’opera pubblica (autostrada) sia realizzata in virtù di concessione dello Stato, restando il concessionario un soggetto distinto dal concedRAGIONE_SOCIALE.

Devono, quindi, confermarsi i precedenti di questa Corte richiamati dai giudici di merito.

Si è, difatti, già affermato che l’attraversamento da parte di un viadotto autostradale del suolo comunale, sebbene sia previsto dalla legge, è assoggettato a TOSAP in virtù dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507 del 1993, impedendo una diversa forma di utilizzazione di detto spazio (v. Cass., Sez. 6-5, 25 luglio 2018, n. 19693, che ha anche precisato che l’esenzione prevista per lo Stato e per gli altri enti pubblici dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l’occupazione sia ascrivibile al soggetto esRAGIONE_SOCIALE, sicché ove la stessa avvenga ad opera della società RAGIONE_SOCIALE, in qualità di concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica, alla stessa non spetta l’esenzione, senza che assuma rilevanza che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione, tenuto conto delle finalità lucrative dell’attività d’impresa svolta da una società per azioni). Si è anche precisato che l’esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che
l’occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esRAGIONE_SOCIALE, sicché, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica (nella specie, un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l’esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell’opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (Cass., Sez. 5, 12 maggio 2017, n. 11886; v. anche Cass., Sez. 1, 29 maggio 2023, n. 15010, secondo cui il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell’infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l’opera gestita non valgono a rendere la concessionaria – che persegue in autonomia un proprio fine di lucro – una mera longa manus dell’amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest’ultima).
In definitiva, il ricorso deve essere rigettato. Le spese di questo giudizio di legittimità devono essere integralmRAGIONE_SOCIALE compensate, visto che la giurisprudenza di questa Corte sulla questione in esame si è consolidata successivamRAGIONE_SOCIALE alla sua instaurazione.

P.Q.M.

La Corte: rigetta il ricorso; dichiara integralmRAGIONE_SOCIALE compensate le spese di lite; ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del

ricorrRAGIONE_SOCIALE principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13. Così deciso in Roma, il 16/01/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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