Terreno verde pubblico: IMU dovuta? La Cassazione

Un contribuente ha impugnato degli avvisi di accertamento IMU relativi a un’area di sua proprietà, classificata dal piano urbanistico come “verde attrezzato pubblico”, sostenendone la non edificabilità. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la destinazione a verde pubblico non esclude l’oggettivo carattere edificabile del terreno ai fini fiscali. Tale vincolo incide sulla determinazione del valore venale dell’immobile e quindi sulla base imponibile, ma non sulla sua soggezione all’imposta. La Corte ha inoltre specificato che il caso rientra nell’ambito della perequazione urbanistica, dove l’edificabilità è una qualità intrinseca del terreno stesso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Terreno verde pubblico: l’IMU è dovuta? La Cassazione fa chiarezza

Una delle domande più frequenti per i proprietari di immobili riguarda la tassazione di un terreno privato che il piano regolatore comunale destina a uso pubblico. Se il mio terreno diventa un terreno verde pubblico, devo ancora pagare l’IMU? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 2070 del 19 gennaio 2024, ha fornito una risposta chiara, consolidando un orientamento giurisprudenziale di grande importanza per contribuenti e amministrazioni comunali.

I Fatti del Caso

Un contribuente si è opposto a una serie di avvisi di accertamento IMU per gli anni dal 2014 al 2017, emessi da un Comune per un terreno di sua proprietà. La controversia nasceva da un cambiamento nella pianificazione urbanistica: il terreno, precedentemente inserito in una “zona di rispetto relativo” con una certa capacità edificatoria, era stato riclassificato dal nuovo Piano Urbanistico Comunale (PUC) come “verde attrezzato pubblico”.

Secondo il proprietario, questa nuova destinazione rendeva l’area di fatto inedificabile, eliminando così il presupposto stesso dell’IMU per le aree edificabili. Sosteneva, inoltre, che eventuali diritti edificatori erano solo compensativi e potevano essere esercitati su altre aree, previa cessione del terreno al Comune. Le commissioni tributarie di primo e secondo grado avevano però dato ragione al Comune, portando il caso dinanzi alla Corte di Cassazione.

La questione giuridica: un terreno verde pubblico è ancora edificabile ai fini IMU?

Il nodo centrale della questione era stabilire se la classificazione di un’area come “verde attrezzato pubblico” ne annullasse la natura di “area edificabile” ai fini fiscali. Per la legge, l’IMU sulle aree si paga se queste sono considerate edificabili dagli strumenti urbanistici. Il ricorrente sosteneva che un vincolo a verde pubblico equivale a un divieto assoluto di costruzione per il privato.

La Corte è stata chiamata a chiarire questo aspetto, distinguendo anche tra due importanti istituti urbanistici: la perequazione e la compensazione. La corretta qualificazione del meccanismo previsto dal piano regolatore era decisiva per stabilire se il diritto edificatorio fosse ancora una qualità intrinseca del terreno tassato o se fosse stato “trasferito” altrove.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso del contribuente con una motivazione articolata, basata su principi consolidati.

In primo luogo, ha affermato che la nozione di “area edificabile” ai fini fiscali (secondo il D.Lgs. 504/1992, applicabile anche all’IMU) è ampia e si basa sulla mera “potenzialità edificatoria”. Un vincolo di destinazione a servizi pubblici o di interesse pubblico, come quello a terreno verde pubblico, non elimina questa potenzialità. Tali destinazioni possono essere realizzate non solo tramite esproprio pubblico, ma anche attraverso iniziative private o pubblico-private. Pertanto, il vincolo non sottrae l’area al regime fiscale dei suoli edificabili.

In secondo luogo, la Corte ha chiarito che il vincolo a verde pubblico incide, piuttosto, sulla determinazione del valore venale dell’immobile, che costituisce la base imponibile per il calcolo dell’IMU. Un terreno con vincoli avrà un valore di mercato inferiore rispetto a uno senza limitazioni, e di ciò si deve tener conto nella valutazione, ma non si può concludere che il suo valore sia nullo o che l’imposta non sia dovuta.

La Corte ha inoltre qualificato l’operazione urbanistica del caso di specie come “perequazione” e non “compensazione”. Nella perequazione, l’indice edificatorio è attribuito al terreno e ne diviene una qualità intrinseca, anche se il suo sfruttamento è soggetto a determinate condizioni. Questo rende il terreno tassabile. Diversamente, nella compensazione, il diritto edificatorio è scorporato dal terreno originario e reso trasferibile altrove, a fronte di un vincolo che lo rende totalmente inedificabile; in quel caso, il terreno di “decollo” non sarebbe tassabile.

Infine, la Corte ha rigettato gli altri motivi di ricorso, specificando che una precedente sentenza favorevole al contribuente, ma basata su un vizio di motivazione dell’atto, non crea un “giudicato esterno” sul merito della pretesa fiscale per gli anni successivi.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione conferma un principio fondamentale: la destinazione di un’area a terreno verde pubblico o a servizi di interesse collettivo non comporta l’esenzione automatica dall’IMU. I proprietari di tali aree devono essere consapevoli che il presupposto impositivo rimane, in quanto la “vocazione edificatoria” del suolo non viene meno.

L’implicazione pratica è duplice. Da un lato, i Comuni sono legittimati a richiedere l’IMU su queste aree. Dall’altro, i contribuenti hanno il diritto di veder riconosciuto un valore imponibile ridotto, che tenga conto delle effettive limitazioni e della minore appetibilità commerciale del terreno a causa del vincolo. La partita, quindi, non si gioca sull'”an” (se pagare), ma sul “quantum” (quanto pagare), che deve essere commisurato al reale valore di mercato del bene.

Un terreno destinato a “verde pubblico” dal piano regolatore è esente da IMU?
No, non è esente. Secondo la Corte, questa destinazione non elimina il carattere oggettivamente edificabile del suolo ai fini fiscali, anche se può ridurne il valore venale e, di conseguenza, la base imponibile.

Che differenza c’è tra perequazione e compensazione urbanistica ai fini fiscali?
Nella perequazione, al terreno viene attribuito un indice di edificabilità che ne diventa una qualità intrinseca, rendendolo tassabile. Nella compensazione, il diritto edificatorio è separato dal terreno e trasferibile altrove a fronte di un vincolo di inedificabilità; in questo caso, il terreno originario non è soggetto a imposta.

Una precedente sentenza che annulla un avviso di accertamento per vizio di motivazione vale anche per gli anni successivi?
No. La Corte ha stabilito che l’annullamento di un avviso per un vizio formale, come la carenza di motivazione, non crea un giudicato sul merito della pretesa tributaria e quindi non si estende automaticamente alle controversie per altre annualità, anche tra le stesse parti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2070 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2070 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso 17348-2022 proposto da:

COGNOME , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO giusta procura allegata al ricorso e con domicilio digitale eletto presso il suo indirizzo di posta elettronica certificata

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma presso lo RAGIONE_SOCIALE,

rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale estesa in calce al controricorso

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 1394/2022 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della CAMPANIA, depositata il 4/2/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 9/1/2024 dal AVV_NOTAIO

COGNOME‘COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME propone ricorso, affidato a quattro motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale della Campania aveva respinto l’appello del contribuente avverso la sentenza n. 1494/2020 emessa dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE provinciale di Salerno in rigetto dei ricorsi, riuniti, proposti avverso avvisi di accertamento IMU 2014 -2017 emessi dal Comune di Salerno;

il Comune resiste con controricorso;

il ricorrente ha da ultimo depositato memoria difensiva;

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo il ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione di legge (art. 360 – comma 1 nn. 3 e 5 c.p.c.) -violazione e falsa applicazione artt. 1 -comma 2 e 5 -comma 5 del d.lgs. n. 504/1992 violazione dell’art. 112 c.p.c. – omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti» e lamenta che la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale abbia erroneamente ritenuto la sussistenza del presupposto impositivo, a fini IMU, in relazione al terreno di proprietà del contribuente, atteso che « l’area in oggetto: – nel previgente P.R.G. era ricompresa nella ‘Tipologia 2 zone di rispetto relativo’; – nel vigente P.U.C. …(era)… stata, invece, ricompresa in zona a ‘verde attrezzato pubblico’ e, quindi, in zona inedificabile », cosicché, sostiene il ricorrente, l’area in questione non avrebbe « alcuna edificabilità diretta»
avendo «l’ attribuzione di un indice edificatorio … natura compensativa di tale vincolo sopravvenuto»;

1.2. la doglianza va disattesa;

1.3. in diritto va premesso, come già affermato da questa Corte in tema di ICI (ma sulla base di principi applicabili anche all’IMU), che l’assoggettabilità a tale imposta di un’area, individuata in un programma di compensazione urbanistica come destinataria del trasferimento di un diritto edificatorio, si determina solamente a seguito del perfezionamento della procedura disposta per l’accordo di programma, ove prevista, con la conseguente approvazione dei piani urbanistici e delle relative varianti ai PRG, attraverso l’individuazione esatta delle volumetrie concordate in compensazione e l’identificazione precisa delle aree per il tramite degli identificativi catastali (cfr. Cass. n. 1038 del 16/01/2023; Cass. n. 37934 del 02/12/2021; Cass. SU. n. 23902 del 29/10/2020);
1.4. è stato poi precisato che, posta la rilevanza della mera potenzialità edificatoria, è soggetto a imposta il terreno inserito nell’ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque, nell’area interessata dal piano di intervento, un indice perequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca del terreno; diversamente, non è soggetto a imposta il terreno inserito nell’ambito della compensazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile su un’altra area, che può essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione dell’area oggetto di trasformazione urbanistica, ovvero dell’imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta o preordinato all’esproprio, con la conseguenza che, in tale caso il diritto edificatorio non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso (cfr. Cass. n. 26895 del 05/10/2021);
1.5. invero, la perequazione urbanistica ha finalità equitativoredistributive, in quanto ripartisce la capacità volumetrica su vari terreni, con possibilità di suo «atterraggio» su altro terreno, diverso da quello di

«decollo», mentre la compensazione urbanistica ha finalità compensativoindennitaria e trae origine dalla perdita di edificabilità dell’area di decollo, su cui viene apposto dall’Amministrazione un vincolo di inedificabilità o di esproprio, con conseguente apertura di un procedimento amministrativo, che individua l’area di «atterraggio», ove esercitare la capacità edificatoria da parte del titolare del fondo di decollo, e la fase intermedia, cd. del «volo», vede il diritto edificatorio circolare separatamente dal fondo che l’ha originato ;
1.6. nel caso in esame, lo stesso ricorrente (pagg. 1-2 ricorso in cassazione) riferisce che l’area oggetto di tassazione «nel precedente strumento urbanistico (P.R.G.) era ricompresa nella ‘Tipologia 2 zone di rispetto relativo’, nell’ambito delle quali erano consentiti interventi edificatori con indice 0,425 mc/mq su un lotto minimo di 3000 mq; nel vigente P.U.C. …(aveva)… acquisito la destinazione a ‘verde attrezzato pubblico’ » e «soltanto nell’ipotesi di cessione di detto terreno in favore del Comune …(era)… stata pr evista l’assegnazione di diritti edificatori su altra area dello stesso Comune, di proprietà di terzi …»;
1.7. ciò posto, è dato rilevare che nella fattispecie in oggetto si versa in un’ipotesi di perequazione e non di conformazione urbanistica , in quanto non vi è un ‘area, prima edificabile e poi assoggettata ad un vincolo di inedificabilità assoluta;

1.8. come già precisato da questa Corte (cfr. Cass. sent. n. 16467/2022) con riguardo alla questione relativa al se il vincolo di destinazione urbanistica a «verde pubblico» sottragga l’area al regime fiscale dei suoli edificabili, ai fini dell’ICI/IMU, trovano applicazione i principii, già enunciati dalla giurisprudenza di questa Corte e a cui il Collegio intende dare in questa sede continuità, secondo cui, in tema d’imposta comunale sugli immobili la nozione di edificabilità non si identifica e non si esaurisce in quella di edilizia abitativa (cfr. Cass. n. 19161/2004), cosicché l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale ad attrezzature e impianti di interesse generale, o a servizi pubblici o di interesse pubblico, non esclude l’oggettivo
carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione, che condizionano, in concreto, l’edificabilità del suolo, ma non sottraggono l’area su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili e considerato che la destinazione prevista dal vincolo posto dal piano regolatore è realizzabile non necessariamente mediante interventi (o successive espropriazioni) di carattere pubblico, ma anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata (non importa se direttamente ovvero in seguito ad accordi di natura complessa) (cfr. Cass. nn. 21351/2021, 17764/2018, 23814/2016, 14763/2015, 5161/2014, 9778/2010, 9510/2010, 19161/2004);
1.8. va quindi motivatamente disatteso il diverso orientamento (cfr. Cass. nn. 27121/2019, 5992/2015, 25672/2008), secondo il quale le aree sottoposte dal piano regolatore generale a un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle trasformazioni del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, non possono essere qualificate come fabbricabili, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d. lgs 1992/504 e restano sottratte al regime fiscale dei suoli fabbricabili, non tenendo conto, tali pronunce, che il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, comma 1, lett. b), prevedendo che un terreno è considerato edificatorio sia quando l’edificabilità risulti dagli strumenti urbanistici generali o attuativi, sia quando, per lo stesso terreno, esistano possibilità effettive di costruzione, delinea una nozione di area edificabile ampia ed ispirata alla mera potenzialità edificatoria;
1.9. essa, pertanto, non può essere esclusa dalla ricorrenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l’edificabilità del suolo, giacché tali limiti, incidendo sulle facoltà dominicali connesse alla possibilità di trasformazione urbanistico edilizia del suolo medesimo, ne presuppongono la vocazione edificatoria;

1.10 con riguardo, alle aree destinate a servizi pubblici o di interesse pubblico, è stato ritenuto, infatti, che «in tema d’imposta comunale sugli

immobili (ICI), l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile» (cfr. n. 23814/2016; conforme Cass. nn. 9529/2023, 5604/2022, 653/2022, 17764/2018);
1.11. ne discende che la presenza dei suddetti vincoli non sottrae le aree su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incide soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile (cfr. Cass. nn. 24308/2016, 5161/2014, 9778/2010, 9510/2008);

1.12. va pertanto esente da censure la sentenza impugnata nella parte in cui la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale ha correttamente confermato la sentenza di primo grado in merito «al valore venale degli immobili in questione» sul rilievo che «la presenza di vincoli di inedificabilità non impedisce di considerare la vocazione edificatoria di aree come quelle in oggetto»;

2.1. con il secondo motivo il ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione di legge (art. 360 – comma 1 nn. 3 e 5 c.p.c.) -violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. n. 212/2000 (cd. statuto del contribuente) in relazione all’art. 3 della l. n. 241/1990 violazione dell’art. 112 c.p.c. – omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti -violazione del giudicato esterno» e lamenta che la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale abbia erroneamente respinto la censura di difetto di motivazione degli atti impugnati, ritenendo sufficientemente motivati i suddetti avvisi e comprensibili le ragioni da cui muove la pretesa fiscale senza alcuna «valutazione in ordine alla sentenza della RAGIONE_SOCIALE Tributaria
Regionale, Sez. distaccata di Salerno, Sez. 4 – n. 11633/2016, passata in giudicato, … con la quale …(era)… stato dimostrato che, in ordine alla medesima vicenda e con riferimento al medesimo motivo di censura, tra le stesse parti, per le annualità 2008 e 2009, il giudice tributario …(aveva)… ritenuto assolutamente carente la motivazione degli avvisi impugnati»;

2.2. la doglianza va disattesa;

2.3. invero, l’annullamento dell’avviso di accertamento per un vizio di motivazione è una decisione che, pur se passata in giudicato, non estende i suoi effetti ad altre controversie, anche se tra le stesse parti, che riguardino il medesimo rapporto tributario, non involgendo il merito della pretesa RAGIONE_SOCIALE, sicché non si crea contrasto con il giudicato – di meritogià intervenuto tra l’ente impositore e le altre parti (cfr. Cass. n. 34656 del 30/12/2019; conf. Cass. nn. 9775 del 12/4/2023, 8658 del 27/3/2023, 7480 del 15/3/2023, 18187 del 7/6/2022, 25070 del 9/11/2020);
3.1. con il terzo motivo il ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione di legge (art. 360 – comma 1 nn. 3 e 5 c.p.c.) -violazione e falsa applicazione artt. 1 -comma 2 e 5 -comma 5 del d.lgs. n. 504/1992 violazione dell’art. 112 c.p.c. – omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti» e lamenta che la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale abbia erroneamente ritenuto la sussistenza del valore venale degli immobili in questione, nonostante la presenza, sugli stessi, di vincoli di inedificabilità, ritenendo tale valore congruo in quanto «conforme a quello fissato nella delibera n. 240 del 23.02.07», nonostante su dette aree, secondo il contribuente, gravi un vincolo di inedificabilità assoluta per «destinazione a verde pubblico»;
3.2. la censura va disattesa richiamando i principi già illustrati con riguardo al primo motivo di ricorso, laddove è stato ribadito che l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo

carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile;

3.3. le ulteriori censure, formulate ai sensi dell’art. 360 n. 5 cod. proc. civ., relative alla pretesa erronea attribuzione di un valore venale superiore a quello effettivo, mediante richiamo delle perizie in atti, sono inammissibili in forza dell’art. 348 -ter , quarto e quinto comma, cod. proc. civ., vertendosi in ipotesi di «doppia conforme» e non avendo il ricorrente assolto al proprio onere di allegare la «diversità» delle «ragioni di fatto» considerate dalla RAGIONE_SOCIALE provinciale e dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale (cfr. Cass. n. 5947 del 28/02/2023, Cass. n. 26774 del 22/12/2016), disposto che trova applicazione alle impugnazioni proposte dall’11 settembre 2012 e, dunque, anche nel caso di specie;
4.1. con il quarto motivo il ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione di legge (art. 360 – comma 1 n. 3 c.p.c.) -violazione e falsa applicazione art. 2697 c.p.c. -violazione di legge (art. 360 -comma 1 n. 5) -omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti» e lamenta che la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale abbia erroneamente affermato che «i primi Giudici …(avevano)… correttamente considerato che in questa e consimili vicende occorre far riferimento al valore venale degli immobili… » senza tener conto delle «plurime sentenze, passate in giudicato, con le quali la RAGIONE_SOCIALE Tributaria Provinciale di Salerno: – per la stessa area; – con identica destinazione; – con medesime limitazioni, …(aveva)… annullato gli avvisi di accertamento impugnati» senza applicare i medesimi principi anche alla fattispecie in esame;
4.2. la doglianza va disattesa;

4.3. la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE regionale, infatti, non ha attribuito alcun valore vincolante alle pronunce, nella stessa citate, che avevano esaminato la medesima fattispecie sub iudice , essendo il loro richiamo rivolto unicamente a rafforzare la motivazione, né peraltro la RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE regionale era tenuta a valutare ulteriori decisioni in senso contrario, prive di valore di giudicato esterno, e che non costituissero quindi precedenti vincolanti;

sulla scorta di quanto sin qui osservato il ricorso va integralmente respinto, con assorbimento di ogni altra questione sollevata dalla controricorrente;

le spese della presente fase di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente a pagare le spese del giudizio in favore del Comune controricorrente, liquidandole in Euro 4.500,00 per compensi, oltre ad Euro 200,00 per esborsi, nonché alle spese forfettarie nella misura del 15% e agli accessori di legge, se dovuti.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater, del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso per cassazione, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

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