Terreno edificabile IMU: quando si paga l'imposta?

Dei contribuenti hanno impugnato avvisi di accertamento IMU relativi a un terreno destinato a verde pubblico ma con una potenzialità edificatoria derivante da un programma di compensazione urbanistica. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 10964/2024, ha accolto il ricorso, stabilendo che un’area soggetta a un vincolo di inedificabilità assoluta non è da considerare un terreno edificabile IMU se inserita in un programma di tipo compensativo. In tali casi, il diritto edificatorio non è una qualità intrinseca del terreno, ma un diritto separato e trasferibile. La tassabilità come area edificabile scatta solo al completamento del procedimento compensatorio, quando i diritti edificatori vengono effettivamente assegnati a un’altra area.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Terreno Edificabile IMU: La Cassazione e il Verde Pubblico Compensativo

Quando un’area destinata a verde pubblico deve essere considerata un terreno edificabile IMU e, di conseguenza, essere soggetta a tassazione? A questa domanda cruciale per molti proprietari e comuni risponde la Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con la recente ordinanza n. 10964 del 23 aprile 2024. La decisione fa luce sulla complessa distinzione tra urbanistica perequativa e compensativa, offrendo un principio chiaro: in un regime di compensazione, il terreno vincolato non è tassabile come edificabile fino al completamento della procedura.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione di alcuni avvisi di accertamento IMU emessi da un Comune nei confronti di diversi contribuenti. L’imposta riguardava un terreno che, secondo il Piano di Governo del Territorio (PGT) comunale, era destinato ad ‘area per servizi del verde e degli spazi aperti ad uso pubblico’.

Tuttavia, lo stesso piano urbanistico attribuiva a quest’area un indice di utilizzazione per ‘misure di compensazione urbanistica’ pari a 0,35 m³/m². Sulla base di questo indice, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano ritenuto il terreno fiscalmente edificabile, respingendo i ricorsi dei proprietari. Secondo i giudici di merito, la possibilità, seppur limitata, di realizzare interventi edilizi (chioschi, punti ristoro, ecc.) e la presenza di un indice edificatorio rendevano l’area tassabile ai fini IMU.

La Decisione della Corte e la natura del terreno edificabile IMU

I contribuenti hanno portato la questione dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando un’errata interpretazione delle norme sull’IMU. La Suprema Corte ha accolto il loro ricorso, cassando la sentenza d’appello e stabilendo un principio di diritto fondamentale in materia.

Il cuore della decisione risiede nella distinzione, già tracciata dalle Sezioni Unite, tra ‘urbanistica perequativa’ e ‘urbanistica compensativa’. Questa distinzione è decisiva per determinare se un terreno sia o meno da considerare edificabile ai fini fiscali.

Le Motivazioni: Perequazione vs. Compensazione

La Corte ha chiarito che i due approcci urbanistici hanno conseguenze fiscali diametralmente opposte.

Urbanistica Perequativa

Nell’urbanistica perequativa, il diritto edificatorio (il cosiddetto jus aedificandi) è considerato una qualità intrinseca del terreno. Anche se il terreno viene poi destinato a un uso pubblico, il suo valore edificatorio originario rimane e viene distribuito equamente nell’area di intervento. In questo scenario, il terreno mantiene la sua natura di terreno edificabile IMU perché l’edificabilità è una sua caratteristica fin dall’origine.

Urbanistica Compensativa

Nel caso dell’urbanistica compensativa, la situazione è diversa. Un’area, magari precedentemente edificabile, viene assoggettata a un vincolo di inedificabilità assoluta (ad esempio, destinata a parco pubblico). Al proprietario viene riconosciuto un diritto edificatorio ‘compensativo’, che però non è più legato a quel terreno. Questo diritto diventa una sorta di ‘credito’ che può essere trasferito e utilizzato su un’altra area, definita ‘area di atterraggio’.

In questo schema, il terreno originario (detto ‘di decollo’) perde la sua qualità edificatoria. Il diritto di costruire si ‘stacca’ da esso e diventa un bene mobile, separato e trasferibile. Di conseguenza, il terreno originario non può essere considerato edificabile ai fini IMU.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Alla luce di queste considerazioni, la Corte di Cassazione ha stabilito che, nel caso di specie, si era in presenza di un’urbanistica di tipo compensativo. Il terreno dei ricorrenti, essendo assoggettato a un vincolo a verde pubblico, non poteva essere considerato edificabile. La ‘potenzialità edificatoria’ riconosciuta dal PGT non era una qualità del terreno stesso, ma un diritto compensativo la cui procedura di assegnazione non era ancora stata completata.

La sentenza ha quindi affermato un principio di grande rilevanza pratica: un’area sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta e inserita in un programma di compensazione urbanistica non è tassabile come terreno edificabile IMU. La tassabilità potrà, eventualmente, sorgere solo quando il procedimento compensatorio sarà concluso e il diritto edificatorio sarà stato effettivamente trasferito e localizzato su un’altra area. Questa decisione offre una tutela importante per i proprietari terrieri, evitando che debbano pagare imposte elevate su terreni di cui, di fatto, non possono disporre per scopi edificatori.

Un terreno destinato a verde pubblico è sempre esente da IMU come area edificabile?
No. La sua tassabilità dipende dalla natura del piano urbanistico. Se il piano prevede un meccanismo di ‘compensazione’ che impone un vincolo di inedificabilità, il terreno non è considerato edificabile ai fini IMU fino a quando il procedimento di trasferimento dei diritti edificatori non è concluso.

Qual è la differenza tra urbanistica perequativa e compensativa ai fini IMU?
Nell’urbanistica perequativa, il diritto di costruire è una qualità intrinseca del terreno, che quindi rimane tassabile come edificabile. Nell’urbanistica compensativa, invece, il diritto di costruire viene separato dal terreno originario, che perde la sua natura edificabile e non è più tassabile come tale. Il diritto diventa un ‘credito’ da esercitare altrove.

L’amministrazione finanziaria deve sempre garantire il contraddittorio prima di emettere un avviso di accertamento IMU?
No. La Corte ha ribadito che per i tributi ‘non armonizzati’ a livello UE, come l’IMU, l’obbligo di contraddittorio preventivo esiste solo se è specificamente previsto dalla legge per quel determinato atto, cosa che non è stabilita in via generale per gli accertamenti IMU.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10964 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10964 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/04/2024

Avvisi accertamento IMU -Terreno edificabile -Programma di compensazione urbanistica

ORDINANZA

COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE), nata a RHO (MI) il DATA_NASCITA; COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE), nato a Ternate (VA) il DATA_NASCITA, deceduto in data 17/11/2022, e per lui i suoi eredi NOME COGNOME, nato a RAGIONE_SOCIALE il DATA_NASCITA (C.F.: CODICE_FISCALE) e residente in Ternate (VA) alla INDIRIZZO, e NOME COGNOME, nato a Varese il DATA_NASCITA (C.F.: CODICE_FISCALE); COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE), nato a Varese il DATA_NASCITA; COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE), nato a MILANO il DATA_NASCITA, rappresentati e difesi, in virtù di procura alla lite in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE), del Foro di RAGIONE_SOCIALE, con studio in RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO ed in Legnano (MI), al INDIRIZZO (tel.: NUMERO_TELEFONO; fax: NUMERO_TELEFONO; p.e.c.: EMAIL), e altresì elettivamente domiciliato
in Roma, alla INDIRIZZO (tel. e fax NUMERO_TELEFONO), presso lo studio dell’AVV_NOTAIO ( p.e.c.: EMAIL);

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (C.F. e P.Iva: P_IVA), in persona del AVV_NOTAIO, domiciliato per la carica alla INDIRIZZO, elettivamente domiciliato in Roma al INDIRIZZO (c/o AVV_NOTAIO) presso lo studio dell’ AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE), che lo rappresenta e difende come da procura speciale in calce al controricorso (pec: EMAIL);

-controricorrente –

-avverso la sentenza n. 1858/2022 emessa dalla CTR Lombardia in data 09/05/2022 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che

Con sentenza del 16.2.2021 la CTP di RAGIONE_SOCIALE rigettava il ricorso proposto da COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME COGNOME NOME e COGNOME NOME avverso avvisi di accertamento emessi dal RAGIONE_SOCIALE di Rho relativi ad IMU 2013, rilevando che non era necessario il preventivo contraddittorio endoprocedimentale e che trattavasi di area edificabile, sia pure destinata a verde pubblico.

Sull’impugnazione dei contribuenti, la CTR Lombardia rigettava il gravame, affermando che non si era in presenza di un tributo armonizzato UE e non sussisteva alcuna specifica previsione normativa che rendesse necessario il contraddittorio preventivo e che, trattandosi nella specie di terreno edificabile destinato dal vigente piano del governo territoriale ad area per servizi del verde e degli spazi aperti ad uso pubblico, con indice di utilizzazione per misure di compensazione urbanistica pari allo 0,35 m/q, l’area era da considerarsi edificabile, anche se destinata a verde pubblico, ma con possibilità di interventi edilizi.
Avverso la sentenza d’appello hanno proposto ricorso per cassazione COGNOME NOME, NOME NOME, COGNOME COGNOME NOME e COGNOME COGNOME NOME sulla base di due motivi. Il RAGIONE_SOCIALE di Rho ha resistito con controricorso.

In prossimità dell’adunanza camerale i ricorrenti hanno depositato memoria illustrativa.

Considerato che

Con il primo motivo i ricorrenti deducono che l’Ufficio avrebbe dovuto assicurare, prima di notificare l’avviso di accertamento, il contraddittorio procedimentale.

1.1. Il motivo è inammissibile e, comunque, infondato.

In primo luogo, in violazione dell’art. 366, primo comma, n. 4), cod. proc. civ. i ricorrenti hanno del tutto omesso di indicare le norme di diritto su cui si fonderebbe la doglianza e che sarebbero state violate.

In secondo luogo, le Sezioni Unite di questa Corte hanno chiarito che, in tema di diritti e garanzie del contribuente sottoposto a verifiche fiscali, l’Amministrazione finanziaria è gravata di un obbligo generale di contraddittorio endoprocedimentale, la cui violazione comporta l’invalidità dell’atto purché il contribuente abbia assolto all’onere di enunciare in concreto le ragioni che avrebbe potuto far valere e non abbia proposto un’opposizione meramente pretestuosa, esclusivamente per i tributi “armonizzati”, mentre, per quelli “non armonizzati”, non è rinvenibile, nella legislazione nazionale, un analogo generalizzato vincolo, sicché esso sussiste solo per le ipotesi in cui risulti specificamente sancito (Cass., Sez. U, Sentenza n. 24823 del 09/12/2015; conf. Cass., Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 11560 del 11/05/2018 e Cass., Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 27421 del 29/10/2018).
Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano la violazione o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 5 e 11 d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, 12-ter d.l. n.201/2011, convertito con modifiche in legge n. 214 del 22.12.2011, in relazione all’art. 360, primo co mma, n. 3), cod. proc. civ., per non aver considerato che il terreno in oggetto era inedificabile di fatto e di diritto,

stante le caratteristiche di destinazione a VPU in area di rispetto cimiteriale.

2.1. Il motivo è fondato.

Si legge nella sentenza impugnata:

<>.
Come le Sezioni Unite di questa Corte hanno chiarito (Cass., Sez. U, Sentenza n. 23902 del 29/10/2020; conf. Cass., Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 37934 del 02/12/2021), occorre distinguere tra urbanistica perequativa ed urbanistica compensativa. La prima è avulsa da qualsiasi obiettivo restitutorio di una originaria edificabilità, si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico (e non in contropartita della specifica assegnazione o cessione volontaria dell’area al RAGIONE_SOCIALE come nel caso di compensazione) e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento.
Ancorchè si verta, in entrambi i casi, di volumetria non esercitabile direttamente sul fondo, resta che solo nella perequazione l’indice di edificabilità viene attribuito ‘al fondo’ divenendo una qualità intrinseca di questo, e solo nella perequazione la fattispecie di edificabilità può dirsi

perfetta fin dall’origine, non necessitando di successiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di atterraggio. E’ dunque nella compensazione – e non nella perequazione – urbanistica che si assiste alla massima volatilità dello jus aedificandi rispetto alla proprietà del suolo.

In definitiva, va stabilito che <>.

Orbene, nel caso di specie, non è in dubbio che l’area interessata, assoggettata a vincolo di verde pubblico, non possa essere considerata edificabile, ovvero a ‘potenzialità edificatoria’, in quanto solo considerata in un programma di cd. compensazione urbanistica adottato dal RAGIONE_SOCIALE, non essendosi il procedimento compensatorio ancora concluso e non essendo, in particolare, stata specificamente individuata ed assegnata al proprietario (o ceduta da parte del proprietario) la cd. area “di atterraggio”, ossia l’area sulla quale deve essere trasferita l’edificabilità già cessata sull’area cd. “di decollo”.
Peraltro, in tema d’imposta comunale sugli immobili (ICI), l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile (Cass., Sez. 5, Sentenza n. 23814 del 23/11/2016; conf. Cass., Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 17764 del 06/07/2018).
Alla stregua delle considerazioni che precedono, la sentenza impugnata, in accoglimento del secondo motivo, va cassata e, non essendo necessari

ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisa nel senso di accogliere il ricorso originari dei ricorrenti.

La circostanza che il chiarimento sulla potenzialità edificatoria delle aree soggette a compensazione urbanistica sia stato offerto dalle Sezioni Unite solo nel 2020, giustifica la compensazione delle spese limitatamente al primo grado di giudizio, laddove le spese relative al secondo grado e al presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

accoglie il primo motivo del ricorso, rigetta il primo, cassa la sentenza impugnata con riferimento al motivo accolto e, decidendo nel merito, accoglie il ricorso originario dei contribuenti;

compensa le spese del primo grado di giudizio e condanna la resistente al rimborso delle spese del presente giudizio, che si liquidano in € 1.500,00 per compensi ed € 200,00 per spese, oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, Iva e Cap.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 9.4.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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