Terreni edificabili ICI: la cava è area tassabile?

Una società operante nel settore estrattivo ha impugnato un avviso di accertamento ICI, sostenendo che i propri terreni destinati a cava non fossero classificabili come aree edificabili. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo un principio fondamentale: per la tassazione dei terreni edificabili ICI, è determinante la qualificazione urbanistica prevista dal Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune. Se il PRG classifica un’area per uso industriale o estrattivo, questa è considerata edificabile e l’imposta si calcola sul suo valore venale, indipendentemente dall’uso specifico e temporaneo come cava.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Terreni Edificabili ICI: Anche le Aree Destinate a Cava sono Tassabili

La qualificazione di un terreno ai fini fiscali rappresenta spesso un terreno di scontro tra contribuenti e amministrazione finanziaria. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico, chiarendo se i terreni edificabili ICI comprendano anche le aree destinate ad attività estrattiva, come le cave. La risposta della Corte è stata affermativa, consolidando un principio di fondamentale importanza: la classificazione urbanistica prevale sull’uso effettivo del bene.

I Fatti del Caso: La Tassazione di un’Area Estrattiva

Una società che gestiva un’attività di estrazione di travertino si è vista recapitare un avviso di accertamento per il pagamento dell’ICI relativa all’anno 2011. Il Comune, tramite la sua società concessionaria, riteneva che i terreni su cui sorgeva la cava dovessero essere classificati come “aree edificabili” e, di conseguenza, tassati sulla base del loro valore venale.
La società contribuente ha impugnato l’atto, sostenendo che i terreni, essendo destinati a cava, non potessero essere considerati edificabili e che, una volta cessata l’attività estrattiva, sarebbero tornati alla loro originaria destinazione agricola. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno respinto i ricorsi della società, la quale ha quindi portato la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte: i terreni edificabili ICI e l’Attività di Cava

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato inammissibili e infondati i motivi di ricorso, confermando la legittimità dell’avviso di accertamento. I giudici hanno ribadito che la natura edificabile di un’area, ai fini dell’applicazione dell’imposta, non dipende dall’uso concreto che se ne fa, ma dalla sua qualificazione nel Piano Regolatore Generale (PRG) adottato dal Comune.

Le Motivazioni della Sentenza

La Qualificazione Urbanistica Prevale sull’Uso Effettivo

Il fulcro della decisione risiede in un principio consolidato dalla giurisprudenza di legittimità. Ai fini fiscali, un’area è considerata edificabile se così è classificata nel PRG, anche se il piano non è ancora stato definitivamente approvato dalla Regione. Questa classificazione è sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, giustificando una tassazione basata su tale valore anziché su quello, molto più basso, catastale o agricolo.
Nel caso specifico, il PRG del Comune destinava l’area ad attività industriale ed estrattiva (sottozona D3). Questa classificazione, secondo la Corte, implica una potenzialità edificatoria, sebbene limitata alla realizzazione di fabbricati strumentali all’attività stessa.

L’Attività Estrattiva come Attività Industriale

La Corte ha inoltre specificato che l’attività estrattiva, che comporta una trasformazione rilevante del territorio e ha una durata pluridecennale, integra a tutti gli effetti un’attività di natura industriale. Pertanto, i terreni destinati a tale scopo non possono essere considerati agricoli ai fini del tributo. La potenziale e futura riconduzione dell’area a zona verde, una volta esaurita la cava, è stata giudicata irrilevante per la determinazione dell’imposta dovuta nel periodo di attività.

L’Inammissibilità dei Motivi sulla Valutazione e la “Doppia Conforme”

I motivi di ricorso con cui la società lamentava un’errata valutazione del valore venale e l’omessa considerazione di una perizia tecnica sono stati dichiarati inammissibili. La Corte ha applicato il principio della “doppia conforme”: poiché le sentenze di primo e secondo grado erano giunte alla medesima conclusione sui fatti, era preclusa una nuova valutazione in sede di legittimità. Inoltre, i giudici hanno ricordato che spetta sempre al contribuente l’onere di provare che il valore del bene è inferiore a quello accertato dall’ente impositore.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per le Imprese

Questa ordinanza offre un’importante lezione per tutte le imprese che possiedono terreni destinati ad attività particolari, come quelle estrattive, industriali o commerciali. La classificazione dei terreni edificabili ICI (e oggi IMU) dipende esclusivamente da quanto previsto dagli strumenti urbanistici comunali. Le aziende devono quindi prestare la massima attenzione alla classificazione urbanistica dei propri immobili, poiché da essa deriva direttamente il carico fiscale. L’uso effettivo del terreno o la sua futura destinazione non sono elementi sufficienti a modificare la sua natura ai fini tributari. La pianificazione fiscale deve partire da un’attenta analisi del PRG locale.

Un terreno utilizzato come cava è considerato “area edificabile” ai fini ICI?
Sì. Se il Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune classifica l’area come destinata ad attività industriale o estrattiva, essa è considerata edificabile ai fini fiscali, indipendentemente dal fatto che vi si svolga un’attività di cava.

Come si calcola l’imposta per un’area destinata a cava ma qualificata come edificabile?
L’imposta si calcola sulla base del valore venale (o valore di mercato) dell’area, e non sul valore catastale o agricolo. La qualificazione urbanistica è sufficiente a determinare un aumento del valore economico del terreno, che costituisce la base imponibile.

La futura destinazione agricola del terreno, una volta terminata l’attività di cava, incide sulla tassazione attuale?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’ipotetica futura cessazione dell’attività e la conseguente riconduzione dell’area a destinazione agricola o a verde sono del tutto irrilevanti per determinare la tassabilità attuale del terreno, che si fonda unicamente sulla classificazione urbanistica vigente nel periodo d’imposta considerato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2318 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2318 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso 21245/2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, con sede in Tivoli (RO), alla INDIRIZZO (C.F. e P.IVA: P_IVA), in persona d ell’ amministratore e legale rappresentante pro tempore NOME COGNOME, nato a Tivoli (RO) il DATA_NASCITA ed ivi residente alla INDIRIZZO (C.F.: CODICE_FISCALE), rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO del Foro di Tivoli (C.F.: CODICE_FISCALE) ed elettivamente domiciliata presso lo studio legale dell’AVV_NOTAIO del Foro di Roma (C.F.: CODICE_FISCALE CODICE_FISCALE), in Roma alla INDIRIZZO, giusta procura speciale allegata in calce al ricorso;
-ricorrente – contro

Avviso accertamento Ici – Terreni agricoli qualificati come aree edificabili -Attività estrattiva

RAGIONE_SOCIALE (C.F./P. I.V.A.: P_IVA), con sede legale in Supino (FR), alla INDIRIZZO, in persona del legale rappresentante p.t. NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE), quale concessionaria del servizio di accertamento e riscossione dell’imposta comunale sugli immobili (ICI) nel Comune di Guidonia Montecelio (RO), nonché gestore del relativo contenzioso, giusti contratti di concessione n. 3425712006, n. 55265/2010. n. 2307/2012 e relativo atto integrativo n. 2441/2015, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE) del Foro di Frosinone ed elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO;
-controricorrente –

-avverso la sentenza n. 9446/2018 emessa dalla CTR Lazio in data 27/12/2018 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO;

Ritenuto in fatto

RAGIONE_SOCIALE proponeva ricorso davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma avverso l’avviso di accertamento con il quale il Comune di Guidonia Montecelio, tramite la concessionaria RAGIONE_SOCIALE, richiedeva il pagamento dell ‘Ici per l’anno 2011 in relazione ad alcuni terreni di proprietà siti nello stesso Comune e ritenuti edificabili.

La Commissione Tributaria Provinciale rigettava il ricorso, evidenziando che l’edificabilità dell’area dovesse essere desunta dalla qualifi cazione ad essa attribuita nel PRG adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi.

Sull’appello della contribuente, la Commissione Tributaria Regionale Lazio rigettava il gravame.

Avverso la sentenza della CTR ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE sulla base di tre motivi. La RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

In prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.

Ritenuto in diritto

Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione o falsa applicazione degli artt. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 546/1992,11-quaterdecies, comma 16, d.l. n. 203/2005 e 36, comma 2, d.l. n. 223/2006, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3), c.p. c., nonché l’omesso esame di un fatto decisivo, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., per aver la CTR erroneamente, a suo dire, qualificato come area edificabile i terreni di sua proprietà e, comunque, per non aver considerato che vi era l’obb ligo, alla cessazione dell’attività estrattiva, di smantellare tutti gli impianti e gli uffici eventualmente realizzati all’interno del perimetro della cava, sicchè i terreni, al termine dell’attività di escavazione, avrebbero assunto la (originaria) destinazione agricola.
1.1. Il motivo è inammissibile, avuto riguardo al vizio motivazionale, e, comunque, infondato, anche con riferimento alle restanti doglianze.

Quanto all’aspetto motivazionale, è sufficiente evidenziare che, essendosi in presenza di una cd. doppia conforme e non avendo la ricorrente neppure dedotto che le sentenze dei due gradi di merito fossero fondate su differenti ragioni (inerenti alle questioni) di fatto, era preclusa, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 348 ter c.p.c., la proponibili tà del ricorso per cassazione per il motivo di cui all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c.

1.2. In ordine alla denunciata violazione di legge, occorre fare riferimento al principio consolidato (cfr., di recente, Sez. 5, Ordinanza n. 7987 del 2019), da cui questo Collegio non intende discostarsi, in forza del quale: ” In tema di ICI, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 11 quaterdecies, comma sedicesimo, del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell’art. 36, comma secondo, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma primo, lettera b), del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 504, l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. L’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è infatti sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo “ius aedificandi” o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il Comune non ritenga di riconoscerlo, ai sensi dell’art. 59, comma primo, lettera f), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. L’inapplicabilità del criterio fondato sul valore catastale dell’immobile impone peraltro di tener conto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio .” (Cass. s.u. n. 25560 del 2006; Cass. n. 20137 del 2012).
1.3. Nel caso in esame la sentenza impugnata ha accertato che il Comune aveva adottato il Piano Regolatore Generale (deliberazione del Consiglio comunale n. 115 bis del 15.5.1971) ed aveva, poi, con una successiva delibera approvato e determinato il valore dei terreni per cui è causa. In particolare, si tratta di area destinata ad attività industriale, di estrazione, ricondotta alla sottozona D 3.

Ricorre pertanto, esattamente in termini, quanto stabilito da Cass. n. 14409 del 09/06/2017, secondo cui: ” In tema di ICI, ove l’area sia adibita ad attività estrattiva secondo il regolamento urbanistico e suscettibile, in conformità allo stesso, di edificazione, ancorché limitata alla realizzazione

di fabbricati strumentali, la base imponibile deve essere determinata avendo riguardo al valore venale “. Si è, in particolare, condivisibilmente osservato, in motivazione, che: ” l’area di cui si tratta, seppure è adibita ad attività estrattiva secondo lo strumento urbanistico, il che induce ad escludere la sua natura agricola ai fini della determinazione della base imponibile, è altresì suscettibile di edificazione, ancorché limitata alla realizzazione di fabbricati strumentali, così come indicato dalla ricorrente nel ricorso. Ciò fa sì che il terreno debba essere qualificato come edificabile ai fini dell’Ici e che la base imponibile debba essere determinata sulla base del valore venale “. Non vi sono ragioni per discostarsi da tale indirizzo, volto ad escludere che terreni urbanisticamente destinati allo svolgimento di attività industriale quale quella in esame possano considerarsi – ai fini del tributo in oggetto – agricoli. Senza tralasciare che, da un lato, per quanto nelle zone D/3 sia possibile realizzare solo edifici adibiti alle lavorazioni strettamente connesse alle attività estrattive, la coltivazione mineraria ha, di regola, una durata pluridecennale, con la conseguenza che i detti edifici sono senz’altro privi dei connotati di precarietà e temporaneità, e, dall’altro, le attività estrattive, ricomprendendo altresì interventi di rilevante trasformazione de l territorio, integrano senz’altro attività di natura industriale.
Ne consegue che va disattesa la doglianza per cui la sentenza qui impugnata non avrebbe tenuto conto dei presupposti per l’applicazione dell’imposta in questione.

L’art. 1 del d.lgs. n. 504 del 1992 sopra riportato, infatti, nella sua portata applicativa prende in considerazione la potenzialità edificatoria. In questo senso, infatti, si è pronunciata la S.C. in tema di terreni con vincolo di destinazione, affermando che esso non esclude il carattere edificabile del bene, ma incide solamente sulla determinazione del valore venale del bene. (Cass. n. 23814 del 2016). Non ha rilevanza, pertanto, ai fini dell’applicazione dell’imposta che il bene sia stato, in concreto, destinato a cava e ad attività di estrazione, ma la sua potenzialità edificatoria (in questi
termini Sez. 5, Ordinanza n. 7987 del 2019). Tali rilievi sono sufficienti per escludere la rilevanza della ipotetica futura cessazione della predetta attività con riconduzione delle aree nella sottozona E/2 (ovvero a zona verde di particolare pregio), prevista dalle Norme tecniche di attuazione del PRG sopra richiamate. In ogni caso sotto quest’ultimo profilo, il Collegio condivide il principio già espresso dalla S.C., secondo cui: ” In tema di ICI, perché un fondo possa beneficiare, ai fini della determinazione della base imponibile, dei criteri di calcolo previsti per i terreni edificabili destinati a fini agricoli, è necessaria – ai sensi del secondo periodo dell’art. 2, lett. b), del d.lgs. n. 504 del 1992 – oltre alla sua effettiva destinazione agricola, anche la conduzione diretta di esso da parte del contribuente .’ (Cass. n. 10144 del 2010). Tali presupposti sono del tutto assenti nell’ipotesi di specie.
A volere ritenere diversamente si introdurrebbe un’ipotesi di esenzione dall’imposta non prevista dalla legge, attività preclusa all’organo giudicante, stante la tassatività dei casi di esenzione (Cass. n. 7991 del 2019).

Con il secondo motivo la ricorrente lamenta la violazione dell ‘art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4), c.p.c., per non essersi la CTR pronunciata sulla domanda, proposta in via subordinata, con la quale, previa disapplicazione della delibera del CC n. 23 del 16.5.2007, era stato chiesto di dichiararsi illegittimo il valore venale in comune commercio attribuito ai terreni oggetto dell’accertamento impugnato e di annullarsi le sanzioni irrogate con quest’ultimo.

2.1. Il motivo è inammissibile, in quanto non risulta proposto con l’atto di appello. La contribuente non indica in quale punto del suo atto abbia sollevato detta doglianza e, del resto, nessun riferimento ad esso viene fatto nella motivazione della sentenza qui impugnata. Né il semplice riferimento all’abnormità del valore attribuito ai terreni può da solo essere considerato motivo di impugnazione.

2.2. Pur volendo superare, in astratto, tale aspetto di inammissibilità del motivo impugnato, si osserva come, in ogni caso, fosse a carico della

contribuente la prova che i beni oggetto di accertamento avessero un valore inferiore rispetto a quello accertato dall’ente impositore. E’, infatti, del tutto condiviso da questo collegio quanto affermato dalla S.C. secondo cui: “In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l’avviso d’accertamento che fa riferimento alla delibera comunale contenente la determinazione dei valori minimi delle aree edificabili, comprensiva di quella oggetto di imposizione, deve ritenersi sufficientemente motivato in quanto richiamante un atto di contenuto generale avente valore presuntivo e da ritenersi conosciuto (o conoscibile) dal contribuente, spettando a quest’ultimo l’onere di fornire elementi oggettivi (eventualmente anche a mezzo perizia di parte) sul minor valore dell’area edificabile rispetto a quello accertato dall’ufficio.” (Cass. n. 16620 del 2017).
Del pari, la censura genericamente sollevata circa la violazione dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 504 del 1992 sull’inesatta applicazione dei criteri per l’attribuzione del valore venale dei beni non può trovare accoglimento, in quanto muove dall’erroneo presupposto che l’area in oggetto non sia edificabile.

Da ultimo, avuto riguardo alla censura concernente le sanzioni, va, in ogni caso, evidenziato che nessuna incertezza interpretativa era configurabile all’epo ca (2016) di introduzione del presente giudizio, se solo si considera che, come si è visto nell’analizzare il primo motivo, le Sezioni Unite di questa Corte già si erano pronunciate (n. 25560) in termini inequivoci nel 2006 e l’orientamento si era ormai co nsolidato (cfr. Cass. n. 20137 del 2012).

Con il terzo motivo la ricorrente lamenta l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che era stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., per non aver la CTR considerato la relazione tecnica di valutazione delle aree edificabili del Comune di Guidonia, redatta dai tecnici comunali in data 7.8.2008 (prot. NUMERO_DOCUMENTO), approvata dalla Giunta Comunale con delibera n. 174 del 10.9.2008, che per la Zona Estrattiva prevedeva un valore ai fini Ici pari ad
euro 7,81 mq (anziché di euro 54,75 mq, come da delibera del Consiglio Comunale n. 23 del 16.5.2007).

3.1. Il motivo è inammissibile per le ragioni già esposte nell’analizzare il primo motivo, in base all’art. 348 ter, commi 4 e 5, c.p.c.

Come è noto, le disposizioni sul ricorso per cassazione, di cui all’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, circa il vizio denunciabile ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. ed i limiti d’impugnazione della “doppia conforme” ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 348-ter cod. proc. civ., si applicano anche al ricorso avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale, atteso che il giudizio di legittimità in materia tributaria, alla luce dell’art. 62 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, non ha connotazioni di specialità (Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014).
Risulta, peraltro, evidente l’estraneità della censura in esame rispetto al mezzo utilizzato, violazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c. come riformulato dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla I. n. 134 del 2012, il quale introduce nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, controverso e decisivo per il giudizio, da intendersi riferito a un preciso accadimento o una precisa circostanza in senso storiconaturalistico.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso non merita accoglimento.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte

-rigetta il ricorso;

-condanna il ricorrente al rimborso delle spese del presente giudizio che si liquidano in € 2.500,00 per compensi ed € 200,00 per spese,

oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, Iva e Cap;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1- bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Cosi deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Tributaria della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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