Tassazione area a parco: edificabile anche se limitata

Una società impugna avvisi di accertamento IMU e TASI, sostenendo che un’area destinata a parco sia agricola. La Cassazione chiarisce che la destinazione a parco non esclude la potenzialità edificatoria ai fini della tassazione. La tassazione dell’area a parco va determinata in base alla sua concreta, seppur limitata, capacità di costruzione, influenzandone il valore venale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Tassazione Area a Parco: Quando un Terreno è Considerato Edificabile?

La qualificazione di un terreno ai fini fiscali, in particolare per l’applicazione di IMU e TASI, è una questione che genera spesso contenziosi tra contribuenti ed enti locali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali sulla tassazione di un’area a parco, stabilendo che la destinazione urbanistica a verde pubblico non esclude a priori la sua natura edificabile. Analizziamo insieme la vicenda e i principi di diritto affermati dalla Suprema Corte.

I Fatti del Caso: IMU e TASI su Terreni Destinati a Parco

Una società a responsabilità limitata si vedeva recapitare da un Comune diversi avvisi di accertamento per omesso parziale versamento di IMU e TASI relativi agli anni dal 2014 al 2016. La pretesa fiscale si basava sulla presunta natura edificabile di due terreni di proprietà della società. L’Ente locale aveva ricalcolato l’imposta partendo da un valore unitario di 30 euro al metro quadro, a fronte del versamento effettuato dalla società sulla base della qualificazione agricola dei terreni.

La Commissione Tributaria Regionale (CTR), in riforma della decisione di primo grado, accoglieva le ragioni della società, annullando gli avvisi di accertamento. Secondo la CTR, i terreni, essendo destinati a parco dal Piano degli Interventi comunale, erano da considerarsi agricoli. Qualsiasi diversa utilizzazione avrebbe richiesto una variante urbanistica, escludendo quindi ogni potenzialità edificatoria attuale.

Il Ricorso in Cassazione e la corretta tassazione dell’area a parco

Il Comune non si è arreso e ha presentato ricorso in Cassazione, contestando la decisione della CTR. L’argomento centrale del ricorso si basava sul fatto che la stessa normativa urbanistica locale, pur destinando l’area a parco, ammetteva la realizzazione di alcune tipologie di costruzioni, come chioschi per ristoro, tettoie, servizi igienici e strutture per il gioco dei bambini.

Secondo l’Ente locale, questa possibilità, seppur limitata, conferiva all’area una ‘potenzialità edificatoria’ che doveva essere considerata ai fini della determinazione del suo valore venale e, di conseguenza, della base imponibile per IMU e TASI. La CTR, nel qualificare il terreno come meramente agricolo, avrebbe erroneamente ignorato le previsioni specifiche del certificato di destinazione urbanistica.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il motivo di ricorso del Comune, cassando la sentenza della CTR. I giudici di legittimità hanno affermato un principio fondamentale in materia di imposta comunale sugli immobili: l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore a servizi pubblici, come ‘verde attrezzato’ o ‘parco’, non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile.

La destinazione a parco, infatti, non impone un vincolo di inedificabilità assoluta, ma incide piuttosto sulla determinazione del valore venale del bene. Tale valore deve essere calcolato ‘in concreto’, tenendo conto delle specifiche e reali potenzialità edificatorie consentite dalla destinazione impressa dallo strumento urbanistico. Nel caso di specie, il Piano degli Interventi permetteva la costruzione di determinate opere, seppur minori. Questa limitata edificabilità doveva essere presa in considerazione per stabilire il valore dell’area.

La Corte ha ribadito che i vincoli di destinazione, che non eliminano completamente la natura edificabile di un terreno, vanno distinti dai vincoli di inedificabilità assoluta. Pertanto, la ricostruzione della CTR, che aveva appiattito la qualificazione dell’area a ‘suolo agricolo’ privo di qualsiasi potenzialità edificatoria, è stata ritenuta errata.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La decisione della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche per proprietari di terreni e amministrazioni comunali. Si chiarisce che la tassazione di un’area a parco non può basarsi su una generica qualificazione ‘agricola’ solo perché la destinazione principale è a verde pubblico. È necessario un esame puntuale degli strumenti urbanistici locali per verificare se, e in che misura, siano consentite delle costruzioni.

Anche una limitata possibilità di edificare (come la realizzazione di chioschi o servizi) è sufficiente a qualificare l’area come ‘edificabile’ ai fini fiscali, sebbene il suo valore venale sarà inferiore rispetto a un’area con piena capacità edificatoria residenziale o commerciale. La causa è stata quindi rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado, che dovrà riesaminare il caso applicando questo principio e determinare il corretto valore delle aree in base alla loro effettiva, seppur circoscritta, potenzialità costruttiva.

Un’area destinata a “parco” dal piano regolatore è sempre considerata agricola ai fini fiscali?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la destinazione a parco o a verde attrezzato non esclude l’oggettivo carattere edificabile dell’area. Bisogna verificare se lo strumento urbanistico consente la realizzazione di manufatti, anche limitati, che ne determinano una potenzialità edificatoria rilevante ai fini fiscali.

Come si determina il valore di un’area con potenzialità edificatoria limitata?
Il valore venale di un’area con edificabilità limitata deve essere determinato in concreto, valutando le specifiche possibilità costruttive consentite dalla destinazione impressa dal piano regolatore. Questo valore sarà la base per il calcolo delle imposte come IMU e TASI.

La destinazione a servizi pubblici esclude automaticamente l’edificabilità di un terreno?
No, l’inclusione di un’area in una zona destinata a servizi pubblici o di interesse pubblico incide sulla determinazione del valore venale dell’immobile, ma non ne esclude a priori l’oggettivo carattere edificabile, a meno che non sia previsto un vincolo di inedificabilità assoluta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16004 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16004 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/06/2025

Oggetto: Ici

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16699/2023 R.G. proposto da p.t.,

Comune di Bassano del Grappa, in persona del sindaco rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME

-ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale del Veneto n. 289/2023 depositata il 20 marzo 2023;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2025 della Consigliera NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La controversia ha ad oggetto l’impugnazione di cinque avvisi di accertamento relativi all’I mu per gli anni dal 2014 al 2016 (n. 1A/2011, n. 2A/2019, n. 3A/2019) e relativi alla Tasi per gli anni 2014, 2015 e 2016 (n. 1T/2019, 2T/2019 e 3T/2019) per infedele dichiarazione e conseguente omesso parziale versamento, emessi dal comune di Bassano del Grappa (d’ora in poi odierno ricorrente) nei confronti della RAGIONE_SOCIALE (d’ora in poi controricorrente).

L’oggetto della pretesa impositiva riguardava due aree site nel comune, odierno ricorrente, censite al relativo catasto e consisteva: a) nella differenza tra quanto versato dalla ricorrente secondo le norme previste per i terreni agricoli e quelle risultanti da una relazione di stima redatta da un funzionario comunale sulla base di un valore unitario di € 30 al mq .

La CTP ha rigettato i ricorsi dell’odierna controricorrente, dopo averli riuniti, riconoscendo alle aree una vocazione edilizia potenziale.

La CTR, riformando la pronuncia di primo grado, ha annullato gli avvisi di accertamento, sulla base delle seguenti ragioni:

-le aree in oggetto all’epoca degli accertamenti erano agricole ; esse sulla base delle norme sul Piano di interventi erano destinate a parco;

-la destinazione sarebbe potuta cambiare solamente con una variazione di destinazione urbanistica;

-in altri termini, considerato che le tavole e le norme di Piano degli interventi individuano l’area come area a parco, se RAGIONE_SOCIALE presentasse alla Giunta comunale un piano urbanistico attuativo per la realizzazione, ad esempio, di un centro sanitario poliambulatoriale si verificherebbe un contrasto con la

destinazione prevista nel PI risolvibile solo attraverso la predisposizione di una variante alla destinazione prevista dal Piano degli interventi;

-sulla scorta della giurisprudenza di legittimità che distingue zone edificabili e non ai fini della quantificazione dell’ indennità di esproprio, nel caso di specie, la previsione della fruizione esclusivamente pubblica delle aree, a cui è strumentale la realizzazione di opere amovibili, confacenti allo scopo delle medesime , ne esclude l’edificabilità, imponendone la qualificazione come agricola e la tassazione come tale ai fini dell’imposizione locale.

Il ricorrente ha proposto ricorso fondato su un due motivi e depositato memoria, il controricorrente si è costituito con controricorso e depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Preliminarmente va disattesa l’istanza di riunione con un altro procedimento fissato (R.G.N. 19109 del 2019 ), anch’esso fissato per la trattazione nella medesima adunanza, in quanto si tratta di impugnazioni di diversi avvisi di accertamento.

Con il primo motivo il ricorrente prospetta, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 5, del d.lgs. n. 504 del 1992, dell’art. 13, del d.lgs. n. 201 del 2011 , dell’art. 1, comma 675, della l. n. 147 del 2013. Contesta l’esclusione di ogni potenzialità edificatoria affermata nella sentenza impugnata sul presupposto che l’art. 40, comma 3, delle norme attuative operative del Comune di bassano, richiamate nel certificato di destinazione urbanistica quale re gime specifico dell’area, per l’area a parco prevede alcune tipologie di costruzioni, quali quelle di chioschi per ristoro, tettoie aperte, servizi igienici, attrezzi per il gioco dei bambini, con
esclusione di attrezzature o campi sportivi, impianti tecnologici. Insiste per il riconoscimento di un valore di mercato delle aree anche sul presupposto dell’esistenza di altri atti di compravendita per terreni similari, addotti per comparazione. Precisa che lo stesso certificato di destinazione urbanistica richiama anche le previsioni di cui all’art. 39 delle citate Note tecniche operative, secondo cui la definizione di area destinata ad attrezzature sportive e verdi è programmatica. La normativa citata ammette la possibilità di edificazioni anche di natura residenziale, sia pure in modo accessorio e prevede l’autorizzazione anche su richiesta del privato.
2.1. Il motivo è fondato nei termini che seguono. Oggetto del giudizio sono dei terreni siti nel comune, odierno controricorrente, censiti nel relativo catasto al foglio n. 9, particelle nn. 1135-1136, nn. 1444 e 1445.

Il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dall’odierno controricorrente (all. 5 e all. 10 atti ricorso) prevede che tali terreni «ricadono su area che il vigente P.I. (piano degli intervenuti) ha così classificato: A. i mappali nn. 1135, n. 1136 una sua parte residua a nord, n. 1444 e n. 1445 con esclusa sua parte sud ricadono in ‘Area per attrezzature sportive e verdi precisamente -area parco – (n. 86). Vale quanto previsto dall’art. 39 e 40.3 delle Norme tecniche operative .
B. i mappali n. 1136 con esclusa parte residua a nord e n. 1445 la sua parte residua sud, ricadono in sede stradale» (medesime diciture sono riportate negli avvisi di accertamento impugnati doc. n. 3a, n. 3b, 3c, vd anche CTP doc. 4).

Le aree in questione risultano pacificamente classificate nel Piano degli Interventi come «zone per funzioni pubbliche -aree per

attrezzature -aree per attrezzature sportive e verdi (86) -area a parco».

Sotto il profilo normativo occorre chiarire in che posizione si pone il Piano degli interventi (d’ora in poi PI) rispetto al piano di assetto del territorio comunale (d’ora in poi PAT).

Secondo la l. regione Veneto, 23 aprile 2004, n. 11, art. 3, comma 4, lett. a): «4. La pianificazione si articola in: a) piano di assetto del territorio comunale (PAT) e piano degli interventi comunali (PI) che costituiscono il piano regolatore comunale, piano di assetto del territorio intercomunale (PATI) e piani urbanistici attuativi (PUA)…..

Ai sensi dell’art. 17, nel testo applicabile alla fattispecie prima delle modifiche apportate dall’articolo 22, comma 1 della L.R. 6 giugno 2017, n. 14) « 1. Il piano degli interventi (PI) si rapporta con il bilancio pluriennale comunale, con il programma triennale delle opere pubbliche e con gli altri strumenti comunali settoriali previsti da leggi statali e regionali e si attua attraverso interventi diretti o per mezzo di piani urbanistici attuativi (PUA).

Il PI in coerenza e in attuazione del piano di assetto del territorio (PAT) sulla base del quadro conoscitivo aggiornato provvede a:

suddividere il territorio comunale in zone territoriali omogenee secondo le modalità stabilite con provvedimento della Giunta regionale ai sensi dell’articolo 50, comma 1, lettera b);

individuare le aree in cui gli interventi sono subordinati alla predisposizione di PUA o di comparti urbanistici e dettare criteri e limiti per la modifica dei perimetri da parte dei PUA;

definire i parametri per la individuazione delle varianti ai PUA di cui all’articolo 20, comma 14;

individuare le unità minime di intervento, le destinazioni d’uso e gli indici edilizi;

definire le modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente da salvaguardare;

definire le modalità per l’attuazione degli interventi di trasformazione e di conservazione;

individuare le eventuali trasformazioni da assoggettare ad interventi di valorizzazione e sostenibilità ambientale;

definire e localizzare le opere e i servizi pubblici e di interesse pubblico nonché quelle relative a reti e servizi di comunicazione , di cui al decreto legislativo n. 259 del 2003 e successive modificazioni, da realizzare o riqualificare; … omissis ..

Il PI è formato da:

una relazione programmatica, che indica i tempi, le priorità operative ed il quadro economico;

gli elaborati grafici che rappresentano le indicazioni progettuali;

le norme tecniche operative ;

il prontuario per la qualità architettonica e la mitigazione ambientale;

il registro dei crediti edilizi;

una banca dati alfa-numerica e vettoriale contenente l’aggiornamento del quadro conoscitivo di riferimento nonché le informazioni contenute negli elaborati di cui alle lettere a), b), e c)».

Può, dunque, affermarsi che il Piano degli interventi unitamente al piano di assetto del territorio comunale (PAT) integra il piano regolatore comunale.

L’art. 39 del relativo Piano di interventi Note tecniche operative , Aree per servizi pubblici , prevede: «Le zone per funzioni

pubbliche sono destinate alla realizzazione dei seguenti servizi: aree per l’istruzione; aree per attrezzature di interesse comune; aree per attrezzature sportive e verdi; aree per parcheggi.

Ai sensi dell’art. 50 comma 1 lettera h definizione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria -della l.r. n. 11 del 2004 le suddette aree per funzioni pubbliche sono classificate: – opere di urbanizzazione primaria…. omissis ..; opere di urbanizzazione secondaria: aree per l’istruzione , aree per attrezzature di interesse comune e parte delle aree per attrezzature di interesse comune e parte delle aree per attrezzature sportive e verdi (impianti sportivi agonistici -rif. Regionale 85 -, parco urbano rif. Regionale 86 -, campi da tennis -rif. Regionale 88, piscine -rif. Regionale 89 -palestre/palazzetto dello sport -rif regionale 93) …. omissis ..
L’individuazione delle aree per servizi pubblici ha valore programmatico, dovendosi intendere che tutte le aree sono assimilabili all’unica destinazione generale di zone per funzioni pubbliche. Pertanto, l’effettiva destinazione dell’area nell’ambito delle funzioni di cui agli articoli seguenti sarà puntualmente definita in sede di approvazione dei singoli progetti di intervento o P.U.A.

Al loro interno sono ammesse funzioni residenziali per finalità accessorie a quelle specifiche della zona e di norma nella misura strettamente necessaria a garantire la custodia delle attrezzature e degli impianti. omissis ..

I Servizi pubblici possono essere realizzati e gestiti oltre che dall’Amministrazione comunale, anche dai privati proprietari o aventi titolo previa apposita convenzione che stabilità tra l’altro, i termini di realizzazione dell’opera e le modalità di gestione delle attrezzature e dei servizi previsti, nonché destinazioni d’uso

complementari alla funzione pubblica (commerciale di vicinato, pubblici esercizi, attività di somministrazione e bevande,..) previa apposita convenzione con l’amministrazione comunale ». L’art. 40. Destinazioni specifiche e parametri urbanistici delle aree per servizi pubblici , prevede: «1 Aree per l’istruzione….

omissis ..

Aree per attrezzature sportive e verdi (rif. regionale 82 area gioco e bambini, 83 giardino pubblico di quartiere, 84 impianti sportivi non agonistici, 85 impianti sportivi agonistici, 88 campi da tennis, 89 piscine, 91 percorsi attrezzati e 93 palestrepalazzetto dello sport).. omissis ..

Aree a parco (rif. Regionale 86 o 86/n area a parco).

Nell’ambito delle aree a parco è ammessa la costruzione di chioschi per ristori, tettoie aperte, servizi igienici, attrezzi per il gioco dei bambini, con esclusione di attrezzature o campi sportivi, impianti tecnologici».

Nel caso di specie le aree, sulla base del certificato di destinazione urbanistica, sopra riportato letteralmente, ricadono zona destinata a parco urbano, rif. Regionale 86, per il quale l’edificabilità è limitata alla costruzione di chioschi per ristori, tettoie e servizi igienici.

Errata, pertanto, è la ricostruzione operata nella sentenza impugnata che ha considerato agricole le aree oggetto del giudizio, prive, dunque, di ogni una potenzialità edificatoria.

Nel provvedimento impugnato non si è tenuto conto, infatti, delle previsioni del certificato di destinazione urbanistica riguardante proprio quelle aree (doc. 10 atti del ricorso).

Nel caso in esame la lettura congiunta del certificato di destinazione urbanistica con le norme del Piano regolatore comunale e di quelle del Piano Interventi consente una possibilità

di edificare nei soli limiti delle costruzioni ammesse per il codice di rif regionale 86, sopra meglio specificate.

È su questa potenzialità edificatoria che deve nel caso in esame procedersi alla determinazione in concreto del valore delle aree. In tal senso il Collegio intende dare seguito al principio per cui in tema di ICI, l’inclusione di un’area destinata dal piano regolatore generale a “verde attrezzato e spazio per lo sport” non esclude l’oggettivo carattere edificabile della stessa ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, ma incide solo sulla determinazione del valore venale del bene, da valutare in concreto in base alle specifiche potenzialità edificatorie consentite dalla destinazione impressa (Cass., Sez. 5, n. 21351/2021, Rv. 662006 – 01).
In tema d’imposta comunale sugli immobili (ICI), l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro nella determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile (Cass., Sez. 5, n. 23814/2016, Rv. 641988 – 01).
Con un secondo motivo enucleato senza il riferimento ad alcuno dei paradigmi previsti dall’art. 360, primo comma, c.p.c., il ricorrente censura la sentenza laddove ha ritenuto non edificabili le aree non considerando il dato oggettivo della destinazione concreta impressa alle aree.

3.1. Il motivo è inammissibile in quanto, al di là di un deficit di autosufficienza, mancando ogni riferimento al tipo di censura

invocata, tende a indurre il Collegio ad una rivisitazione degli strumenti probatori, preclusa in sede di legittimità.

All’accoglimento del primo motivo di ricorso consegue la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto, in diversa composizione, per l’esame delle ragioni di impugnazione degli avvisi sulla base dei principi sopra affermati dedotti nel ricorso introduttivo e ribaditi in sede di appello.

Il giudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, inammissibile il secondo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso il 31 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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