Tassa occupazione suolo pubblico: chi paga per i viadotti

La Corte di Cassazione ha stabilito che una società concessionaria di autostrade è tenuta al pagamento della tassa occupazione suolo pubblico (TOSAP) per un viadotto che sovrasta il suolo di un Comune. La Corte ha rigettato il ricorso della società, la quale sosteneva di essere esente dal tributo in quanto gestore di un’opera pubblica statale. Secondo i giudici, la società è un soggetto giuridico distinto dallo Stato, persegue finalità di lucro e, pertanto, non può beneficiare delle esenzioni previste per l’ente pubblico. L’occupazione dello spazio comunale, anche se finalizzata a un servizio pubblico, costituisce il presupposto per l’applicazione della tassa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Tassa Occupazione Suolo Pubblico: Anche i Concessionari di Autostrade Devono Pagare

L’applicazione della tassa occupazione suolo pubblico (TOSAP) genera spesso contenziosi, specialmente quando a occupare il suolo è un soggetto che gestisce un servizio pubblico di rilevanza nazionale. Con l’ordinanza n. 6029/2024, la Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico, chiarendo che anche una società concessionaria per la gestione della rete autostradale è tenuta al pagamento di questo tributo per i viadotti che sovrastano le strade comunali.

I Fatti del Caso: Un Viadotto Conteso

Una società di gestione autostradale ha impugnato un avviso di accertamento emesso da un Comune toscano, relativo alla TOSAP per gli anni dal 2013 al 2015. L’oggetto della tassazione era l’occupazione dello spazio sovrastante una strada comunale da parte di un cavalcavia autostradale. La società sosteneva di non dover pagare il tributo, adducendo due principali motivi: primo, l’opera appartiene al demanio statale e non a quello comunale; secondo, in quanto concessionaria di un servizio pubblico essenziale, dovrebbe beneficiare delle esenzioni previste per lo Stato.

Sia in primo che in secondo grado, i giudici hanno dato ragione al Comune, confermando l’obbligo di pagamento. La società ha quindi proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte sulla Tassa Occupazione Suolo Pubblico

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la decisione dei giudici di merito. Il principio stabilito è chiaro: la società concessionaria, pur gestendo un’infrastruttura di proprietà statale e svolgendo un servizio pubblico, è un soggetto giuridico privato distinto dallo Stato, che opera in un regime d’impresa con finalità di lucro. Di conseguenza, non può avvalersi delle esenzioni fiscali riservate agli enti pubblici.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione su una serie di argomentazioni giuridiche precise.

In primo luogo, ha chiarito che il presupposto della TOSAP, secondo il D.Lgs. 507/1993, è l’occupazione di qualsiasi natura di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni. Il fatto che l’occupazione avvenga tramite un viadotto non cambia la sostanza: lo spazio aereo sovrastante la strada comunale è sottratto all’uso pubblico e quindi tassabile.

In secondo luogo, i giudici hanno sottolineato la distinzione fondamentale tra il proprietario dell’opera (lo Stato) e il soggetto che la gestisce (la società concessionaria). Quest’ultima è un’entità autonoma che, nello svolgimento della propria attività d’impresa, utilizza il bene. È questa utilizzazione, finalizzata a un profitto, che genera l’obbligo tributario. L’esenzione prevista dall’art. 49 del D.Lgs. 507/1993 per lo Stato e gli altri enti pubblici è personale e non si estende ai concessionari privati.

Infine, la Corte ha specificato che la costruzione di un’autostrada non comporta un automatico trasferimento della proprietà delle strade comunali attraversate al demanio statale. A meno di un formale atto di esproprio o di trasferimento, la titolarità della strada sottostante il viadotto resta in capo al Comune, che ha quindi il diritto di riscuotere la relativa tassa di occupazione.

Le conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale importante con rilevanti implicazioni pratiche per tutte le società che gestiscono opere pubbliche in concessione. La decisione ribadisce che la natura di servizio pubblico dell’attività svolta non è sufficiente a garantire un’esenzione dai tributi locali. Le società concessionarie devono considerare la tassa occupazione suolo pubblico come un costo operativo, dal momento che la loro natura imprenditoriale e lo scopo di lucro le distinguono nettamente dall’ente pubblico concedente. Per i Comuni, questa sentenza rappresenta una conferma del loro potere impositivo su tutte le occupazioni che avvengono sul proprio territorio, garantendo una fonte di entrata fondamentale per l’erogazione dei servizi alla collettività.

Una società che gestisce un’autostrada in concessione statale deve pagare la tassa per l’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) per i viadotti che attraversano strade comunali?
Sì, secondo la Corte di Cassazione, la società concessionaria è tenuta al pagamento della TOSAP. Il presupposto del tributo è l’occupazione di suolo pubblico comunale, e la società, in quanto soggetto privato che opera a scopo di lucro, non beneficia delle esenzioni previste per lo Stato.

L’esenzione dal pagamento della TOSAP prevista per lo Stato si estende anche alle società sue concessionarie?
No. La Corte ha chiarito che l’esenzione è strettamente personale e si applica solo allo Stato e agli altri enti pubblici. Una società per azioni, anche se concessionaria di un servizio pubblico, è un soggetto giuridico distinto e autonomo che persegue un proprio fine di lucro, e quindi non può usufruire di tale esenzione.

La costruzione di un’autostrada trasferisce automaticamente la proprietà delle strade comunali sottostanti allo Stato?
No, la realizzazione dell’opera pubblica non comporta un trasferimento automatico della proprietà. Affinché la strada comunale passi al demanio statale, è necessario un formale procedimento di espropriazione o un accordo con effetti traslativi. In assenza di ciò, il Comune rimane proprietario della strada e ha diritto a riscuotere la tassa per la sua occupazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6029 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6029 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4253/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso elettivamente dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), al cui indirizzo pec ha dichiarato di voler ricevere tutte le comunicazioni, notificazioni e avvisi

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. TOSCANA n. 950/2022

depositata il 19/08/2022, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE ha impugnato l’avviso di accertamento avente ad oggetto la t.o.s.a.p. (annualità 20132015) per l’occupazione, mediante cavalcavia, dello spazio sovrastante il suolo pubblico nel comune di Impruneta, ritenendo errata l’applicazione degli artt. 38 ss. del d.lgs. n. 507 del 1993, stante la peculiarità dell’occupazione riconducibile a concessione statale ed alla realizzazione di un’opera pubblica, e, comunque, applicabile l’esenzione di cui al successivo art. 49.
Il ricorso è stato rigettato in primo grado, con sentenza confermata in appello.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE.

Si è costituito con controricorso il Comune.

E’ stato proposto, ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc.civ., il rigetto del ricorso.

Il ricorrente ha ritualmente chiesto la trattazione della causa, che è stata decisa all’adunanza camerale del 16 febbraio 2024, previo deposito di note da parte della ricorrente e del controricorrente.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente ha dedotto: 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., delle leggi n. 463 del 1955, n. 729 del 1961, n. 385 del 1968 e degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993, in quanto sono soggetti alla tassa in esame i beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile di comuni e province, mentre lo spazio sovrastante la strada in esame non

appartiene più al demanio del Comune, in base alle leggi statali a cui è riconducibile la ricostruzione dell’autostrada e la sottrazione definitiva di tale spazio all’uso generalizzato della cominutà locale ed ai poteri dell’ente territoriale ed è usato dalla società RAGIONE_SOCIALE in virtù non di concessione comunale, ma di una convenzione con l’allora concedente RAGIONE_SOCIALE, sicché non sussiste, nel caso di specie, il presupposto di imposta; 2) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli art. 49, comma 1, lett. a, d.lgs. n. 507 del 1993, 822 cod.civ., 1 d.lgs. n. 461 del 1999, visto che, da un lato, la rete autostradale e, cioè, il bene oggetto di concessione, appartiene al demanio statale ex art. 822 cod.civ. e, dall’altro lato, pur essendo affidata ad RAGIONE_SOCIALE la gestione dell’opera pubblica, sono previsti penetranti poteri pubblici, anche in ordine alla determinazione delle tariffe, proprio per il perseguimento di interessi generali.
2.Entrambi i motivi, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto sottendono la medesima questione giuridica, sono infondati.

Ai sensi de ll’ artt. 38, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993 (d.lgs. oggi abrogato e sostituito dalla l. 27 dicembre 2019, n. 160 -in particolare, per quanto concerne la t.o.s.a.p. v. art. 1, commi 837ss.), sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province. Il successivo art. 39 precisa che la tassa è dovuta al comune o alla provincia dal titolare dell’atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico nell’ambito del rispettivo territorio.
Il tributo è, dunque, dovuto in caso di qualsiasi occupazione di una strada riconducibile al demanio o patrimonio indisponibile di

comuni e province: sia in caso di occuparazione fondata su un provvedimento amministrativo, sia, come precisano le disposizioni in esame, di occupazione di fatto, che avvenga in assenza di una autorizzazione o concessione, a prescindere dal carattere abusivo oppure legittimo, come desumibile dall’avverbio «anche», prima dell’aggettivo «abusivo» nell’art. 39. Il riferimento all’occupazione di qualisasi natura (anche abusiva e, quindi, prima ancora a quella legittima) consente, pertanto, di includere nella fattispecie impositiva quelle occupazioni che, come nel caso di specie, trovino il loro fondamento nella legge, a cui è effettivamente riconducibile la realizzazione dell’opera pubblica e l’individuazione del tracciato della rete autostradale.
Le leggi de quibus , relative alla realizzazione dell’autostrada ed invocate da RAGIONE_SOCIALE, sono, del resto, anteriori all’istituzione della tRAGIONE_SOCIALE.aRAGIONE_SOCIALEpRAGIONE_SOCIALE, nella cui regolamentazione il legislatore non vi ha fatto alcun riferimento e non ha, dunque, affatto escluso dalla fattispecie impositiva l’occupazione delle strade comunali e provinciali avvenuta per la realizzazione della rete autostradale. Né è dirimente l’assenza di poteri di rimozione o riappropiazione da parte del Comune, che caratterizza anche le occupazioni avvenute in base a provvedimento concessorio, nell’ipotesi di fisiologico espletamento del rapporto.
A ciò si aggiunga che, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguente passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale, al contrario essendo necessario un procedimento di espropriazione o la conclusione di accordi con effetti traslativi. L’art. 822 cod.civ. prevede, del resto, che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramente eventuale,
sicché è ben possibile la strada su cui insiste il cavalcavia dell’autostrada (e lo spazio sovrastante) appartenga ad altro ente. Infine, l’art. 12, ultimo comma, della l. n. 729 del 1961, vigente ratione temporis , nel prevedere che gli enti proprietari potranno prescrivere esclusivamente le cautele da osservare e le opere provvisionali da eseguire durante la costruzione delle opere, conferma la possibile appartenenza del tratto di strada ad Amministrazioni diverse dallo Stato, quali gli enti territoriali.
In definitiva, occorre distignuere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell’autostrada da quella di quest’ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell’ente territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato, che non è contemplata dalla legge.

Infine non può escludersi, nel caso di specie, la condotta dell’occupazione, in considerazione della destinazione del bene. A prescindere dalla considerazione che l’uso dell’autostrada è subordinato al pagamento di una tariffa al gestore dell’opera e, quindi, non è libero, sicché il bene non è più nella disponibilità della collettività, l’occupazione di cui all’art. 38 del d.lgs. n. 507 del 1993 consiste semplicemente nella sottrazione dell’area agli enti territoriali che ne sono titolari per qualisasi finalità avvenga, essendo attribuita rilevanza alla natura del soggetto occupante o al perseguimento di determinati interessi sociali tramite la previsione di una serie di esenzioni all’art. 49 e non tramite la delimitazione e riduzione della fattispecie impositiva.
Del resto, questa Corte ha già affermato che la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un’opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché la condotta

occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d’impresa (Cass., Sez. 1, 10 giugno 2021, n. 16395). E’, dunque, sufficiente l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’ente pubblico titolare, mentre risulta indifferente la strumentalità di tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione.

Né è significativo il fatto che l’opera pubblica (autostrada) sia realizzata in virtù di concessione dello Stato, restando il concessionario un soggetto distinto dal concedente.

Devono, quindi, confermarsi i prcedenti di questa Corte richiamati dai giudici di merito.

Si è, difatti, già affermato che l’attraversamento da parte di un viadotto autostradale del suolo comunale, sebbene sia previsto dalla legge, è assoggettato a TOSAP in virtù dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507 del 1993, impedendo una diversa forma di utilizzazione di detto spazio (v. Cass., Sez. 6-5, 25 luglio 2018, n. 19693, che ha anche precisato che l’esenzione prevista per lo Stato e per gli altri enti pubblici dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l’occupazione sia ascrivibile al soggetto esente, sicché ove la stessa avvenga ad opera della società RAGIONE_SOCIALE, in qualità di concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica, alla stessa non spetta l’esenzione, senza che assuma rilevanza che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione, tenuto conto delle finalità lucrative dell’attività d’impresa svolta da una società per azioni). Si è anche precisato che l’esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l’occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esente, sicchè, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di
una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica (nella specie, un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l’esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell’opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (Cass., Sez. 5, 12 maggio 2017, n. 11886; v. anche Cass., Sez. 1, 29 maggio 2023, n. 15010, secondo cui il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell’infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l’opera gestita non valgono a rendere la concessionaria – che persegue in autonomia un proprio fine di lucro -una mera “longa manus” dell’amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest’ultima).
3. In definitiva, il ricorso deve essere rigettato. Alla soccombenza seguono le spese e i provvedimenti di cui all’art. 96 cod.proc.civ., atteso che, come chiarito da Cass., Sez. U., 13 ottobre 2023, n. 28540, in tema di procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati, l’art. 380-bis, comma 3, c.p.c. (come novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022) – che, nei casi di definizione del giudizio in conformità alla proposta, contiene una valutazione legale tipica della sussistenza dei presupposti per la condanna ai sensi del terzo e del quarto comma dell’art. 96 c.p.c. -codifica un’ipotesi normativa di abuso del processo, poiché il non attenersi ad una valutazione del proponente, poi confermata nella decisione definitiva, lascia presumere una responsabilità aggravata del ricorrente. Per l’effetto, ritiene la Corte di dover disporre la condanna della ricorrente anche al pagamento della somma di euro
2.500 in favore della cassa delle ammende e di euro 3.000,00 a favore del Comune.

P.Q.M.

La Corte: rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 3.000,00, oltre ad euro 200,00 per esborsi ed oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge; condanna la ricorrente al pagamento della somma di euro 2.500,00 in favore della Cassa delle ammende e di euro 3.000,00 in favore del Comune di Impruneta; a i sensi dell’art. 13 , comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13.
Così deciso in Roma, il 16/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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