Suscettività edificatoria: quando si tassa la vendita?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 1881/2024, chiarisce i presupposti per la tassazione della plusvalenza derivante dalla vendita di terreni. Il caso riguardava un terreno, formalmente agricolo, per il quale l’Agenzia delle Entrate riteneva sussistente una ‘suscettività edificatoria’ di fatto basata su atti comunali preliminari. La Corte ha stabilito che, ai fini fiscali, non sono sufficienti atti meramente programmatici o prodromici, ma è necessario un atto formale, come una variante urbanistica adottata dal Comune, che modifichi la destinazione del terreno, anche se non ancora definitivamente approvato a livello regionale. Di conseguenza, la plusvalenza non era tassabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Suscettività edificatoria: quando la vendita di un terreno è tassabile?

La vendita di un terreno può generare un significativo guadagno, noto come plusvalenza. Ma quando questo guadagno diventa tassabile? La questione centrale ruota attorno al concetto di suscettività edificatoria, ovvero la potenziale possibilità di costruire su quel terreno. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali, stabilendo una linea di demarcazione netta tra una mera aspettativa e una potenzialità giuridicamente rilevante ai fini fiscali. Analizziamo insieme la decisione per capire le implicazioni pratiche per i contribuenti.

I Fatti del Caso

Una contribuente vendeva la sua quota di un terreno che, al momento della cessione, risultava classificato come ‘area agricola’ nel Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune. Nonostante ciò, l’Agenzia delle Entrate emetteva un avviso di accertamento, sostenendo che il terreno avesse una ‘suscettività edificatoria di fatto’.

L’amministrazione finanziaria basava la sua pretesa su due atti del Comune: una delibera della Giunta che avviava il procedimento di formazione del nuovo Piano di Governo del Territorio (PGT) e una successiva delibera del Consiglio Comunale che approvava un documento programmatico. Quest’ultimo atto individuava l’area in questione come ‘area di trasformazione’ con un indice di fabbricabilità, rendendo evidente, secondo l’Ufficio, una vocazione edificatoria intrinseca, anche se non ancora formalizzata nel PRG vigente.

La contribuente impugnava l’atto, e la Commissione Tributaria Regionale le dava ragione, annullando la pretesa fiscale. L’Agenzia delle Entrate, insoddisfatta, ricorreva perciò in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Agenzia delle Entrate, confermando la decisione dei giudici d’appello. I giudici hanno stabilito che, per poter tassare la plusvalenza, non è sufficiente una generica ‘edificabilità di fatto’ desunta da atti preparatori o programmatici. È invece indispensabile che sia intervenuto un atto formale dell’organo comunale competente, come l’adozione di una variante al piano regolatore generale, che attribuisca al terreno la qualità edificatoria.

Il Principio della Suscettività Edificatoria secondo la Corte

La Corte ha ribadito che la legislazione fiscale (in particolare l’art. 67 del TUIR, interpretato alla luce dell’art. 36 del D.L. n. 223/2006) collega la tassabilità delle plusvalenze all’utilizzazione edificatoria secondo gli strumenti urbanistici. Un’area è considerata fabbricabile se tale è definita nello strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dalla successiva approvazione regionale.

Questo significa che il momento rilevante è l’adozione da parte del Comune di un atto che conferisce una nuova qualità giuridica al bene, facendone salire il valore in modo oggettivo e difficilmente reversibile. Gli atti meramente preparatori, come quelli che si limitano ad avviare un procedimento o a definire obiettivi strategici, non possiedono questa ‘impegnatività’.

Le Motivazioni in Dettaglio

I giudici hanno spiegato che la vocazione edificatoria, per essere fiscalmente rilevante, deve essere formalizzata in uno strumento urbanistico, anche se non ancora pienamente operativo. Un ‘mero atto prodromico’, ancora incerto nei contenuti e privo di vincolatività, non è sufficiente a creare quell’aspettativa concreta di utilizzo edificatorio che giustifica l’imposizione fiscale. Nel caso specifico, né la delibera di avvio del procedimento né il documento programmatico potevano essere considerati atti anticipatori del PRG, in quanto privi di un contenuto giuridicamente vincolante.

La Corte ha sottolineato che, fino a quando non viene approvata una variazione dello strumento urbanistico che modifica la destinazione del terreno da agricolo a edificabile, tale variazione non può produrre effetti fiscali. Ciò che conta è la destinazione ‘in atto’ al momento della cessione, non una mera e futura possibilità. Richiamare il concetto di ‘edificabilità di fatto’ è errato quando, come in questo caso, l’immobile ha già una qualificazione urbanistica precisa (agricola) e non è ancora oggetto di una modifica formalmente adottata.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La pronuncia della Cassazione offre un importante principio di certezza giuridica per i contribuenti. La tassazione della plusvalenza sulla vendita di un terreno scatta solo quando la sua potenziale edificabilità è sancita da un atto formale e vincolante del Comune, quale l’adozione di una variante urbanistica. Non sono sufficienti le semplici delibere che avviano l’iter di modifica o i documenti programmatici che delineano future strategie di sviluppo territoriale. I proprietari di terreni possono quindi fare affidamento sulla qualificazione urbanistica vigente e sugli atti formalmente adottati per determinare i propri obblighi fiscali, senza dover temere accertamenti basati su aspettative future e non ancora consolidate giuridicamente.

Quando la plusvalenza sulla vendita di un terreno diventa tassabile?
La plusvalenza è tassabile quando il terreno è suscettibile di utilizzazione edificatoria secondo gli strumenti urbanistici vigenti. Secondo la Corte, questo si verifica quando è stato adottato dall’organo comunale competente un effettivo strumento urbanistico di pianificazione (o una sua variante) che qualifichi l’area come edificabile, anche se non ancora approvato dalla Regione.

Gli atti preparatori di un Comune sono sufficienti a determinare la ‘suscettività edificatoria’ di un terreno?
No. La Corte ha chiarito che atti meramente prodromici, come una delibera di giunta che avvia un procedimento o un documento programmatico senza valore vincolante, non sono sufficienti a far sorgere l’obbligo fiscale. Tali atti non hanno la ‘impegnatività’ necessaria per modificare la qualità giuridica del terreno.

Cosa si intende per ‘adozione’ dello strumento urbanistico ai fini fiscali?
Per ‘adozione’ si intende la delibera formale da parte dell’organo comunale competente (solitamente il Consiglio Comunale) che approva la variante al piano regolatore o il nuovo strumento urbanistico. Questo passaggio è considerato sufficiente a creare un’aspettativa di utilizzo edificatorio concreta e fiscalmente rilevante, anche prima della successiva approvazione da parte della Regione o dell’adozione degli strumenti attuativi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 1881 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 1881 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 17/01/2024

IRPEF AVVISO ACCERTAMENTO

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28987/2016 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale dello Stato che la rappresenta e difende,

-ricorrente -Contro

NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO che lo rappresenta e difende, unitamente all’AVV_NOTAIO ,

-controricorrente – avverso la sentenza della COMM.TRIB.REG. LOMBARDIA, n. 2815/2016, depositata l’11/05/2016 ;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20 dicembre 2023 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

L’RAGIONE_SOCIALE ricorre nei confronti di NOME COGNOME , che resiste con controricorso, avverso la sentenza in epigrafe. Con quest’ultima la C.t.r. ha accolto l’appello della contribuente avverso la sentenza della C.t.p. di Milano che, invece, aveva rigettato il ricorso avverso l’avviso di accertamento con il quale l’Ufficio, per l’anno di imposta 2009, aveva recuperato a tassazione, ai fini Irpef, la plusvalenza realizzata a seguito della vendita di un terreno, valutandone la sua suscettività edificatoria.
La contribuente, con atto del 24 giugno 2009, registrato il successivo 26 giugno, cedeva a titolo oneroso la metà di un terreno sino Comune di Magenta (particelle 159, 170 e 171 fg. 21 catasto terreni).

L’Ufficio, sebbene l’area, al momento della cessione figurasse nel Piano regolatore generale (PRG) come area agricola, riteneva che la medesima avesse suscettività edificatoria e che, per l’effetto, la plusvalenza realizzata fosse soggetta a tassazione. Evidenziava che, con deliberazione della Giunta comunale, del 13 ottobre 2005, n. 208, il Comune di Magenta aveva avviato il procedimento di formazione RAGIONE_SOCIALE varianti al PRG per l’adeguamento e l’approvazione del P iano di governo del territorio (PGT) in ragione di quanto previsto dalla legge reg. Piemonte n. 12 del 2005; che il RAGIONE_SOCIALE Comunale, con delibera del 27 novembre 2008, n. 54 aveva, approvato il documento «Verso il PGT: il quadro ricognitivo programmatorio RAGIONE_SOCIALE scelte ed obiettivi strategici», deliberandone l’ urgenza e la immediata eseguibilità; che tale atto individuava un’ area di trasformazione, nel quale ricadeva la particella 159 oggetto di cessione, con un indice di fabbricabilità di 0,80 metri cubi/metri quadri, che ne rendeva evidente «l’intrinseca, ovvero
di fatto, edificabilità»; che, invece, le altre particelle erano comprese marginalmente nella stessa area di trasformazione con destinazione «verde agricolo attrezzato ai fini della fruizione». A sostegno della suscettività edificatoria, l’Ufficio rilevava, ancora, che la società acquirente dell’immobile operava nel settore RAGIONE_SOCIALE costruzioni edilizie ed aveva acquistato altri terreni adiacenti; che il prezzo di vendita non era comparabile con il prezzo di mercato RAGIONE_SOCIALE aree agricole.

Considerato che:

Con l’unico motivo l’RAGIONE_SOCIALE denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione degli artt. 2697, 2727 e 2729 cod. civ.

Censura la sentenza impugnata nella parte in cui si afferma che l’art. 67 t.u.i.r. correla la suscettività edificatoria al data formale della già intervenuta adozione del PRG, o di atto impegnativo al pari di questo, e che, invece, non è necessaria l’approvazione definitiva in sede regionale o di atti d’attuazione successiva. Assume che, al contrario, le aree la cui cessione può generare plusvalenza imponibile sono anche quelle che, pur non inserite in un PRG come edificabili, o addirittura con destinazione agricola, presentano una suscettività edificatoria di fatto, desumibile da elementi oggettivi diversi da atti o provvedimenti amministrativi relativi all’edificabilità ; che, anche a voler ritenere necessaria l’esist enza di atti o attività amministrativa concernente l’edificabilità RAGIONE_SOCIALE aree , dette ultime non devono necessariamente consistere in atti aventi la medesima «impegnatività» del PRG; che, invece, è sufficiente che vi siano atti o attività amministrativa che abbiano già attribuito all’area potenzialità edificatoria in fatto, facendo sorgere l’ aspettativa di un futuro utilizzo edificatorio dell’area.
Il motivo è infondato.

2.1. L’art.67 t.u.i.r. (già 81) stabilisce, per quanto di rilievo nel giudizio, che sono redditi diversi «in ogni caso, le plusvalenze realizzate a seguito di cessioni a titolo oneroso di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria secondo gli strumenti urbanistici vigenti al momento della cessione suscettibili di utilizzazione edificatoria».

L’art. 36, comma 2, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, rubricato «Recupero di base imponibile», ha chiarito che «Ai fini dell’applicazione del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 e del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, un’area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della Regione e dall’adozione di strumenti attuativi del medesimo».
2.2. In seguito a quest’ultimo intervento legislativo, le Sezioni Unite della Corte hanno osservato che l’art. 36, comma 2, cit. -a fronte di una norma originaria che non specificava se, ai fini fiscali, lo strumento urbanistico dovesse essere soltanto adottato o anche approvato -ha fornito una chiave interpretativa che, per espressa volontà del legislatore, deve essere utilizzata nell’applicazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni ivi richiamate; che la ratio va ravvisata nelle diverse finalità perseguite dalla legislazione urbanistica (volta al corretto uso del territorio urbano e a regolare lo ius edificandi, esercitabile soltanto quando si siano perfezionati gli strumenti urbanistici) rispetto a quelle della legislazione fiscale (volta ad adeguare il prelievo fiscale alle variazioni dei valori economici dei suoli, che si registrano e progrediscono, in parallelo, dal sorgere della mera aspettativa dello jus edificandi , fino al perfezionamento dello stesso) e nella diversità di presupposti tra lo ius edficandi , richiedente il perfezionamento RAGIONE_SOCIALE relative procedure, e lo
ius valutandi , per il quale è sufficiente l’avvio di tali procedure (Cass., Sez. U., 30/11/2006, n. 25505).

Si è, altresì, precisato che tale disposizione ha portata di interpretazione autentica (Cass. 10/08/2016, n. 16936, Cass. 20/02/2014, n. 4116). Di conseguenza, ha efficacia retroattiva e generale, applicabile in tutti i casi in cui venga in rilievo l’utilizzazione edificatoria di terreni (in tal senso, Cass. 19/12/2014, n. 27077).

2.3. Fermi questi principi, in ordine alla rilevanza della così detta edificabilità di fatto, questa Corte , così come rilevato dall’RAGIONE_SOCIALE, ha ripetutamente affermato che, ai fini della determinazione della base imponibile, l’area edificabile costituisce un genere articolato nelle due specie dell’area edificabile di diritto, così qualificata in un piano urbanistico, e dell’area edificabile di fatto, vale a dire del terreno che, pur non essendo urbanisticamente qualificato, può, nondimeno, avere una vocazione edificatoria di fatto in quanto sia potenzialmente edificatorio, anche al di fuori di una previsione programmatica; che una siffatta edificabilità non programmata, o fattuale o potenziale, si individua attraverso la constatazione dell’esistenza di taluni fatti indice, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati, e l’esistenza di qualsiasi altro elemento obbiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica.
Si è, altresì, precisato che l’edificabilità di fatto è una specie di edificabilità giuridicamente rilevante, perché presa in considerazione dalla legge sia ai fini dell’Ici (d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, comma 1, lett. b), primo periodo, seconda ipotesi), sia ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione (d.l. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5bis , comma 3, convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 e d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, comma 5); che, pertanto,
l’edificabilità di fatto va considerata anche ai fini della plusvalenza, trattandosi di un’edificabilità «di diritto», differenziandosene per il fatto di non essere (ancora) oggetto di pianificazione urbanistica, in quanto è una situazione giuridica oggettiva, nella quale può venirsi a trovare un bene immobile e che influisce sul suo valore ( Cass. 01/03/2013, n. 5166, Cass. 18/04/2006, n. 9131; tra le più recenti Cass. 12/04/2021, n. 9590, Cass. 26/05/2020, n. 9842)

2.4. La Corte, tuttavia, ha chiarito che, ai fini dell’applicabilità del disposto dell’art. 67 (già 81), comma 1, lett. b), t.u.i.r., come interpretato dal d.l. n. 223 del 2006, convertito in legge n. 248 del 2006 -e, quindi, per la tassazione RAGIONE_SOCIALE plusvalenze realizzate a seguito di cessione a titolo oneroso di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria -occorre che sia già intervenuto un effettivo strumento urbanistico di pianificazione territoriale generale, adottato dall’organo competente del Comune (indipendentemente dall’approvazione della Regione e dall’adozione e degli strumenti attuativi del medesimo), e quindi, quantomeno, che sia già intervenuta l’approvazione di una variante al piano regolatore generale. Si è precisato, sul punto che, come anche evidenziato dalla Corte Costituzionale (ord. n. 41 del 2008), la potenzialità edificatoria dell’area, in ambito fiscale, deve costituire «un elemento oggettivo idoneo ad influenzare il valore del terreno» e deve rappresentare un indice di capacità contributiva adeguato, ai sensi dell’art. 53 Cost., in quanto espressivo di una specifica posizione di vantaggio economicamente rilevante. La vocazione edificatoria deve, dunque, essere stata formalizzata in uno strumento urbanistico, ancorché non operativo, idoneo ad imprimere al bene una qualità che è recepita dalla generalità dei consociati come qualcosa di già esistente e di difficile reversibilità (Cass. 03/02/2023, n. 3378; Cass. 11/06/2014, n. 13142. Con q uest’ultima , la Corte ha espressamente escluso che il dato dell’utilizzazione edificatoria del
terreno ai fini della tassazione della plusvalenza possa collegarsi, «non ad uno strumento urbanistico già adottato dall’organo competente, ma ad un mero atto prodromico, ancora incerto nei contenuti e rispetto alla qualificazione, ai fini fiscali, dell’area come edificabile, spettando in ogni caso la adozione della delibera di approvazione della variante al RAGIONE_SOCIALE Comunale»).

2.5. In questa stessa direzione, la Corte ha precisato che il principio della rilevanza della edificabilità di fatto è erroneamente richiamato laddove, a seguito di accertamento in fatto non censurabile in sede di legittimità «non si è in presenza di immobili non urbanisticamente qualificati» ma al contrario, di immobili posti ad oggetto di specifica programmazione urbanistica e segnatamente destinati ad attività agricola. (cfr. Cass. 17/05/2017, n. 12324). Si è aggiunto che, sebbene ai fini della qualificazione dell’area ai fini fiscali non sia necessario attendere l’approvazione dello strumento urbanistico da parte della Regione né l’adozione di strumenti attuativi, non è tuttavia nemmeno consentito prescindere, all’estremo opposto, dalla formale adozione da parte del competente organo comunale di una delibera di variante di quello preesistente che tale destinazione preveda (Cass. 17/05/2017, n. 12318 che ha ritenuto non potersi prescindere dalla effettiva esistenza, al momento della cessione, di una ancorché iniziale delibera di approvazione della variante al piano regolatore generale, attribuendo rilievo alla mera aspettativa -seppur ragionevolmente dedotta dal prezzo convenuto -di una sua prossima adozione . ). Si è rilevato, pertanto, che fino a che non sia stata approvata la variazione dello strumento urbanistico che modifica la destinazione del terreno, da agricolo a edificabile, tale variazione non potrà esplicare effetti ai fini fiscali, in quanto ciò che rileva è la destinazione in atto al momento dell’acquisto (Cass. n. 3378 del 2023, cit. che ha escluso la tassabilità della plusvalenza in una fattispecie in cui, al momento della stipula
dell’atto soggetto ad imposizione la variazione dello strumento urbanistico, che modificava la destinazione del terreno da agricolo ad edificabile, non era ancora stata approvata).

2.6. La RAGIONE_SOCIALE si è attenuta a questi principi.

La sentenza impugnata, dopo aver riportato in punto di diritto i principi sopra esposti, ha correttamente precisato che «diventa una tipica quaestio facti accertare in concreto se il singolo atto sulla cui base l’Ufficio accertatore reputi sussistenti in presupposti per il sorgere della plusvalenza, abbia quel carattere impegnativo che consenta di qualificarlo in termini di (anche solo di semplice anticipazione dell’)adozione dello strumento urbanistico generale da cui derivi il carattere di edificabilità.
Di seguito, con valutazione in fatto, non suscettibile di censura in sede di legittimità, ha evidenziato che né la delibera della Giunta del 13 ottobre 2005 n. 208 né la delibera del RAGIONE_SOCIALE Comunale del 27 novembre 2008 n. 54 potevano ritenersi anticipatorie del PRG. Ha precisato, sul punto, che la prima aveva avviato il procedimento di approvazione RAGIONE_SOCIALE varianti al PRG ma queste ultime non erano state ancora adottate in modo giuridicamente vincolate; che, invece, la seconda aveva mero contenuto prodromico (come rilevato dallo stesso titolo «verso il PGT. Il quadro ricognitivo e programmatico RAGIONE_SOCIALE scelte ed obiettivi strategiciper una città a misura d’uomo ») riferendosi ad un mero quadro programmatico privo di vincolatività.
In conclusione il ricorso va rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

Risultando soccombente una parte ammessa alla prenotazione a debito del contributo unificato, per essere Amministrazione pubblica difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, non si applica l’art. 13 comma 1quater , d.P.R., 30 maggio 2002, n. 115.

La Corte, rigetta il ricorso; condanna l’RAGIONE_SOCIALE al rimborso in favore della parte controricorrente RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che si liquidano in euro 200,00 per esborsi, euro 5.600,00 per compensi, oltre alle spese generali nella misura forfettaria del 15 per cento, oltre Iva e cpa come per legge.

Così deciso in Roma, il 20 dicembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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