Strumento urbanistico e ICI: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con un’ordinanza interlocutoria, ha rinviato a pubblica udienza una causa cruciale sull’imponibilità ICI di un terreno. Il caso riguarda la legittimità di avvisi di accertamento emessi da un Comune, annullati in secondo grado a seguito dell’annullamento dello strumento urbanistico di riferimento. Il Comune ricorrente contesta il difetto di giurisdizione del giudice tributario e l’omessa valutazione di una successiva delibera di sanatoria. Data la rilevanza e i contrasti giurisprudenziali sull’efficacia retroattiva della sanatoria ai fini fiscali, la Corte ha ritenuto necessario un approfondimento in pubblica udienza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Strumento Urbanistico e ICI: la Cassazione Rinvia a Pubblica Udienza

L’annullamento di uno strumento urbanistico e la sua successiva sanatoria possono avere effetti retroattivi sull’Imposta Comunale sugli Immobili (ICI) per gli anni passati? A questa complessa domanda la Corte di Cassazione, con un’ordinanza interlocutoria, ha deciso di non dare una risposta immediata, ritenendo la questione di tale importanza da meritare un approfondimento in pubblica udienza. Analizziamo una vicenda che intreccia diritto tributario e diritto amministrativo, con implicazioni significative per Comuni e contribuenti.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da alcuni avvisi di accertamento ICI per le annualità 2010 e 2011, notificati da un Comune a un contribuente per dei terreni considerati edificabili. Il contribuente ha impugnato gli atti, ottenendo ragione in secondo grado. La Commissione Tributaria Regionale, infatti, ha annullato gli avvisi, basando la propria decisione su un fatto cruciale: lo strumento urbanistico comunale che qualificava quei terreni come edificabili era stato a sua volta annullato in via amministrativa. Secondo i giudici d’appello, venuto meno il presupposto giuridico (la natura edificatoria dei terreni), anche l’imposta non era più dovuta.

Contro questa decisione, il Comune ha proposto ricorso per cassazione, articolando le proprie difese su tre motivi principali.

I Motivi del Ricorso: Giurisdizione e Legittimità dello Strumento Urbanistico

Il Comune ha sollevato questioni fondamentali che toccano i confini tra diverse giurisdizioni.

Difetto di Giurisdizione del Giudice Tributario

In primo luogo, l’ente locale ha sostenuto che la Commissione Tributaria Regionale avesse travalicato i limiti della propria giurisdizione. Secondo il ricorrente, il giudice tributario non avrebbe il potere di pronunciarsi in via principale sulla legittimità di atti amministrativi come un Piano Regolatore Generale, la cui cognizione spetta al giudice amministrativo. Valutare la legittimità dello strumento urbanistico sarebbe andato oltre il compito del giudice tributario di verificare il corretto rapporto impositivo.

Omesso Esame di un Fatto Decisivo: la Sanatoria

Il secondo motivo di ricorso si è concentrato sull’omesso esame di un fatto che il Comune riteneva decisivo: una delibera del Consiglio Comunale del 2014 che aveva operato una “sanatoria” dello strumento urbanistico precedentemente annullato. Secondo la tesi del Comune, questa sanatoria, adottata sulla base di una specifica legge regionale, avrebbe avuto efficacia retroattiva, sanando il vizio originario e confermando la natura edificabile dei terreni anche per gli anni d’imposta contestati (2010-2011).

Errata Applicazione di Norme e Principi Costituzionali

Infine, il Comune ha lamentato la violazione e falsa applicazione di diverse norme, inclusi principi costituzionali, sostenendo che i giudici d’appello avessero erroneamente applicato gli effetti di una sentenza della Corte Costituzionale (relativa a una norma diversa) al caso di specie, ignorando che lo strumento urbanistico sanato non era mai stato dichiarato illegittimo.

Le Motivazioni dell’Ordinanza

La Corte di Cassazione, nell’esaminare il ricorso, ha riconosciuto la particolare complessità e rilevanza della questione. Il punto centrale, definito di “rilevanza nomofilattica”, riguarda l’incidenza dell’annullamento di un piano urbanistico e delle eventuali sanatorie successive sulla determinazione del valore imponibile ai fini ICI e IMU per le annualità pregresse.

I giudici hanno evidenziato l’esistenza di interpretazioni non univoche all’interno della stessa Corte. Da un lato, una sentenza (Cass. n. 13809/2021) ha negato l’efficacia retroattiva della sanatoria sui rapporti tributari passati. Dall’altro, una pronuncia più recente (Cass. n. 24559/2023) ha sottolineato come, ai fini ICI, possa essere irrilevante l’annullamento formale dello strumento, se permane una “mera edificabilità di fatto”.

Questo contrasto interpretativo e la necessità di stabilire un principio di diritto chiaro e uniforme hanno spinto la Corte a non decidere la causa nella camera di consiglio, ma a disporre il rinvio a una nuova udienza pubblica. Questa procedura viene riservata alle questioni di particolare importanza, per le quali è opportuno un dibattito più ampio e approfondito.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria non chiude la controversia, ma la pone al centro di un futuro dibattito giurisprudenziale di massima importanza. La decisione finale della Corte di Cassazione a sezioni unite o in pubblica udienza stabilirà un principio fondamentale: se e come la sanatoria di uno strumento urbanistico possa consolidare retroattivamente la pretesa impositiva di un Comune. Questa futura sentenza avrà un impatto diretto non solo sul caso specifico, ma su innumerevoli contenziosi simili in tutta Italia, delineando con maggiore certezza i diritti e i doveri di contribuenti ed enti locali in materia di tassazione immobiliare.

Un giudice tributario può decidere sulla legittimità di uno strumento urbanistico?
Secondo la tesi del Comune ricorrente, il giudice tributario non ha giurisdizione per pronunciarsi in via principale sulla legittimità di un atto amministrativo come un piano regolatore, potendo al massimo disapplicarlo incidentalmente ai soli fini della decisione sul rapporto tributario. La questione è uno dei punti centrali del ricorso.

Che effetto ha la ‘sanatoria’ di un piano regolatore annullato sulle tasse degli anni precedenti?
Questa è la questione chiave che la Corte di Cassazione ha ritenuto meritevole di approfondimento. Il Comune sostiene che la sanatoria abbia efficacia retroattiva, rendendo dovuta l’imposta anche per gli anni precedenti all’atto di sanatoria. Esistono però precedenti giurisprudenziali contrastanti su questo punto, motivo per cui il caso è stato rinviato a pubblica udienza.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha rinviato la causa a una nuova udienza pubblica a causa della “rilevanza nomofilattica” della questione. Ciò significa che il problema giuridico è di particolare importanza, presenta interpretazioni non univoche nella giurisprudenza precedente e richiede una decisione ponderata per stabilire un principio di diritto chiaro e uniforme per tutti i casi futuri.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 31341 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 31341 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/11/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 20698/2019 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. PERUGIA n. 556/2018 depositata il 28/12/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

la Commissione Tributaria Regionale dell’Umbria, con la sentenza n. 556/03/18 depositata in data 20/12/2018 e non notificata, in riforma della sentenza di primo grado annullava gli avvisi di accertamento ICI relativi alle annualità 2010-2011 notificati dal comune di RAGIONE_SOCIALE al contribuente NOME COGNOME;

secondo quanto è dato evincere dalla sentenza impugnata i giudici di appello ritenevano che, in ragione dell’ intervenuto annullamento degli strumenti urbanistici in via amministrativa e dei principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 68/2018 avente ad oggetto la declaratoria di incostituzionalità degli artt. 28, comma 1, e 56, comma 3, legge reg. Umbria n. 1/2015 – difettava la natura edificatoria dei terreni in argomento sicchè gli avvisi dovevano essere annullati;

contro

detta sentenza propone ricorso per cassazione, basato su tre motivi, il comune di RAGIONE_SOCIALE cui il contribuente resiste con controricorso;

il comune di RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria;

CONSIDERATO CHE

con il primo motivo si deduce il difetto di giurisdizione del giudice tributario in relazione alla cognizione, in via principale, di questioni attinenti alla legittimità di atti amministrativi soggetti alla giurisdizione del giudice amministrativo;

1.1. parte ricorrente assume che i giudici d’appello avevano travalicato i confini della propria giurisdizione pretendendo di pronunciarsi – in via principale e non già, soltanto, in via incidentale – in ordine alla legittimità degli atti amministrativi riguardanti la

procedura di approvazione del P.R.G. costituenti il presupposto dell’atto impositivo impugnato;

1.2. rileva che, sotto diverso profilo, sussisteva il difetto di giurisdizione anche laddove il medesimo giudice aveva affermato l’incostituzionalità della previsione di cui art. 22, comma 2, legge reg. Umbria n. 5/2014 che aveva introdotto, in via di interpretazione autentica, la possibilità di sanare il parere di conformità sismica anche se acquisito in modo illegittimo in sede di approvazione del P.R.G., dal momento che non competeva al giudice tributario stabilire se la disposizione normativa in questione era conforme o meno ai principi enucleati alla sentenza n. 68/2018, trattandosi di norma interpretazione autentica con la conseguenza che, ove ritenuti sussistenti i paventati dubbi di costituzionalità della previsione, i giudici di merito avrebbe dovuto sottoporre la questione al giudice delle leggi, sollevando la questione di legittimità costituzionale;
con il secondo motivo si deduce, ex art. 360, primo comma, n. 5 cod. proc. civ., omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione fra le parti;

2.1. viene osservato, in particolare, che la sentenza impugnata non aveva tenuto conto che nel caso di specie il P.R.G. adottato nel 2008 dal Comune di RAGIONE_SOCIALE era stato oggetto di sanatoria con efficacia retroattiva da parte della delibera del consiglio RAGIONE_SOCIALE n. 10 del 10/04/2014 la quale era stata adottata in virtù della disposizione di cui all’ art. 22 della legge reg. Umbria n. 5/14 attualmente in vigore e non sulla base di quanto stabilito all’art. 28, comma 10, della legge reg. Umbria 1/2015, norma dichiarata non conforme a Costituzione dalla citata sentenza n. 68/2018 della Corte costituzionale;
2.2. si deduce, in sintesi, che illegittimamente il giudice del gravame aveva escluso efficacia sanante (e retroattiva) alla deliberazione (n. 10 del 10 aprile 2014) adottata dal RAGIONE_SOCIALE ai sensi della legge reg. Umbria 4 aprile 2014, n. 5 ius superveniens

dettato dall’esigenza di chiarire le competenze in tema di rilascio del parere sismico, in un contesto di disposizioni antinomiche che si erano succedute nel tempo -non considerando che detta deliberazione era stata adottata – ed il procedimento di convalida (delineato dalla l. n. 5/2014, art. 22, cit.) si era perfezionato quando (ancora) alcun annullamento giurisdizionale del P.R.G. avrebbe potuto ritenersi passato in giudicato. Difatti, con ordinanza cautelare emessa dal RAGIONE_SOCIALE di Stato (RAGIONE_SOCIALE di Stato, sez. IV, 9 aprile 2014, n. 1519) – in relazione al ricorso per cassazione proposto da esso esponente – erano stati sospesi gli effetti della sentenza emessa dallo stesso giudice amministrativo (RAGIONE_SOCIALE di Stato, sez. IV, 19 febbraio 2014, n. 760 ) che aveva rigettato l’appello avverso la pronuncia di primo grado recante l’ annullamento delle delibere di adozione e di approvazione del P.R.G., parte strutturale e parte operativa, del Comune di RAGIONE_SOCIALE (TAR Perugia, sez. I, 14 dicembre 2012, n. 521). La gravata sentenza, pertanto, non aveva considerato che la deliberazione a sanatoria del RAGIONE_SOCIALE Comunale di RAGIONE_SOCIALE (n. 10 del 10 aprile 2014), ai sensi della legge reg. Umbria 4 aprile 2014, n. 5, era stata adottata «nel periodo di sospensione dell’efficacia della sentenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato del 19/02/2014», così che non si giustificava il rilievo secondo il quale all’annullamento giurisdizionale del Piano regolatore generale doveva attribuirsi «efficacia immediata», in quanto detta sanatoria aveva prodotto i suoi effetti quando ancora l’annullamento del Piano Regolatore generale non era passato in giudicato, una volta sospesi gli effetti della pronuncia di appello (n. 760 del 2014, cit.) e definito il ricorso per cassazione con pronuncia resa nel maggio 2015 (Cass. Sez. U., 27 maggio 2015, n. 10877);
2.3. il Comune di RAGIONE_SOCIALE rileva, in particolare, che: la deliberazione de qua aveva formato oggetto di specifica deduzione nell’atto di appello, era stata debitamente prodotta ed aveva costituito materia di discussione nel giudizio di secondo grado, avendo la controparte

fatto riferimento, nella proprie controdeduzioni, alla suddetta deliberazione, il provvedimento in parola rivestiva carattere decisivo, comportando il ripristino, per effetto della sanatoria, dello strumento urbanistico, laddove la Commissione Tributaria Regionale aveva motivato il rigetto del gravame sul (contrario ed erroneo) presupposto della cessata vigenza del piano regolatore generale; 3. con il terzo motivo si censura la sentenza della Commissione Tributaria Regionale ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’ art. 136 Cost., dei principi contenuti nell’ art. 22, comma 22, legge r eg. Umbria n. 5/2014 nonché negli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1, lett. b). d.lgs. n. 504/92 per avere i giudici di appello ritenuto che una pronuncia della Corte Costituzionale, riguardante una diversa norma, si dovesse applicare, con efficacia ex tunc , anche al P.R.G. del Comune di RAGIONE_SOCIALE sanato con la delibera del RAGIONE_SOCIALE Comunale n. 10/2014 ai sensi dell’ art. 22, comma 22, Legge Regione Umbria n. 5/2014 mai dichiarato illegittimo, i cui effetti si erano consolidati;
4. rilevato che in ragione della rilevanza nomofilattica della questione di diritto sollevata afferente l’ incidenza, in relazione alla determinazione del valore imponibile ai fini dell’ICI e dell’IMU, dell’annullamento delle delibere di adozione dello st rumento urbanistico generale e delle eventuali sanatorie sopravvenute questione non sempre oggetto di univoca interpretazione di questa Corte (vedi, Cass. n. 13809/2021 che alla tematica relativa alla retroattività, riguardo ai rapporti tributari concernenti le annualità pregresse, della sanatoria dello strumento urbanistico invalido – e annullato dal giudice amministrativorilevante ai fini della qualificazione, come terreni fabbricabili, degli immobili oggetto della imposizione, ha ritenuto di dare risposta negativa nonchè Cass. n. 24559/2023 che ha evidenziato l’ irrilevanza ai fini ICI dell’annullamento dello strumento urbanistico così come della validità della delibera di sanatoria e, per contro, la rilevanza della
mera edificabilità di fatto e l’incidenza, ai fini ICI, dell’inizio del processo urbanistico di edificabilità) -appare opportuna la trattazione in pubblica udienza;

P.Q.M.

la Corte rinvia la causa a nuovo ruolo per trattazione in pubblica udienza.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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