Sospensione riscossione: i limiti dell'annullamento

La Corte di Cassazione ha chiarito i limiti applicativi della sospensione riscossione prevista dalla Legge di Stabilità 2013. Un contribuente aveva impugnato un’intimazione di pagamento sostenendo che il debito fosse stato annullato di diritto a seguito del silenzio dell’amministrazione su una sua precedente istanza. In tale istanza, il debitore invocava la decadenza dell’agente della riscossione. La Suprema Corte ha stabilito che l’effetto estintivo automatico del debito non opera per vizi imputabili esclusivamente all’attività dell’agente della riscossione, come la decadenza nella notifica della cartella, ma solo per motivi inerenti al merito del credito o a errori dell’ente impositore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Sospensione riscossione: quando il silenzio non annulla il debito

La disciplina sulla sospensione riscossione rappresenta uno strumento fondamentale per il contribuente che intende contestare pretese tributarie palesemente infondate. Tuttavia, non ogni contestazione è idonea a produrre l’annullamento automatico del debito in caso di mancata risposta dell’amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha delimitato con precisione il perimetro di applicazione di questo istituto, chiarendo quali motivi possano effettivamente portare al discarico dei ruoli.

L’analisi dei fatti

La vicenda trae origine dalla notifica di una cartella di pagamento per IRPEF non versata. Il contribuente presentava un’istanza di sospensione ai sensi della Legge 228/2012, lamentando diverse irregolarità, tra cui la decadenza dell’agente della riscossione dai termini di notifica previsti dall’art. 25 del d.P.R. 602/1973. Non ricevendo risposta entro i termini di legge, il contribuente riteneva il debito annullato di diritto. Successivamente, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione notificava un’intimazione di pagamento, che veniva impugnata dal contribuente. Sebbene in secondo grado i giudici tributari avessero dato ragione al cittadino, l’Agenzia ha proposto ricorso in Cassazione contestando l’applicabilità dell’annullamento automatico a vizi procedurali dell’agente della riscossione.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Agenzia, cassando la sentenza di merito. Gli Ermellini hanno ribadito che la procedura di sospensione riscossione non è un passepartout per ottenere l’annullamento di qualsiasi debito fiscale. L’istituto è nato per rimediare ai difetti di comunicazione tra l’ente creditore (chi vanta il credito, come l’Agenzia delle Entrate) e l’agente della riscossione (chi materialmente riscuote). Pertanto, l’effetto estintivo automatico previsto dalla legge in caso di silenzio dell’amministrazione per oltre 220 giorni si applica solo se l’istanza riguarda motivi tipizzati che coinvolgono direttamente il merito del credito o l’operato dell’ente impositore.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla natura stessa della Legge 228/2012. Il legislatore ha voluto favorire lo sgravio in autotutela per casi specifici: prescrizione o decadenza del diritto di credito intervenuta prima della formazione del ruolo, provvedimenti di sgravio già emessi, sospensioni giudiziali o pagamenti già effettuati. La Corte sottolinea che la decadenza dell’agente della riscossione dalla notifica della cartella è un vizio dell’attività di riscossione e non del credito sotteso. Estendere l’annullamento automatico a tali fattispecie sarebbe illogico, poiché la norma prevede un’interlocuzione obbligatoria con l’ente creditore, che nulla potrebbe dire su errori commessi esclusivamente dall’agente della riscossione. Inoltre, l’agente ha il dovere di effettuare una delibazione sommaria per rigettare istanze palesemente dilatorie o fondate su motivi non previsti dalla legge.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dalla Cassazione impongono una riflessione strategica per chiunque intenda avvalersi della sospensione riscossione. Non è sufficiente presentare una dichiarazione generica per bloccare le procedure esecutive. Se il vizio lamentato riguarda esclusivamente l’attività dell’agente della riscossione, come un errore nella notifica o il superamento dei termini per la stessa, il contribuente deve percorrere la via del ricorso ordinario e non può fare affidamento sull’annullamento automatico per silenzio-assenso. Questa interpretazione protegge le casse erariali da utilizzi strumentali dell’istituto e chiarisce che la tutela del contribuente deve sempre muoversi entro i binari della pertinenza normativa.

Quali motivi permettono l’annullamento automatico del debito fiscale?
L’annullamento opera solo per motivi specifici legati all’ente creditore, come pagamenti già effettuati, sgravi già emessi, prescrizione del credito prima del ruolo o sospensioni giudiziali.

Il silenzio dell’amministrazione per 220 giorni estingue sempre il debito?
No, l’effetto estintivo non si produce se l’istanza del contribuente è basata su motivi diversi da quelli previsti dalla legge o su vizi imputabili solo all’agente della riscossione.

La decadenza nella notifica della cartella rientra nella sospensione agevolata?
No, la Cassazione ha stabilito che i vizi relativi all’attività di notifica dell’agente della riscossione non giustificano l’annullamento di diritto previsto dalla Legge 228/2012.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4287 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4287 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/02/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17067/2024 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE-RISCOSSIONE, rappresentata e difesa ex lege dalla AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO

-ricorrente-

contro

NOME COGNOME

-intimato- avverso la Sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di II Grado della Puglia n. 347/2024 depositata il 29/01/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/01/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Come si apprende dagli atti, in data 23 settembre 2015, l’Agente della RAGIONE_SOCIALE notificava a NOME COGNOME la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA emessa, a seguito del controllo automatizzato eseguito, a norma dell’art. 36 -ter d.P.R. n. 602/1973, della dichiarazione modello Unico anno 2012 , con cui l’Ufficio sollecitava il pagamento dell’Irpef dovuta con riferimento all’anno di imposta 2011.

Con raccomandata ricevuta il 19 novembre 2015, il contribuente inoltrava all’RAGIONE_SOCIALE una dichiarazione redatta a norma dell’art. 1, commi 537 e ss., della l egge 228/2012, con la quale

evidenziava la non esigibilità del credito per: – mancanza di trasparenza nel calcolo degli interessi; perfezionarsi della decadenza a norma dell’art. 25 del D.P.R. 602/1973; – verificarsi di irregolarità afferenti alla notifica della cartella opposta; – avvenuta sottoscrizione degli atti impugnati da parte di ‘dirigenti che potrebbero essere privi della qualifica necessaria’.

Con nota del 2 dicembre 2015 l’A genzia, in riscontro alla dichiarazione ricevuta, dava atto dell’insussistenza dei presupposti legittimanti l’operatività dell’istituito azionato .

Il successivo 5.06.2017 l’Agente della RAGIONE_SOCIALE, al fine di rinnovare la richiesta di pagamento dei suddetti crediti, notificava l’intimazione n. 05920179000132603000.

Con ricorso al giudice tributario il contribuente impugnava tale atto, deducendo l’inesigibilità dei crediti in esso portati stante il perfezionarsi degli effetti discendenti dalla presentazione dell’istanza presentata a norma della legge n. 228/2012.

Con sentenza n. 1257/2018, la Commissione tributaria provinciale di Lecce rigettava il ricorso, precisando che la pretestuosità della comunicazione ostava al perfezionarsi del meccanismo di definizione agevolata del credito contemplato dalla legge n. 228/2012.

Quindi, la Corte di Giustizia Tributaria di II Grado della Puglia, con la sentenza indicata in epigrafe, accoglieva l’appello proposto dal contribuente ritenendo che il contribuente nella prescritta dichiarazione, unitamente ad altri aspetti non deducibili, aveva dedotto la violazione dell’art. 25 del d.P.R. n. 602/1973, ritenuta causa idonea a giustificare l’operatività dell’invocato effetto estintivo.

Avverso la predetta sentenza l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sorretto da unico motivo. Il contribuente è rimasto intimato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso l’Agente per la RAGIONE_SOCIALE denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3 c.p.c. la v iolazione dell’art. 1, commi 537 e ss., della legge 228/2012. Lamenta parte ricorrente che i giudici di appello avrebbero annullato l’atto impugnato ritenendo, erroneamente, che la presentazione di una dichiarazione non documentata e deducente censure non afferenti alla fase impositiva costituisse causa idonea a giustificare l’annullamento di diritto RAGIONE_SOCIALE partite e il discarico dei ruoli.
Il motivo verte sull’istituto previsto dall’art. 1, comm i 537 e ss. della legge n. 228 del 2012, che, come già segnalato dalla dottrina in sede di prima interpretazione e quindi affermato da questa Corte (v. Cass. n. 28354/2019), con l’obiettivo di migliorare la relazione con i debitori, che hanno subito iscrizioni a ruolo, e quindi con l’esigenza di attivare la RAGIONE_SOCIALE solo in presenza di un valido titolo esecutivo, ha cristallizzato una prassi già esistente, in tal senso prevista dalla direttiva di Equitalia n. 10 del 6/05/2010, la cui finalità è essenzialmente quella di rimediare ai difetti di comunicazione tra l’ente creditore e l’agente della RAGIONE_SOCIALE.
2.1. Tale prassi è stata per l’appunto disciplinata con l’art. 1, commi 537-542, della legge n. 228 del 2012, che nella formulazione originaria aveva anche ampliato, rispetto alla predetta prassi, le ipotesi in cui la dichiarazione del debitore potesse essere presentata.

2.2. L’art. 1, comma 537, della legge cit., nella formulazione originaria, anteriore alle modifiche introdotte con l’art. 1 del d.lgs. 24/09/2015, n. 159, prevedeva che «a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, gli enti e le società incaricate per la RAGIONE_SOCIALE dei tributi, di seguito denominati “concessionari per la RAGIONE_SOCIALE“, sono tenuti a sospendere immediatamente ogni ulteriore iniziativa finalizzata alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE somme iscritte a ruolo o affidate, su presentazione di una dichiarazione da parte del debitore, limitatamente
alle partite relative agli atti espressamente indicati dal debitore, effettuate ai sensi del comma 538».

Il comma 538 ha elencato tutte le ipotesi in cui il debitore ha diritto ad ottenere la sospensione della RAGIONE_SOCIALE; esso disponeva che «ai fini di quanto stabilito al comma 537, entro 90 giorni dalla notifica, da parte del concessionario della RAGIONE_SOCIALE, del primo atto di RAGIONE_SOCIALE utile o di un atto della procedura cautelare o esecutiva eventualmente intrapresa dal concessionario il contribuente presenta al concessionario della RAGIONE_SOCIALE una dichiarazione anche con modalità telematiche, con la quale venga documentato che gli atti emessi dall’ente creditore prima della formazione del ruolo, ovvero la successiva cartella di pagamento o l’avviso per i quali si procede, sono interessati: a) da prescrizione o decadenza del diritto di credito sotteso, intervenuta in data antecedente a quella in cui il ruolo è reso esecutivo; b) da un provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore; c) da una sospensione amministrativa comunque concessa dall’ente creditore; d) da una sospensione giudiziale, oppure da una sentenza che abbia annullato in tutto o in parte la pretesa dell’ente creditore, emesse in un giudizio al quale il concessionario della RAGIONE_SOCIALE non ha preso parte; e) da un pagamento effettuato, riconducibile al ruolo in oggetto, in data antecedente alla formazione dello stesso, in favore dell’ente creditore; f) da qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito sotteso».
Il comma 539 dell’art. 1 ha, poi, disciplinato il procedimento che si innesca a seguito della presentazione della domanda del debitore entro il termine di 90 giorni dalla notifica nei suoi confronti del primo atto di RAGIONE_SOCIALE, con il coinvolgimento sia del concessionario della RAGIONE_SOCIALE, sia, soprattutto, dell’ente impositore. Pertanto, il comma 539 prevede che «entro il termine di 10 giorni successivi alla data di presentazione della dichiarazione di cui al comma 538, il concessionario della RAGIONE_SOCIALE trasmette all’ente creditore la dichiarazione presentata dal debitore e la
documentazione allegata al fine di avere conferma dell’esistenza RAGIONE_SOCIALE ragioni del debitore ed ottenere, in caso affermativo, la sollecita trasmissione della sospensione o dello sgravio direttamente sui propri sistemi informativi. Decorso il termine di ulteriori 60 giorni l’ente creditore è tenuto, con propria comunicazione inviata al debitore a mezzo raccomandata con ricevuta di ritorno o a mezzo posta elettronica certificata ai debitori obbligati all’attivazione, a confermare allo stesso la correttezza della documentazione prodotta, provvedendo, in pari tempo, a trasmettere in via telematica, al concessionario della RAGIONE_SOCIALE il conseguente provvedimento di sospensione o sgravio, ovvero ad avvertire il debitore dell’inidoneità di tale documentazione a mantenere sospesa la RAGIONE_SOCIALE, dandone, anche in questo caso, immediata notizia al concessionario della RAGIONE_SOCIALE per la ripresa dell’attività di recupero del credito iscritto a ruolo».
Il comma 540 dell’art. 1 della legge n.228 del 2012, quindi, ha disposto che la mancata risposta da parte dell’RAGIONE_SOCIALE, nel termine di 220 giorni, comporta l’annullamento di diritto dei ruoli (comma 540: « in caso di mancato invio, da parte dell’ente creditore, della comunicazione prevista dal comma 539 e di mancata trasmissione dei conseguenti flussi informativi al concessionario della RAGIONE_SOCIALE le partite di cui al comma 537 sono annullate di diritto e quest’ultimo è considerato automaticamente discaricato dei relativi ruoli. Contestualmente sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell’ente creditore i corrispondenti importi»).
2.3. Tale disciplina è stata in parte modificata dall’art. 1 del d.lgs. 24/09/2015, n. 159, che ha previsto la riduzione del termine concesso al contribuente per presentare la dichiarazione, da 90 a 60 giorni, e sanzionato con la decadenza l’eventuale ritardo. Inoltre, sempre in relazione al comma 538, è stata eliminata la causa di sospensione della RAGIONE_SOCIALE prevista dalla lettera f) (dichiarazione con cui è documentato

che il ruolo è interessato «da qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito sotteso»).

Il comma 540 è stato oggetto della innovazione più rilevante, in quanto si prevede, dopo l’ultimo periodo, che «l’annullamento non opera in presenza di motivi diversi da quelli elencati al comma 538 ovvero nei casi di sospensione giudiziale o amministrativa o di sentenza non definitiva di annullamento del credito». Tale disposizione è stata inserita dalla novella per la rilevanza dell’istituto per le casse erariali e per evitarne potenziali applicazioni distorsive, con la presentazione di istanze di sospensione solo pretestuose.
2.4. L’art. 15 del d.lgs. n. 159/2015 ha previsto una disciplina transitoria, in base alla quale «le disposizioni dell’articolo 1, commi da 538 a 540, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, nel testo modificato dall’articolo 1 del presente decreto, si applicano alle dichiarazioni presentate successivamente alla data di relativa entrata in vigore del presente decreto. Con provvedimento del direttore dell’agenzia RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sono disciplinate le modalità telematiche di presentazione della dichiarazione e di invio della risposta al debitore. Fino alla data fissata da tale provvedimento resta fermo quanto disposto dalle stesse disposizioni nella versione in vigore antecedente alle suddette modifiche».
2.5. Questa Corte (Cass. n. 28354/2019, chiamata ad occuparsene con riferimento alla previsione secondo la quale «l’annullamento non opera nei casi di sospensione giudiziale o amministrativa o di sentenza non definitiva di annullamento del credito») ha chiarito che l’art. 15 citato detta una specifica norma transitoria, che include nel perimetro di applicazione della novella del 2015 solo le dichiarazioni del contribuente presentate successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo e quindi per le dichiarazioni presentate prima di tale data trova applicazione la precedente normativa di cui alla legge 24/12/2012, n. 228.
La predetta decisione della Corte, peraltro, è riferita alla sola questione dell’applicabilità dell’istituto dell’annullamento del carico anche al caso in cui la dichiarazione abbia ad oggetto la sospensione giudiziale o l’emanazione di una sentenza di accoglimento , mentre la disposizione per cui «l’annullamento non opera in presenza di motivi diversi da quelli elencati al comma 538» deve considerarsi, in parte qua , una clausola di chiusura, confermativa dell’impianto preesistente (Cass. n. 10939/2024).
2.6. Questa Corte ha altresì evidenziato che la disciplina legislativa, che prevede un procedimento scandito da una serie di passaggi, contempla una procedura finalizzata, da un canto, a favorire l’adozione, da parte dell’ente creditore, di atti di sgravio totale o parziale in autotutela al sopravvenire di fatti idonei ad incidere, totalmente o parzialmente, sulla misura del credito, evitando alle parti l’aggravio dell’introduzione di procedimenti giudiziari, dall’altro, a favorire l’adempimento (Cass. n. 4161/2022).
2.7. Ciò premesso, come è già stato chiarito (cfr. Cass. n. 10939/2024), la disciplina in esame nasce esplicitamente, come del resto evidenziato da tutta la dottrina che se ne è occupata, con l’intenzione di rimediare ai difetti di comunicazione tra l’ente creditore e l’agente della RAGIONE_SOCIALE; di conseguenza essa prevede come cause di sospensione (e poi di eventuale annullamento officioso) casi ascrivibili esclusivamente all’ente creditore e al credito sotteso alla RAGIONE_SOCIALE e non inerenti all’attività dell’agente della RAGIONE_SOCIALE, il che è del resto confermato dalla circostanza che se la sospensione operasse anche in tali casi sarebbe illogico prevedere una interlocuzione con l’ente creditore.
2.8. Ne deriva la necessità di interpretare anche l’ampia formula prevista dalla lettera f), poi abrogata, alla luce della finalità della disposizione, non potendo quest’ultima estendersi a casi di vizi dell’attività riscossiva attribuibili all’agente della RAGIONE_SOCIALE, ed in particolare alla decadenza ex art. 25 d.P.R. n. 602 del 1973, sia perché essa

letteralmente fa riferimento al «credito sotteso», ma anche perché ciò renderebbe del tutto inutile la limitazione contenuta nella ipotesi descritta dalla lett. a) del comma 538.

2.9. Una interpretazione di carattere sistematico RAGIONE_SOCIALE disposizioni si deve altresì far carico di esigenze di fondo dell’ordinamento, quali ad esempio l’economicità dell’azione impositiva e il contrasto di utilizzi strumentali dell’istituto in esame, dovendo quindi ritenersi, come segnalato da attenta dottrina, che all’agente della RAGIONE_SOCIALE competa comunque, pur nel silenzio della norma, una delibazione sommaria dell’istanza di parte, volta a rigettare le domande apertamente dilatorie, fondate, ad esempio, su documentazione chiaramente non pertinente.
Deve a tale riguardo ribadirsi il principio di diritto di recente affermato da questa Corte secondo cui «In tema di RAGIONE_SOCIALE mediante ruolo, al contribuente è riconosciuta la facoltà di presentare istanza di sospensione finalizzata ad ottenere l’annullamento d’ufficio della pretesa creditoria, se azionata in difetto di un valido titolo esecutivo, con l’obiettivo di salvaguardare il principio di economicità dell’azione impositiva e rimediare ai difetti di comunicazione tra l’ente creditore e l’agente della RAGIONE_SOCIALE; ne deriva che sono idonee a tale scopo soltanto le ipotesi di sospensione tipizzate all’art. 1, comma 538, lett. f) , della l. 228 del 2012, come modificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 159 del 2015, in quanto riferibili all’ente impositore o al suo credito, non già ad attività dell’agente della RAGIONE_SOCIALE, al quale resta comunque demandata una delibazione sommaria RAGIONE_SOCIALE istanze al fine di rigettare quelle apertamente dilatorie». (Cass., Sez. 5, 23/04/2024, n. 10939, Rv. 671061 – 01)». Nella specie questa S.C. ha cassato la pronuncia che aveva accolto l’istanza di sospensione del ruolo esclusivamente per l’irrituale notifica della cartella per decadenza dell’agente di RAGIONE_SOCIALE dall’attività di cui all’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, senza verificare la portata della domanda e della
documentazione posta a supporto della richiesta di sospensione e la sua ascrivibilità a una RAGIONE_SOCIALE ipotesi normativamente previste.

Ed ancora si è affermato che «In tema di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE imposte, la domanda di sospensione ex art. 1, comma 538, l. n. 228 del 2012, al fine di essere idonea a determinare l’effetto sospensivo in attesa della riposta da parte del creditore della pretesa fiscale, deve essere tempestivamente depositata rispetto al termine di novanta giorni fissato dalla predetta norma e deve contenere la specifica richiesta del contribuente di sospensione del procedimento di RAGIONE_SOCIALE, non potendo ritenersi equipollente a tali fini una generica istanza di annullamento d’ufficio della pretesa creditoria» (Cass. Sez. 5, 20/05/2025, n. 13501, Rv. 675066 – 01)».
Alla luce di tali considerazioni il motivo va accolto, in quanto la CGT di II Grado non si è attenuta ai principi ora richiamati nel ritenere che il decorso del termine producesse di per sé gli effetti di cui agli artt. 1, commi 537 ss., della legge n. 228 del 2012, senza verificare la portata della dichiarazione e la sua ascrivibilità ad una RAGIONE_SOCIALE ipotesi previste, ed essendo anzi emerso che in essa fosse fatta valere la decadenza dell’agente di RAGIONE_SOCIALE.

In conclusione, il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia, affinché, in diversa composizione, proceda a nuovo e motivato esame nel rispetto dei principi sopra illustrati, nonché provveda a regolare le spese del giudizio di legittimità tra le parti.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia affinché, in diversa composizione, proceda a nuovo e motivato esame nonché provveda a regolare le spese del giudizio di legittimità tra le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 09/01/2026.

La Presidente NOME COGNOME

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