Soggettività passiva IMU: Agenzia Statale non paga

La Corte di Cassazione ha stabilito che un’agenzia governativa, incaricata della sola gestione e amministrazione degli immobili di proprietà dello Stato, non possiede la soggettività passiva IMU. La Corte ha chiarito che il soggetto tenuto al pagamento dell’imposta è il proprietario effettivo, ovvero lo Stato stesso, rappresentato dal competente Ministero, e non l’ente gestore. La decisione annulla un avviso di accertamento emesso da un ente comunale che richiedeva il pagamento dell’IMU all’agenzia per diversi immobili statali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Soggettività Passiva IMU: l’Agenzia che Gestisce Beni Statali non Paga

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale per gli enti pubblici, chiarendo in modo definitivo la soggettività passiva IMU in relazione ai beni immobili di proprietà dello Stato. La questione centrale era stabilire se un’agenzia governativa, incaricata della gestione di tali beni, fosse tenuta al pagamento dell’imposta municipale unica, o se tale onere spettasse all’effettivo proprietario, ovvero lo Stato. La Corte ha fornito una risposta netta, con importanti implicazioni per la finanza degli enti locali e per la gestione del patrimonio pubblico.

I Fatti del Caso

La controversia nasce da un avviso di accertamento emesso da un ente comunale nei confronti di un’agenzia governativa per l’omesso versamento dell’IMU relativa all’anno 2015, per un importo di oltre 46.000 euro. L’imposta era richiesta per una serie di immobili, tra fabbricati e terreni, ubicati nel territorio del comune e facenti parte del demanio e del patrimonio dello Stato.

L’agenzia governativa aveva impugnato l’atto impositivo, sostenendo di non essere il soggetto tenuto al pagamento, in quanto la sua funzione era meramente gestoria e amministrativa, mentre la proprietà dei beni rimaneva in capo allo Stato. Dopo un iter giudiziario nei gradi di merito con esiti contrastanti, la questione è giunta all’esame della Corte di Cassazione.

La questione della soggettività passiva IMU

Il cuore della decisione della Suprema Corte risiede nell’analisi della soggettività passiva IMU. L’argomento principale dell’agenzia ricorrente si fondava sulla violazione delle norme che individuano i soggetti passivi dell’imposta. Secondo la normativa di riferimento (tra cui il D.Lgs. 504/1992 per l’ICI e il D.Lgs. 23/2011 per l’IMU), l’imposta è dovuta dal proprietario dell’immobile o dal titolare di un diritto reale di godimento.

La Corte di Cassazione, richiamando una giurisprudenza consolidata, ha ribadito che l’agenzia governativa in questione non è proprietaria del patrimonio immobiliare dello Stato, né titolare di diritti reali o di concessioni amministrative su di esso. La sua funzione, definita dalla legge (D.Lgs. 300/1999), è quella di curare l’amministrazione e la valorizzazione dei beni demaniali e patrimoniali dello Stato per conto e nell’interesse di quest’ultimo.

Le motivazioni della Corte

La Corte ha specificato che la proprietà di tali immobili rimane integralmente in capo allo Stato, rappresentato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. L’agenzia, pur essendo un ente pubblico con personalità giuridica, agisce come un gestore, un amministratore. Di conseguenza, non rientra nell’elenco dei soggetti passivi dell’IMU. La convenzione stipulata tra il Ministero e l’agenzia, che disciplina la gestione del pagamento delle imposte, non trasferisce la titolarità del debito tributario, ma si limita a regolare un rapporto interno di gestione e provvista di fondi. Tale convenzione, quindi, non ha la forza di modificare la legge e di creare una soggettività passiva in capo all’agenzia.

La Suprema Corte ha quindi enunciato il seguente principio di diritto: «In tema di IMU (come anche di ICI), l’Agenzia del Demanio non è soggetto passivo di imposta in relazione agli immobili compresi nel demanio e nel patrimonio (disponibile ed indisponibile) dello Stato, dei quali essa è mera affidataria dell’amministrazione e della valorizzazione […], non essendo titolare della proprietà o di altri diritti reali di godimento».

È stato altresì precisato, tuttavia, che ciò non esclude che la stessa agenzia possa essere titolare di un proprio patrimonio autonomo e, per gli immobili di sua diretta proprietà, sia tenuta al pagamento dell’IMU come qualsiasi altro soggetto.

Le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’agenzia, cassando la sentenza impugnata e decidendo nel merito. Ha annullato l’atto impositivo per la maggior parte degli immobili oggetto della controversia, confermando che l’ente impositore aveva erroneamente individuato il soggetto passivo. Questa pronuncia consolida un orientamento fondamentale: per determinare chi deve pagare l’IMU, è necessario guardare alla titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale, e non alla mera gestione amministrativa del bene. Per gli enti locali, ciò significa che le pretese tributarie sugli immobili statali devono essere correttamente indirizzate allo Stato, e non all’ente che li gestisce per suo conto.

L’agenzia governativa che gestisce i beni dello Stato deve pagare l’IMU per tali immobili?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’agenzia è solo un’amministratrice e non la proprietaria. Pertanto, non ha la soggettività passiva necessaria per essere tenuta al pagamento dell’IMU per i beni che appartengono al patrimonio dello Stato.

Chi è il soggetto obbligato a versare l’IMU per gli immobili demaniali e patrimoniali dello Stato?
Il soggetto passivo dell’imposta, e quindi obbligato al pagamento, è il proprietario, ovvero lo Stato stesso, rappresentato legalmente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Un’agenzia governativa può essere tenuta a pagare l’IMU in alcuni casi?
Sì. La sentenza chiarisce che l’esclusione dalla soggettività passiva riguarda solo i beni di proprietà dello Stato che l’agenzia amministra. Se l’agenzia possiede immobili che fanno parte del suo patrimonio autonomo, acquistati in proprio, su questi sarà tenuta a pagare l’IMU come qualsiasi altro proprietario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 727 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 727 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24685/2023 R.G., proposto

Agenzia del Demanio, con sede in Roma, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma, ove per legge domiciliata;

RICORRENTE

CONTRO

Comune di Viterbo, in persona del Sindaco pro tempore , autorizzato a resistere nel presente procedimento in virtù di deliberazione adottata dalla Giunta Comunale il 22 gennaio 2024, n. 21, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME con studio in Roma, ove elettivamente domiciliato, giusta procura in allegato al controricorso di costituzione nel presente procedimento;

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza depositata dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio il 23 maggio 2023, n. 3091/11/2023;

ICI IMU ACCERTAMENTO AGENZIA DEL DEMANIO SOGGETTIVITÀ PASSIVA PRINCIPIO DI DIRITTO

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 4 dicembre 2024 dal Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

L’Agenzia del Demanio ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio il 23 maggio 2023, n. 3091/11/2023, la quale, in controversia su impugnazione di avviso di accertamento n. 20151524 del 15 settembre 2020 per l’omesso versamento dell’ IMU relativa a ll’anno 20 15 per l’importo complessivo di € 46.860,00, in relazione ad immobili ubicati in Viterbo e censiti in catasto con le particelle 1000, 1027, 1028, 256, 496 e 995 del folio 133, 71 sub 3 e 71 sub. 5 del folio 169, 162 sub. 2 e 162 sub 3 del folio 171, 329 sub. 2 e 329 sub. 3 del folio 181, i quali erano compresi nel demanio dello Stato, ha accolto parzialmente l’appello proposto dal Comune di Viterbo nei confronti della medesima avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Viterbo il 9 marzo 2022, n. 121/01/2022, con compensazione delle spese giudiziali.
Il giudice di appello ha parzialmente riformato la decisione di prime cure -che aveva accolto il ricorso originario del contribuente -nel senso di dichiarare la legittimità dell’avviso di accertamento nei limiti del 50% con riguardo al fabbricato censito in catasto con la particella 71 sub. 3 del folio 169, nonché per l’intero con riguardo ai terreni censiti in catasto con le particelle 1000, 1027, 1028, 256, 496 e 995 del folio 133, e di dichiarare la cessazione della materia del contendere per il resto.
Il Comune di Viterbo ha resistito con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie ex art. 380bis .1 cod. proc. civ.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato a quattro motivi.

Con il primo motivo, si denuncia violazione e/o falsa applicazione degli artt. 13 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, 1 e 3 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504, 9, comma 1, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, 1, comma 743, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, 2697 cod. civ., 65 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, 1 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, in relazione all’art. 360 , primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo che l’Agenzia del Demanio fosse dotata di soggettività passiva ai fini dell’ IMU.
2.1 Il predetto motivo è fondato.

2.2 Invero, è pacifico che l ‘Agenzia del Demanio – fatta eccezione per alcuni beni, costituenti il suo patrimonio immobiliare, ad essa conferito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, in virtù del d.m. 29 luglio 2005, recante ‘ Individuazione del patrimonio dell’Agenzia del Demanio ‘, e del successivo d.m. 17 luglio 2007, recante ‘Individuazione di nuovi beni immobili da conferire in proprietà dell’Agenzia del demanio, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, del D.M. 29 luglio 2005, del Ministro dell’economia e delle finanze ‘ – non è proprietaria del patrimonio immobiliare dello Stato, né è titolare, in relazione allo stesso, di diritti reali, o di concessione amministrativa. La proprietà del patrimonio immobiliare dello Stato, nella sua interezza, permane in capo allo Stato medesimo e, in rappresentanza di esso, al Ministero dell’Economia e delle Finanze, non rinvenendosi alcuna norma
che ne abbia trasferito la titolarità in capo all’Agenzia del Demanio.

Per cui, secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di ICI (ma con valenza anche per l’IMU) , l’Agenzia del Demanio, la quale, ai sensi dell’art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, cura l’amministrazione degli immobili demaniali e patrimoniali dello Stato, non è soggetta ad imposta, non essendo ricompresa tra i soggetti passivi elencati nell’art. 3 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504 (in termini: Cass., Sez. 5^, 5 febbraio 2019, n. 3275; Cass., Sez. 5^, 17 aprile 2019, n. 10655; Cass., Sez. 5^, 17 febbraio 2021, n. 4138).
Ciò, in quanto l’Agenzia del Demanio ( che, rientrando tra le agenzie fiscali, è munita di personalità giuridica di diritto pubblico, ai sensi del combinato disposto degli artt. 57, comma 1, e 61, comma 1, del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, ed è d istinta dal Ministero dell’Economia e delle Finanze) non è proprietaria (né titolare di altro diritto reale, e neppure formale concessionaria) degli immobili compresi nel demanio e nel patrimonio (disponibile o indisponibile) dello Stato, per cui essa non può essere il soggetto passivo d ell’ICI e dell’IMU , che per legge (artt. 3, comma 1, del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504; 9, comma 1, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23) è individuato nel proprietario degli immobili (e, dunque, nella fattispecie, nel Ministero dell’Economia e delle Finanze).
2.3 Ne discende che , a fronte dell’attribuzione primaria ex lege dell’« amministrazione dei beni immobili dello Stato » (art. 65, comma 1, del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300), non si può valorizzare, al fine di stabilire la soggettività passiva ai fini del pagamento dell’IMU (come è stato, invece, fatto dalla sentenza impugnata), la circostanza che la convenzione stipulata tra Ministero dell’Economia e delle Finanze ed Agenzia del

Demanio per il triennio 2017/2019 « risulta disciplinante la gestione del pagamento delle imposte, gravanti sui beni di proprietà dello Stato, comunque pagate dall’Agenzia del Demanio, previa messa a disposizione dei fondi da parte del Ministero delle Finanze ».

Difatti, sancendo, ai fini della gestione delle imposte, che i servizi prestati consistono in: « a) determinazione degli importi a carico dell’Agenzia (anche attraverso la trasmissione agli enti di competenza dei dati rilevanti per il calcolo degli oneri fiscali); b) trasmissione alla struttura centrale delle informazioni relative ai tributi da corrispondere e la relativa richiesta di messa a disposizione delle necessarie risorse finanziarie; c) gestione del rapporto con il MEF da parte della struttura centrale per la disponibilità dei fondi; d) gestione dei pagamenti dei tributi; e) gestione del relativo contenzioso a supporto dell’Avvocatura », il punto 1.5 del l’allegato ‘A’ (‘ Dettaglio dei servizi resi ‘) alla citata convenzione (che è annessa in copia alla documentazione prodotta in via telematica nel fascicolo della ricorrente in sede di legittimità) conferma il ruolo meramente gestorio e strumentale dell’Agenzia del Demanio , che opera per conto e nell’interesse del Ministero dell’Economia e delle Finanze anche con riguardo all’adempimento degli obblighi tributari inerenti agli immobili demaniali o patrimoniali, non offrendo alcun appiglio all’opposta ricostruzione del trasferimento delle posizioni dominicali.
3. Con il secondo motivo, in subordine, si denuncia violazione dell’art. 2909 cod. civ., in relazione all’art. 360 , primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per non essere stata tenuta in conto dal giudice di secondo grado l’eccezione di giudicato esterno in relazione alla sentenza depositata dalla Commissione tributaria

provinciale di Roma il 17 gennaio 2020, n. 598/21/2020, che aveva annullato l’avviso di accertamento n. 2013000865 per l’I MU relativa all’anno 2013 con riguardo al fabbricato censito in catasto con la particella 71 sub. 3 del folio 169, sul presupposto che il tributo non era dovuto per carenza del possesso del predetto immobile in capo all’Agenzia del Demanio.

Con il terzo motivo, in subordine, si denuncia violazione e/o falsa applicazione degli artt. 13 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, 1 e 2 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504, in relazione all’art. 360 , primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che, a prescindere dalla formazione del giudicato esterno di cui al secondo motivo, l’Agenzia del Demanio non aveva il possesso del fabbricato censito in catasto con la particella 71 sub. 3 del folio 169, che era stato occupato sine titulo da altri enti.
I predetti motivi sono unitariamente assorbiti dall’accoglimento del primo motivo, essendo stati proposti in via subordinata rispetto al primo motivo, per cui se ne rende superfluo ed ultroneo lo scrutinio.

Con il quarto motivo, si denuncia violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, commi 1 e 8, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, nel testo applicabile ratione temporis , 3 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504, 1, comma 2, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, e 1, comma 759, lett. a, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado che l’IMU relativa all’anno 2015 era dovuta in relazione ai terreni censiti in catasto con le particelle 1000, 1027, 1028, 256, 496 e 995 del folio 133,
giacché l’edificazione sui medesimi della caserma del Comando Provinciale di Viterbo dei Vigili del Fuoco non basta ad escluderne la debenza, a causa dell’intestazione catastale dei predetti immobili all’Agenzia del Demanio.

4.1 Il predetto motivo è inammissibile.

4.2 Difatti, a fronte dell’accertamento in fatto dell’acquisto dei terreni a favore dell’Agenzia del Demanio per effetto d i un provvedimento di espropriazione per pubblica utilità, sebbene sulla sola base delle risultanze catastali (che hanno valore meramente indiziario -da ultima: Cass., Sez. 2^, 6 novembre 2023, n. 30823), il mezzo finisce col risolversi in una inammissibile pretesa alla revisione del merito ed alla rivalutazione delle risultanze probatorie al fine di rinnovare l’accertamento sull’appart enenza dei predetti immobili, che sono rigorosamente precluse al giudice di legittimità.
4.3 D’altra parte, la circostanza che i beni demaniali e patrimoniali dello Stato non siano stati trasferiti all’Agenzia del Demanio in forza del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, non esclude che l’Agenzia del Demanio possa acquistare in proprio, a qualsiasi titolo, la proprietà di immobili, essendo munita di autonomia patrimoniale ex art. 61, comma 2, del citato d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, ed essendo, quindi, titolare di un separato patrimonio per il conseguimento delle finalità istituzionali ex art. 1 del d.m. 29 luglio 2005.
4.4 In conclusione, anche al fine di rinsaldare e consolidare la precedente giurisprudenza, il collegio valuta l’opportunità di enunciare il seguente principio di diritto: « In tema di IMU (come anche di ICI), l’Agenzia del Demanio non è soggetto passivo di imposta in relazione agli immobili compresi nel demanio e nel patrimonio (disponibile ed indisponibile) dello Stato, dei quali essa è mera

affidataria dell ‘a mministrazione e della valorizzazione ai sensi dell’art. 65 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, per cui, non essendo titolare della proprietà o di altri diritti reali di godimento, né beneficiario di concessione amministrativa, sui predetti immobili, il gestore del patrimonio immobiliare pubblico non è ricompreso tra i soggetti passivi elencati nell’art. 9, comma 1, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 (così come nell’art. 3 del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 504 , per l’ICI) . Ciò non esclude, tutta via, che l’Agenzia del Demanio sia titolare di un autonomo patrimonio ai sensi dell’art. 1 del d.m. 29 luglio 2005 e, quindi, possa acquistare in proprio, a qualsiasi titolo, la proprietà di immobili »
5. Alla stregua delle suesposte argomentazioni, dunque, valutandosi la fondatezza del primo motivo, l’assorbimento del secondo motivo e del terzo motivo, nonché l’inammissibilità del quarto motivo, il ricorso può trovare accoglimento entro tali limiti e la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto; non occorrendo ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384, primo comma, ultima parte, cod. proc. civ., con l’accoglimento parziale del ricorso originario del contribuente e l’annullamento dell’atto impositivo in relazione ai fabbricati ubicati in Viterbo e censiti in catasto con le particelle 71 sub 3, e 71 sub. 5 del folio 169, 162 sub. 2 e 162 sub 3 del folio 171, 329 sub. 2 e 329 sub. 3 del folio 181.
La reciproca soccombenza giustifica la compensazione tra le parti delle spese dell’intero giudizio.

Invero, alla luce del principio enunciato di recente dalle Sezioni Unite di questa Corte, secondo cui, in tema di spese processuali, l’accoglimento in misura ridotta, anche sensibile,

di una domanda articolata in un unico capo non dà luogo a reciproca soccombenza, configurabile esclusivamente in presenza di una pluralità di domande contrapposte formulate nel medesimo processo tra le stesse parti o in caso di parziale accoglimento di un’unica domanda articolata in più capi, e non consente quindi la condanna della parte vittoriosa al pagamento delle spese processuali in favore della parte soccombente, ma può giustificarne soltanto la compensazione totale o parziale, in presenza degli altri presupposti previsti dall’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ. (Cass., Sez. Un., 31 ottobre 2022, n. 32061), si può ritenere che l’impugnazione dell’atto impositivo da parte del contribuente per una pluralità di immobili in relazione alla medesima imposta integri un’unica domanda articolata in una pluralità di capi (Cass., Sez. Trib., 24 aprile 2024, n. 11072), rispetto alla quale il parziale accoglimento (anche all’esito della riforma della sentenza impugnata in favore dell’ente impositore) costituisce idonea giustificazione alla compensazione delle spese giudiziali.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo, dichiara l’assorbimento del secondo motivo e del terzo motivo; dichiara l’inammissibilità del quarto motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, accoglie parzialmente il ricorso originario con l’annullamento dell’atto impositivo nei limiti specificati in motivazione; compensa tra le parti le spese dell’intero giudizio .

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 4 dicembre

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