Silenzio-rifiuto: quando non è impugnabile

La Corte di Cassazione ha affrontato il caso di un contribuente che ha impugnato il silenzio-rifiuto dell’Agenzia delle Entrate su un’istanza di sgravio parziale di sanzioni pecuniarie. Il contribuente lamentava la mancata ricezione della comunicazione di irregolarità. Mentre il giudice di primo grado aveva dichiarato il ricorso inammissibile, la Commissione Tributaria Regionale aveva ribaltato la decisione con una motivazione estremamente sintetica. La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Agenzia, evidenziando che il silenzio su un’istanza di autotutela non è impugnabile, in quanto non esiste un obbligo dell’Amministrazione di provvedere su atti già definitivi, salvo casi eccezionali di interesse generale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Silenzio-rifiuto e autotutela: i limiti dell’impugnazione

Il tema del Silenzio-rifiuto dell’Amministrazione Finanziaria rappresenta uno dei nodi più complessi del contenzioso tributario moderno. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini entro cui un contribuente può contestare l’inerzia dell’Ufficio di fronte a una richiesta di sgravio o di annullamento in autotutela.

Il caso: istanza di sgravio e inerzia dell’Ufficio

La vicenda trae origine dalla richiesta di un contribuente volta a ottenere lo sgravio parziale di sanzioni pecuniarie iscritte a ruolo. Il cittadino sosteneva di non aver mai ricevuto la preventiva comunicazione di irregolarità prevista dalla legge. Di fronte al silenzio dell’Agenzia delle Entrate, il contribuente decideva di adire le vie legali impugnando quello che considerava un Silenzio-rifiuto.

Se in primo grado il ricorso veniva dichiarato inammissibile, il giudice d’appello riformava totalmente la decisione, ritenendo che l’Ufficio non avesse fornito prova della notifica della comunicazione di irregolarità. Tuttavia, tale decisione è stata impugnata in Cassazione per carenza di motivazione e violazione delle norme sull’impugnabilità degli atti.

La decisione della Suprema Corte

La Cassazione ha accolto il ricorso dell’Agenzia delle Entrate, cassando la sentenza di appello senza rinvio. Il punto centrale della decisione riguarda la natura dell’istanza presentata dal contribuente: una richiesta di sgravio su un atto impositivo è, a tutti gli effetti, un’istanza di autotutela.

Secondo gli Ermellini, il sindacato del giudice sul diniego (o sul silenzio) in sede di autotutela è estremamente limitato. Non è possibile utilizzare questo strumento per contestare vizi dell’atto originario che avrebbero dovuto essere fatti valere impugnando tempestivamente l’atto stesso. Ammettere il contrario significherebbe permettere al contribuente di riaprire i termini di impugnazione perennemente, scardinando il principio di definitività dei rapporti giuridici.

Il vizio di motivazione apparente

Un altro aspetto rilevante trattato nell’ordinanza riguarda la qualità della decisione del giudice di merito. La Suprema Corte ha ravvisato una motivazione apparente nella sentenza di appello. Una sentenza è nulla quando, pur essendo graficamente esistente, non permette di comprendere il percorso logico-giuridico seguito dal giudice. Nel caso di specie, il giudice d’appello si era limitato a dichiarare la riforma della sentenza senza spiegare perché il ricorso dovesse considerarsi ammissibile nonostante la natura dell’atto impugnato.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla distinzione tra interessi privati e interessi generali. L’autotutela è un potere discrezionale dell’Amministrazione. Il silenzio su un’istanza di autotutela non equivale a un inadempimento perché non esiste un dovere giuridico di rispondere. Il contribuente non vanta un diritto soggettivo alla rimozione di un atto definitivo, ma solo un interesse legittimo affinché l’Amministrazione valuti se sussistano ragioni di interesse generale per annullarlo. Senza la prova di tale interesse superiore, il silenzio non è contestabile davanti ad alcun giudice.

Le conclusioni

Le conclusioni della Cassazione stabiliscono un principio di rigore: il ricorso originario del contribuente deve essere dichiarato inammissibile. La stabilità degli atti amministrativi e tributari non può essere aggirata tramite istanze di autotutela presentate tardivamente. Questa pronuncia conferma che il Silenzio-rifiuto non può diventare un grimaldello per scardinare la definitività degli accertamenti tributari, tutelando così la certezza del diritto e la stabilità delle entrate erariali.

Cosa succede se l’Agenzia delle Entrate non risponde a una richiesta di sgravio?
Il silenzio su un’istanza di sgravio, che si configura come richiesta di autotutela, non è generalmente impugnabile se l’atto impositivo è già diventato definitivo.

Quando una sentenza è nulla per motivazione apparente?
La sentenza è nulla quando le argomentazioni sono talmente generiche o laconiche da non permettere di comprendere il ragionamento logico seguito dal giudice.

Si può usare l’autotutela per contestare vizi di notifica passati?
No, i vizi di notifica o dell’atto devono essere fatti valere impugnando l’atto stesso nei termini di legge, non possono essere recuperati tramite istanza di autotutela.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 35034 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 35034 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/12/2023

SILENZIO-RIFIUTO SGRAVIO SANZIONI

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 34790/2019 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore protempore, domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale dello Stato dalla quale è rappresentata e difesa ex lege ,

– ricorrente –

contro

BRIGANTI DEMETRIO, non costituito,

-intimato – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia -sezione staccata di Lecce n. 1227/22/2019, depositata il 15 aprile 2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20 settembre 2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

– Rilevato che:

In data 6 maggio 2011 NOME COGNOME presentava all’RAGIONE_SOCIALE richiesta di sgravio parziale degli

importi iscritti a ruolo a titolo di sanzioni pecuniarie, indicati nella cartella di pagamento n. 024-2011-0004972611, sostenendo di non avere mai ricevuto la preventiva comunicazione di irregolarità.

Proposto dal contribuente ricorso avverso il silenzioinadempimento dell’Amministrazione, la Commissione tributaria provinciale di Brindisi, con sentenza n. 281/04/2012 del 9 novembre 2012, lo dichiarava inammissibile, compensando le spese.

Interposto gravame dal contribuente, la Commissione tributaria regionale della Puglia -sezione staccata di Lecce, con sentenza n. 1227/22/2019, pronunciata il 21 novembre 2016 e depositata in segreteria il 15 aprile 2019, accoglieva l’appello , con compensazione RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’ RAGIONE_SOCIALE, sulla base di tre motivi.

La discussione del ricorso è stata fissata dinanzi a questa sezione per la camera di consiglio del 20 settembre 2023, ai sensi degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1 cod. proc. civ.

– Considerato che:

Il ricorso dell’RAGIONE_SOCIALE, come si è detto, è affidato a tre motivi.

1.1. Con il primo motivo di ricorso l’Ufficio eccepisce vizio di motivazione apparente, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 4), cod. proc. civ.

Deduce, in particolare, che la RAGIONE_SOCIALE.T.R. avrebbe dovuto motivare, seppur in via sintetica, sulle ragioni per le quali avrebbe ritenuto di risolvere la questione di ammissibilità del

ricorso introduttivo in senso opposto a quanto deciso dal giudice di prime cure, che aveva dichiarato il ricorso inammissibile, a fronte, inoltre, di un’espressa riproposizione dell’eccezione di inammissibilità da parte dell’Ufficio.

1.2. Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente eccepisce violazione e falsa applicazione dell’art. 2 -quater del d.l. 30 settembre 1994, n. 564, convertito, con modificazioni, dalla 30 novembre 1994, n. 656, nonché de ll’art. 19 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 4), dello stesso codice.

Precisa, nello specifico, che il giudice a quo avrebbe errato nel ritenere implicitamente ammissibile il ricorso introduttivo, essendo il silenzio-inadempimento su una richiesta di sgravio un atto non impugnabile dinanzi al giudice tributario. La richiesta di agire in autotutela, infatti, non farebbe sorgere in capo al contribuente un diritto soggettivo con il conseguente obbligo per l’Amministrazione finanziaria di provvedere, potendo il contribuente impugnare per l’annullamento gli atti che ritiene illegittimi.
1.3. Con il terzo motivo di ricorso, l’Ufficio deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, num. 4), dello stesso codice.

Secondo il ricorrente, il giudice di seconde cure, di fronte all’espressa eccezione di inammissibilità, avrebbe dovuto motivare, seppur in modo sintetico, in ordine al l’infondatezza dell’eccezione e, di conseguenza, al l’ammissibilità del ricorso introduttivo del contribuente.

Procedendo quindi allo scrutinio dei motivi di ricorso, osserva la Corte quanto segue.

2.1. I motivi di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, in quanto strettamente connessi, e sono fondati.

Secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte, la motivazione è solo apparente – e la sentenza è nulla perché affetta da error in procedendo – quando, benché graficamente esistente, non renda, tuttavia, percepibile il fondamento della decisione, perché recante argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche congetture (cfr., tra le altre, Cass. 8 febbraio 2023, n. 3799; Cass. 9 settembre 2019, n. 22507; Cass., sez. U., 3 novembre 2016, n. 22232).
Nel caso di specie, sussiste il vizio di motivazione apparente perché, a fronte della decisione di primo grado, con cui si è dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo, il giudice di seconde cure ha stabilito laconicamente che «la decisione emessa dai primi giudici è senz’altro da riformare . Infatti, l’RAGIONE_SOCIALE non ha fornito alcuna prova certa di avere notificato al contribuente la comunicazione di irregolarità ex art. 36bis del d.PR. n. 600/1973».

La C.T.R., invero, non ha esposto il ragionamento logico giuridico seguito nel riformare integralmente la sentenza impugnata, così non riuscendo la relativa motivazione a superare il c.d. minimo costituzionale. Non è dato cogliere all’interprete, in particolare, il fondamento giuridico adottato dal giudice a quo nel decidere su quei motivi di appello e su

quelle eccezioni afferenti al nucleo centrale della decisione di primo grado.

In altri termini, il giudice di seconde cure avrebbe dovuto esplicitare le ragioni per le quali il ricorso introduttivo doveva ritenersi ammissibile, in senso diametralmente opposto a quanto in precedenza statuito dal giudice di primo grado, la cui decisione si fondava principalmente su tale questione.

Peraltro, con riferimento al merito della questione sulla ammissibilità o inammissibilità di un’i mpugnazione avverso il silenzioinadempimento dell’Ufficio sull’istanza di sgravio parziale, va rilevato che tale situazione si sostanzia, in pratica, in un silenziorifiuto dell’Amministrazione finanziaria rispetto a un’istanza di autotutela, in quanto con la richiesta di sgravio il contribuente mira ad ottenere un autoannullamento (integrale o parziale) di un atto impositivo.

Orbene, a tal proposito occorre richiamare la costante giurisprudenza di legittimità che ritiene che, in tema di contenzioso tributario, il sindacato del giudice sul provvedimento di diniego dell’annullamento in sede di autotutela dell’atto tributario divenuto definitivo è limitato all’accertamento della ricorrenza di ragioni di rilevante interesse generale dell’Amministrazione finanziaria alla rimozione dell’atto, originarie o sopravvenute, dovendo invece escludersi che possa essere accolta l’impugnazione del provvedimento di diniego proposta dal contribuente che contesti vizi dell’atto impositivo per tutelare un interesse proprio ed esclusivo (cfr. Cass. 7 febbraio 2022 n. 7318, Cass. 2 novembre 2021, n. 31063, Cass. 28 marzo 2018, n. 7616).
In particolare, questa Corte ha affermato che il contribuente che richiede all’Amministrazione finanziaria di ritirare, in via di autotutela, un avviso di accertamento o comunque un atto divenuto definitivo, non può limitarsi a dedurre eventuali vizi dell’atto medesimo, la cui deduzione deve ritenersi definitivamente preclusa, ma deve prospettare l’esistenza di un interesse di rilevanza generale dell’Amministrazione alla rimozione dell’atto, giacché, fuori dalla ridetta situazione, l’atto con il quale l’Amministrazione finanziaria manifesta il rifiuto di ritirare in autotutela un atto impositivo divenuto definitivo -stante la relativa discrezionalità -non è suscettibile di essere impugnato innanzi alle Commissioni tributarie (cfr. Cass., sez. U., 16 febbraio 2009, n. 3698).
Anche la Corte costituzionale, con la pronuncia n. 181 del 13 luglio 2017, ha affermato che non esiste un dovere dell’Amministrazione di pronunciarsi sull’istanza di autotutela e, mancando tale dovere, il silenzio su di essa non equivale ad inadempimento, né, d’altro canto, il silenzio stesso può essere considerato un diniego, in assenza di una norma specifica che così lo qualifichi giuridicamente (cfr. Cass., sez. U., 27 marzo 2007 n. 7388), con la conseguenza che il silenzio dell’Amministrazione finanziaria sull’istanza di autotutela non è contestabile davanti ad alcun Giudice, anche perché affermare il dovere dell’Amministrazione di rispondere all’istanza di autotutela significherebbe, in altri termini, creare una nuova situazione giuridicamente protetta del contribuente, per giunta azionabile sine die dall’interessato, il quale potrebbe riattivare in ogni momento il circuito giurisdizionale, superando il principio della definitività del
provvedimento amministrativo e della correlata stabilità della regolazione del rapporto che ne costituisce oggetto (da ultimo, Cass. 22 marzo 2023, n. 8211).

In conclusione, pertanto, la sentenza impugnata appare sostanzialmente priva di motivazione, in quanto accoglie l’appello della parte privata, senza porsi la preliminare questione dell’ammissibilità del ricorso in primo grado, e ciò a fronte di una sentenza di primo grado dichiarativa proprio dell’inammissibilità del ricorso, e dell’espressa rip roposizione in appello, da parte dell’RAGIONE_SOCIALE, della relativa eccezione di inammissibilità, che peraltro appare pienamente fondata.
Tanto considerato, la sentenza impugnata deve quindi essere cassata; non apparendo necessari ulteriori accertamenti in punto di fatto, la causa può quindi essere decisa nel merito, con la declaratoria di inammissibilità del ricorso originario proposto da COGNOME NOME.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza dell’intimato, secondo la liquidazione di cui al dispositivo.

Sussistono giustificati motivi per la compensazione integrale tra le parti RAGIONE_SOCIALE spese RAGIONE_SOCIALE fasi di merito.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso originario proposto da COGNOME NOME.

Condanna COGNOME NOME alla rifusione, in favore dell’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE spese del presente grado di giudizio, che si liquidano in € 4.100,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito.

Compensa integralmente le spese di giudizio dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, il 20 settembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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