Silenzio-rifiuto: istanza amministrativa necessaria

La Corte di Cassazione ha stabilito che il silenzio-rifiuto non può formarsi se il contribuente richiede un rimborso fiscale esclusivamente all’interno di un ricorso giudiziale, senza aver prima presentato una formale istanza amministrativa. Nel caso analizzato, un cittadino colpito dal sisma del 1990 in Sicilia aveva chiesto la restituzione di imposte versate in eccesso direttamente nel ricorso contro una cartella esattoriale. La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile tale domanda, poiché la legge richiede un’istanza preventiva all’ufficio finanziario per permettere il decorso dei novanta giorni necessari alla configurazione del rifiuto tacito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Silenzio-rifiuto: perché l’istanza amministrativa è obbligatoria

Il tema del silenzio-rifiuto rappresenta uno dei pilastri del contenzioso tributario, specialmente quando si tratta di rimborsi legati a eventi eccezionali come il sisma del 1990 in Sicilia. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale: non è possibile saltare la fase amministrativa per rivolgersi direttamente al giudice.

Il caso del rimborso post-sisma

La vicenda trae origine dalla richiesta di un contribuente di ottenere il rimborso del 90% delle imposte versate per gli anni 1990, 1991 e 1992. Tale beneficio era stato introdotto dalla legislazione speciale per i residenti nelle province colpite dal terremoto. Tuttavia, il contribuente non aveva presentato una specifica domanda di rimborso all’Agenzia delle Entrate, limitandosi a inserire la richiesta di restituzione all’interno di un ricorso giudiziale contro una cartella di pagamento.

L’Amministrazione finanziaria aveva proceduto allo sgravio della cartella, ma si era opposta alla restituzione delle somme già pagate. Sebbene la Commissione Tributaria Regionale avesse inizialmente dato ragione al cittadino, la Cassazione ha ribaltato l’esito del giudizio.

La procedura corretta per il silenzio-rifiuto

Secondo i giudici di legittimità, il processo tributario è un processo di impugnazione di atti. Per contestare un diniego di rimborso, deve esistere un atto espresso o, in alternativa, un silenzio-rifiuto. Quest’ultimo si forma solo se sono trascorsi almeno novanta giorni dalla presentazione di un’istanza formale in via amministrativa.

La domanda inserita direttamente nel ricorso giudiziale non può sostituire l’istanza amministrativa. Il giudice tributario non ha il potere di condannare l’Amministrazione se non è stato prima esperito correttamente l’iter previsto dalla legge. La notifica del ricorso all’ufficio serve a instaurare il contraddittorio processuale, non a sollecitare un rimborso in sede amministrativa.

Implicazioni per i contribuenti

Questa decisione sottolinea l’importanza della strategia difensiva preliminare. Il contribuente che ritiene di aver versato più del dovuto deve necessariamente:

1. Inoltrare una domanda di rimborso formale all’ufficio competente.
2. Attendere il termine di novanta giorni.
3. Impugnare l’eventuale silenzio dell’Amministrazione dinanzi alla Corte di Giustizia Tributaria.

Senza questo passaggio, qualsiasi azione giudiziaria volta a ottenere la restituzione delle somme è destinata a essere dichiarata inammissibile per difetto di un presupposto processuale.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha evidenziato che l’art. 21 del d.lgs. n. 546/1992 è tassativo nel collegare la proponibilità del ricorso alla previa presentazione della domanda di restituzione. Il termine “presentazione” utilizzato dal legislatore si riferisce inequivocabilmente all’inoltro in sede amministrativa. La mancanza di tale atto impedisce la nascita stessa dell’oggetto del contendere in sede giudiziale, rendendo il ricorso originario radicalmente nullo.

Le conclusioni

In conclusione, il diritto al rimborso, pur riconosciuto da norme di favore come quelle post-sisma, non esime il contribuente dal rispetto delle regole procedurali. La Cassazione ha dunque cassato senza rinvio la sentenza favorevole al contribuente, ribadendo che la tutela giurisdizionale non può prescindere dal corretto esercizio delle facoltà amministrative. La corretta gestione dei tempi e delle modalità di invio delle istanze rimane il requisito essenziale per il successo di ogni pretesa creditoria verso l’erario.

Si può chiedere un rimborso fiscale direttamente al giudice?
No, è obbligatorio presentare prima una formale istanza all’Amministrazione finanziaria e attendere il diniego o il silenzio-rifiuto.

Cosa accade se l’istanza di rimborso è inserita solo nel ricorso giudiziale?
La domanda viene dichiarata inammissibile poiché la citazione in giudizio non sostituisce l’istanza amministrativa necessaria per legge.

Quando si forma il silenzio-rifiuto impugnabile?
Il silenzio-rifiuto si configura dopo che sono trascorsi novanta giorni dalla presentazione della domanda di rimborso all’ufficio competente senza risposta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7025 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7025 Anno 2026

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/03/2026

Oggetto: Beneficio ex art. 9, co. 17, l. 289/2002 – Sisma Sicilia 1990 – Ricorso per la restituzione di somme indebitamente versate -Presupposto – Provvedimento espresso o tacito di diniego -Mancanza -Conseguenze -Inammissibilità del ricorso.

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8917/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato

-ricorrente –

contro

NOME (C.F. CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Sicilia, n. 578/5/2022, depositata in data 25/01/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/02/2026 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnava, dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Catania, la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, con la quale l’Amministrazione finanziaria gli aveva contestato l’omesso versamento RAGIONE_SOCIALE imposte RAGIONE_SOCIALE e Ilor dovute in base alle dichiarazioni presentate per gli anni 1990, 1991 e 1992, per l’importo complessivo di euro 293.087,83, comprensivo di interessi e sanzioni. Il ricorso giudiziale

conteneva anche la domanda di condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al rimborso della somma di euro 117.149,83, pari al 90% RAGIONE_SOCIALE imposte già pagate, divenuta indebita alla luce RAGIONE_SOCIALE agevolazioni introdotte dall’art. 9, comma 17, della legge n. 289/2002, che riconosceva ai soggetti residenti nei comuni siciliani colpiti dal sisma del 1990 la possibilità di definire il proprio debito versando soltanto il 10% dell’ammontare dei tributi.

Nel corso del giudizio, l’Ufficio di Catania dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE comunicava l’avvenuto sgravio totale della cartella, sicché l’adita CTP dichiarava l’estinzione del giudizio per cessata materia del contendere.

Nel marzo del 2013 il contribuente adiva nuovamente la CTP di Catania, impugnando il silenziorifiuto asseritamente formatosi sull’istanza di rimborso contenuta nel ricorso introduttivo del precedente giudizio, non avendo l’Ufficio fornito in merito alcuna risposta.

La CTP rigettava il ricorso, assumendo l’insussistenza dei « presupposti per disporre un eventuale rimborso atteso che l’agevolazione viene vantata non già con riferimento a imposte versate bensì con riguardo a una cartella emessa per gli stessi anni e totalmente sgravata. Non risulta provato il pagamento RAGIONE_SOCIALE imposte per IRPEF ed ILOR e pertanto non appare fondato il richiesto rimborso ».

Il contribuente interponeva gravame dinanzi alla Commissione tributaria regionale della Sicilia, che accoglieva l’appello e condannava l’Amministrazione finanziaria al rimborso della somma di euro 117.149,83, oltre interessi fino al soddisfo.

Avverso la decisione della CTR ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE, affidandosi a tre motivi.

Il contribuente resiste con controricorso.

È stata, quindi, fissata l’adunanza camerale per il 05/02/2026.

Il contribuente ha depositato memoria ex art. 380bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si assume la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 665, della legge n. 190/2014 e succ. modif. ed integr., nonché degli artt. 18, 19, comma 1, lett. g) , 21, comma 2, 22, commi 2 e 4, e 27 del d.lgs. n. 546/1992, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., per aver la CTR ritenuto ammissibile il ricorso avverso il silenziorifiuto dell’Amministrazione finanziaria in ordine all’istanza di rimborso formulata dal contribuente, sebbene quest’ultimo non avesse mai presentato un’istanza di rimborso indirizzata alla predetta Amministrazione, né tanto meno dimostrato di aver provveduto al pagamento RAGIONE_SOCIALE imposte di cui chiedeva il rimborso.
In sostanza, non poteva ritenersi che si fosse formato un silenziorifiuto impugnabile da parte del contribuente ai sensi degli artt. 19 e 21 del d.lgs. n. 546/1992, in quanto l’istanza di rimborso, tra l’altro neppure corredata dalla necessaria documentazione probatoria (nonostante gli oneri gravanti sul contribuente quale attore in senso sostanziale), era stata inserita all’interno del ricorso giudiziale proposto avverso la cartella di pagamento notificata al contribuente, anziché essere indirizzata direttamente all’Ufficio. Tale istanza non era, quindi, idonea a far scattare il silenziorifiuto dell’Amministrazione, non potendo il contribuente rivolgersi direttamente all’autorità giudiziaria, anziché all’Ufficio, per ottenere il rimborso RAGIONE_SOCIALE somme pagate in eccedenza.
Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art. 324 c.p.c. e dell’art. 2909 c.c., e dunque il formarsi del giudicato esterno, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., per non aver la CTR rilevato che la controversia avente ad oggetto la domanda di rimborso era stata definita dalla CTP con statuizione di estinzione per cessazione della materia del contendere, la quale era divenuta definitiva per mancata impugnazione, con conseguente formarsi del giudicato in ordine alla stessa, rilevabile d’ufficio da parte del giudice.
Con il terzo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 9, comma 17, della legge n. 289/2002, dell’art. 1, comma 665, della legge n. 190/2014 e successive modifiche ed integrazioni, degli artt. 107 e 108 del T.F.U.E., nonché dei principi stabiliti dalla Commissione europea con decisione del 14/08/2015 n. C (2015) 5549 final , in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., per aver la CTR riconosciuto il diritto al rimborso in totale assenza di prova, da parte del contribuente, del rispetto RAGIONE_SOCIALE condizioni stabilite dal Regolamento europeo de minimis (UE) 18 dicembre 2013, n. 1407, in particolare in relazione al requisito del mancato superamento della soglia degli aiuti comunitari nel triennio culminante con l’esercizio finanziario interessato, nonché per aver la CTR compiuto un’errata valutazione dei presupposti necessari tra i quali la dimostrazione dei danni subiti e del nesso di causalità tra questi ed il sisma del 1990 – perché il beneficio ricevuto potesse rientrare tra gli aiuti individuali compatibili, invece, con il diritto unionale.
Risulta fondato il primo motivo, con assorbimento degli altri.

Sulla questione oggetto del presente giudizio è opportuno rammentare che questa Corte, a partire dal 2007, ha statuito, in tema di condono fiscale e con riferimento alla definizione automatica della posizione fiscale relativa agli anni 1990, 1991 e 1992, prevista dall’art. 9, comma 17, della legge n. 289/2002, a favore dei soggetti colpiti dal sisma del 13 e 16 dicembre 1990 che ha interessato le province di Catania, Ragusa e Siracusa, che la definizione può avvenire in due simmetriche possibilità: in favore di chi non ha ancora pagato, mediante il pagamento solo del 10% del dovuto da effettuarsi entro il 16/03/2003; in favore di chi ha già pagato, attraverso il rimborso del 90% di quanto versato al medesimo titolo. Ciò per effetto dell’intervento normativo citato, cui va riconosciuto il carattere di ius superveniens favorevole al contribuente, tale da rendere quanto già versato non dovuto ex post (Cass. 01/10/2007, n. 20641; Cass. 12/06/2012, n. 9577; Cass. 22/02/2018, n. 4291).
Si è poi precisato che il diritto al rimborso di quanto indebitamente versato presupponeva la presentazione dell’istanza di rimborso entro il termine di due anni decorrente dalla data di entrata in vigore della legge n. 31/2008, di conversione del d.l. n. 248/2007, e cioè dall’01/03/2008 (Cass. 30/12/2020, n. 29913; Cass. 26/02/2020, n. 5167; Cass. 22/07/2016, n. 15252).

6. In generale, in ordine all’esercizio del diritto al rimborso, si è sostenuto che il ricorso del contribuente al giudice tributario per ottenere il rimborso di somme che egli assuma indebitamente versate può essere proposto soltanto nei confronti di un provvedimento di diniego del rimborso, che sia espresso o, se tacito, qualora sia decorso il termine dilatorio di novanta giorni dalla presentazione della domanda di restituzione. In questa seconda ipotesi, formatosi il silenzio-rifiuto per l’inutile decorso del predetto termine, il ricorso è sempre proponibile, ai sensi dell’art. 21, comma 2, del d.lgs. n. 546/1992, sino a quando non si prescrive il diritto alla restituzione (Cass. 05/07/2017, n. 16520; Cass. 11/11/2016, n. 22997). L’inesistenza del diniego del rimborso, esplicito o implicito, comporta, invece, l’inammissibilità del ricorso per difetto dell’atto impugnabile, quale presupposto processuale, rilevabile anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio (Cass. 30/11/2012, n. 21356; Cass. 12/03/2008, n. 6724).
In altri termini, in tema di contenzioso tributario, presupposto di ammissibilità del ricorso alle commissioni tributarie (ora, corti di giustizia tributaria) è l’impugnazione di uno degli specifici atti tassativamente elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, tra i quali l’atto impositivo e il provvedimento di diniego (esplicito o implicito) dell’istanza di rimborso, sicché deve ritenersi inammissibile, per difetto di un presupposto processuale, il ricorso proposto avverso un atto non contemplato tra quelli impugnabili dalla disposizione su richiamata (Cass. 01/12/2004, n. 22564).
Si è, inoltre, precisato che il contribuente, in sede di impugnazione di atto impositivo, non può pretendere anche la restituzione di quanto indebitamente già versato, essendo a tal fine necessario un provvedimento impugnabile, consistente nel diniego – anche reso nella forma tacita – su una istanza di rimborso appositamente inoltrata (Cass. 26/03/2002, n. 4334). In sostanza, il contribuente non può richiedere il rimborso nel giudizio di impugnazione contro l’atto impositivo o riscossivo, in ragione della struttura del processo tributario, limitata esclusivamente al controllo della legittimità formale e sostanziale degli atti impugnati, potendo, peraltro, esperire le procedure di rimborso, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE modalità e dei termini di decadenza previsti dalla legge (Cass. 14/02/2025, n. 3793; Cass. 09/03/2018, n. 5728; Cass. 30/10/2002, n. 15317).
7. Nella specie, com’è pacifico tra le parti sulla base RAGIONE_SOCIALE rispettive allegazioni (sicché non sussiste la violazione del principio di autosufficienza in ordine alla circostanza in esame), il contribuente ha proposto, nel marzo del 2013, ricorso, ai sensi dell’art. 19, comma 1, lett. g) , del d.lgs. n. 546/1992, avverso il diniego tacito di rimborso, assumendo che l’Amministrazione finanziaria non avrebbe dato riscontro all’istanza di rimborso contenuta nel precedente ricorso, notificato il 29/12/2006, avente ad oggetto l’impugnazione della cartella di pagamento per RAGIONE_SOCIALE ed Ilor inerenti al triennio 1990-1992.
In sostanza, il contribuente non ha mai presentato direttamente all’Ufficio un’istanza di rimborso, ma ha chiesto alla CTP di Catania, nel 2006, non solo di annullare l’impugnata cartella di pagamento, ma anche di condannare l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE alla « restituzione RAGIONE_SOCIALE maggiori somme versate per consentire il godimento dei benefici di tutte le disposizioni legislative applicabili ».

Sulla base dei richiamati principi affermati da questa Corte, ai quali la CTR non si è attenuta, il contribuente non poteva, nel 2006, senza aver

mai presentato una precedente istanza di rimborso, chiedere al giudice tributario, nel contesto del ricorso volto all’impugnazione della cartella di pagamento, la condanna dell’Amministrazione finanziaria alla restituzione RAGIONE_SOCIALE somme a questa indebitamente versate, potendo il contribuente impugnare solo il diniego di rimborso, esplicito o implicito, che presuppone, però, la previa presentazione della domanda di restituzione ai sensi dell’art. 21, comma 2, d.lgs. n. 546/1992.

La domanda di restituzione formulata giudizialmente alla commissione tributaria nel 2006 risultava, quindi, inammissibile, né la stessa poteva avere l’efficacia sostanziale di un’istanza di rimborso, essendo stata indirizzata non direttamente all’Amministrazione (alla quale fu solo notificato, ai fini dell’instaurazione del contraddittorio processuale, il ricorso giudiziale che la conteneva), bensì al giudice tributario, al quale si chiedeva la condanna dell’RAGIONE_SOCIALE alla restituzione RAGIONE_SOCIALE somme versate in eccedenza.
In mancanza, però, di una formale istanza di rimborso inoltrata, in via amministrativa, all’ente impositore, non poteva formarsi, all’esito del decorso del termine di novanta giorni, il silenzio-rifiuto dell’Amministrazione, come si desume dal chiaro tenore letterale del comma 2 dell’art. 21 d.lgs. n. 546/1992, ai sensi del quale il ricorso avverso il rifiuto tacito della restituzione può essere proposto dopo il novantesimo giorno dalla ‘presentazione’ termine con cui si allude all’inoltro in sede amministrativa, e non anche alla proposizione in sede giudiziale – della domanda di restituzione.
Tale conclusione risulta indirettamente confermata dalle pronunce con cui questa Corte ha affermato che la presentazione dell’istanza di rimborso ad un organo amministrativo diverso da quello territorialmente competente è idonea a determinare la formazione del silenzio-rifiuto impugnabile dinanzi al giudice tributario, purché, però, l’ufficio non competente non sia estraneo all’Amministrazione finanziaria (Cass.

28/12/2016, n. 27117; Cass. 06/03/2018, n. 5203; Cass. 22/11/2018, n. 30229). Da ciò si ricava che è pur sempre necessaria la presentazione dell’istanza di rimborso alla predetta Amministrazione.

Essendo mancato, quindi, il presupposto processuale per la proposizione del ricorso con cui il contribuente ha dato inizio al presente giudizio, ossia il silenziorifiuto dell’Amministrazione finanziaria, in realtà mai formatosi, il ricorso originario del contribuente risulta inammissibile.

Tale questione, come già precisato, è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, e sulla stessa, diversamente da quanto sostenuto dal controricorrente, non può ritenersi maturato il giudicato implicito, ricorrendo un’ipotesi di questione processuale ‘fondante’, ossia di questione che, secondo il recente arresto RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite di questa Corte (sentenza 29/08/2025, n. 24172, pag. 31), può essere comunque rilevata d’ufficio nei gradi successivi a quello in cui essa si è concretamente manifestata.
In definitiva, va accolto il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, e la sentenza impugnata va cassata senza rinvio in quanto il ricorso originario non poteva essere proposto, ex art. 382, terzo comma, c.p.c.

La novità della questione, sulla quale non si registrano precedenti specifici, giustifica la compensazione RAGIONE_SOCIALE spese dei giudizi di merito, mentre le spese di legittimità seguono la soccombenza del controricorrente.

P.Q.M.

accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, e cassa la sentenza impugnata senza rinvio in quanto il ricorso originario non poteva essere proposto.

Compensa le spese dei giudizi di merito.

Condanna il controricorrente al pagamento, in favore dell’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.600,00 per compenso, oltre spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 05/02/2026. Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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