Ruolo straordinario: obbligo di motivazione specifica

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’Agenzia delle Entrate confermando l’annullamento di una cartella esattoriale emessa tramite ruolo straordinario. La controversia riguardava la mancanza di una motivazione specifica circa il fondato pericolo per la riscossione. Secondo i giudici, non è sufficiente il mero richiamo a un precedente avviso di accertamento per giustificare l’urgenza della riscossione integrale. L’amministrazione ha l’onere di esplicitare le ragioni che rendono necessaria la procedura derogatoria, garantendo così il diritto di difesa del contribuente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 aprile 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Ruolo straordinario e obbligo di motivazione specifica

L’emissione di una cartella esattoriale tramite ruolo straordinario rappresenta una procedura eccezionale nel sistema tributario italiano. Questa modalità consente al fisco di richiedere l’intero importo di imposte, sanzioni e interessi anche in presenza di accertamenti non definitivi. Tuttavia, tale potere non è illimitato e richiede una giustificazione rigorosa.

La recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta il tema della validità della motivazione in questi atti. Il caso nasce dall’impugnazione di una cartella notificata a una società in liquidazione. L’amministrazione finanziaria sosteneva che il semplice riferimento all’avviso di accertamento precedente fosse sufficiente a motivare l’atto.

La natura del pericolo nella riscossione

Il ruolo straordinario può essere formato solo quando sussiste un fondato pericolo per la riscossione. Questo concetto, noto come periculum in mora, deve essere oggettivo e non può essere presunto dall’amministrazione in modo aprioristico. La giurisprudenza di legittimità ha chiarito che l’urgenza deve essere palesata chiaramente nell’atto esecutivo.

Anche se il contribuente è assoggettato a una procedura concorsuale, come la liquidazione coatta amministrativa, l’ente impositore non è esonerato dall’obbligo motivazionale. La facoltà di procedere alla riscossione integrale deve essere accompagnata dalla spiegazione delle ragioni specifiche che hanno indotto l’ufficio a ritenere a rischio il credito erariale.

Il diritto di difesa del contribuente

L’obbligo di motivazione risponde a un principio costituzionale di tutela del diritto di difesa. Se la cartella non indica le ragioni dell’urgenza, il contribuente non può contestare specificamente i fatti che hanno portato alla procedura straordinaria. Il richiamo all’atto impositivo originario serve a spiegare il perché del tributo, ma non spiega il perché della riscossione accelerata.

La Cassazione sottolinea che la motivazione può essere anche sintetica, ma deve necessariamente dare conto della sussistenza del pericolo. In assenza di tale indicazione, l’atto risulta viziato e passibile di annullamento totale da parte dei giudici tributari.

Le motivazioni

La Corte ha basato la sua decisione sulla distinzione tra le ragioni della pretesa tributaria e le ragioni dell’urgenza della riscossione. Mentre le prime possono essere assolte tramite il rinvio all’avviso di accertamento già conosciuto dal contribuente, le seconde richiedono un’esplicitazione autonoma. L’art. 7 dello Statuto del Contribuente e l’art. 12 del d.P.R. 602/1973 impongono che il titolo esecutivo contenga gli elementi essenziali per permettere il controllo di legittimità.

Il carattere derogatorio del ruolo straordinario rispetto alla riscossione ordinaria (che solitamente prevede il pagamento frazionato in pendenza di giudizio) impone un onere informativo supplementare a carico dell’Agenzia delle Entrate. La mancanza di tale specifica indicazione impedisce al contribuente di eccepire l’eventuale insussistenza dei presupposti d’urgenza.

Le conclusioni

In conclusione, la Suprema Corte riafferma che la trasparenza amministrativa è un pilastro del rapporto tra fisco e cittadino. Ogni atto che incide in modo gravoso sul patrimonio del contribuente, specialmente se in via d’urgenza, deve essere pienamente giustificato. Il rigetto del ricorso dell’amministrazione conferma che la procedura di ruolo straordinario non può trasformarsi in uno strumento arbitrario privo di controllo giurisdizionale sulla sua effettiva necessità.

Quando viene utilizzato il ruolo straordinario nella riscossione?
Viene utilizzato quando l’amministrazione finanziaria ritiene che vi sia un fondato pericolo di perdere il credito, permettendo la riscossione integrale immediata.

Basta citare l’avviso di accertamento per motivare la cartella?
No, il riferimento all’accertamento spiega solo il debito, ma l’ente deve motivare specificamente anche le ragioni dell’urgenza e del pericolo.

Cosa accade se la cartella manca della motivazione sull’urgenza?
La cartella può essere annullata perché la mancanza di motivazione impedisce al contribuente di difendersi correttamente contro la procedura accelerata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 1236 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 1236 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso n.r.g. 22263/2014, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore p.t., legale rappresentante, domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE, che la rappresenta e difende

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in liquidazione coatta amministrativa

– intimata – avverso la sentenza n. 591/2014 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DELLA LOMBARDIA, depositata il 4 febbraio 2014;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/12/2022 dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che:

1. Il 4 giugno 2010 l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE notificò ad RAGIONE_SOCIALE in liquidazione coatta amministrativa una cartella esattoriale portante l’iscrizione al ruolo straordinario di cui all’art. 15 -bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, sussistendo fondato pericolo per la riscossione dell’importo complessivo di € 27.008.752,37, pari al recupero RAGIONE_SOCIALE maggiori imposte dovute dalla società per l’anno 2003, oltre a sanzioni.

La società impugnò la cartella innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Milano, che accolse il ricorso.

Il successivo gravame interposto dal l’amministrazione finanziaria innanzi alla Commissione tributaria regionale della Lombardia fu respinto.

I giudici d’appello affermarono che la cartella di pagamento non era sufficientemente motivata, poiché recava unicamente l’indicazione « iscrizione a ruolo a seguito di accertamento n. NUMERO_DOCUMENTO anno 2003 notificato il 9/7/09 », e perciò ometteva di esplicitare le ragioni dell’iscrizione al ruolo straordinario; con il che ritennero violato l’art. 7 della l. 27 luglio 2000, n. 212, risultando la società contribuente privata del suo diritto di sollevare eccezioni rispetto alla valutazione d’urgenza operata dall’Erario.
Né, a tale fine, attribuirono rilievo al fatto che la cartella promanasse da un avviso di accertamento regolarmente motivato, non potendosi evincere da quest’ultimo le ragioni dell’iscrizione straordinaria.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE sulla base di un unico motivo. La società contribuente è rimasta intimata.

Considerato che:

Con l’unico motivo di ricorso l’amministrazione finanziaria denunzia violazione dell’art. 7 della l. n. 212/2000 e degli artt. 11, 12 e 15bis del d.P.R. n. 602/1973.

La ricorrente osserva in premessa che al momento della notifica della cartella di pagamento la società contribuente era già stata posta in liquidazione coatta amministrativa e che alla cartella era stato allegato l’avviso di accertamento dal quale la stessa scaturiva.

Ciò posto, rileva che l ‘art. 7 della l. n. 212/2000 prescrive che sul titolo esecutivo vada riportato, in alternativa alla motivazione, il riferimento all’eventuale precedente at to di accertamento e che tale previsione è ripresa dall’art. 12, comma terzo, del d.P.R. n. 602/1973 con riferimento alle indicazioni del ruolo.

Su tali basi, l ‘RAGIONE_SOCIALE lamenta che i giudici d’appello non avrebbero tenuto conto del fatto che il riferimento, nella cartella, al pregresso avviso di accertamento assorbiva ogni ulteriore necessità di motivazione; osserva, inoltre, che l’art. 11 del citato d.P.R. prescrive la formazione dei ruoli straordinari « quando vi è fondato pericolo per la riscossione », con ciò evidenziando la natura oggettiva di tale pericolo, la cui sussistenza non può essere liberamente valutata dall’Amministrazione; assume poi che l’assoggettamento del debitore a procedura concorsuale costituisce in re ipsa fonte di pericolo per la riscossione; rileva, infine ed in ogni caso, che l’allegazione dell’atto impositivo alla cartella rappresenta una forma di indicazione esplicita RAGIONE_SOCIALE ra gioni di urgenza sottese all’iscrizione straordinaria.
La censura è infondata.

2.1. Com’è noto, l’ iscrizione nel ruolo straordinario previsto dall’art. 15bis del d.P.R. n. 602/1973 consente all’amministrazione finanziaria di procedere, sulla base di accertamenti non definitivi, alla

riscossione dell’intero importo RAGIONE_SOCIALE imposte, sanzioni ed interessi, in luogo della riscossione del solo terzo RAGIONE_SOCIALE imposte e degli interessi (con esclusione RAGIONE_SOCIALE sanzioni) consentito dalla iscrizione nei ruoli ordinari.

Il carattere eccezionale di tale procedura giustifica la necessità, prevista dall’art. 11, comma terzo, del citato decreto, che sussista un ‘ fondato pericolo per la riscossione ‘ e correlatamente, e come più volte affermato da questa Corte, fonda l’obbligo dell’Amministrazione di indicare nella cartella le ragioni per cui, in deroga alla procedura ordinaria, tale pericolo è ritenuto sussistente, e non, quindi, aprioristicamente affermato (Cass. n. 22306/2021; Cass. n. 12239/2017).
È stato affermato, in particolare, che se fosse consentito all’Amministrazione di omettere qualunque motivazione circa i fatti costitutivi della pretesa di riscossione integrale di un credito tributario ancora sub iudice , risulterebbe compromesso il diritto di difesa del contribuente, il quale si vedrebbe costretto ad impugnare la cartella senza conoscere le ragioni (e quindi senza poterle specificamente contestare) per le quali l’Ufficio , sulla base di motivi non palesati, ha ritenuto la sussistenza RAGIONE_SOCIALE condizioni per procedere alla iscrizione a ruolo straordinario (v. Cass. n. 7795/2020).
2.2. Né, in tal senso, appare rilevante il semplice fatto che la società contribuente sia stata posta in liquidazione coatta amministrativa; come questa Corte ha recentemente ribadito, infatti, l’assoggettamento del debitore a procedura concorsuale legittima la domanda di ammissione al passivo dell’Erario per il credito di natura tributaria senza necessità di preventiva emissione del ruolo (v. Cass. n. 24589/2019), con il che deve ritenersi ch e l’Amministrazione, in presenza di tale situazione, abbia la mera facoltà di iscrivere le imposte a ruolo straordinario, laddove intenda precostituirsi un
‘titolo’ per mezzo di tale emissione (v. Cass. n. 5779/2021) , evidenziando nell’atto esattivo il proprio intendimento.

2.3. È poi certamente vero che, come afferma la ricorrente, ai fini della motivazione della cartella di pagamento è sufficiente anche un semplice riferimento al precedente avviso di accertamento, in quanto lo stesso sia già conosciuto dal contribuente; ma nel caso che qui occupa tale riferimento non è da solo sufficiente, occorrendo che la cartella di pagamento dia, altresì, conto – sia pure succintamente della formazione del ruolo straordinario e, conseguentemente, della sussistenza del fondato pericolo per la riscossione.
In altri termini, l’allegazione o il richiamo dell’atto impositivo valgono, ai fini dell’assolvimento dell’obbligo motivazionale, con riguardo alle ragioni di fatto e di diritto su cui si basa la pretesa impositiva, e non con riferimento alla ricorrenza del periculum in mora che giustifica la procedura derogatoria ed eccezionale di iscrizione a ruolo dell’intero credito tributario non definitivo.

A tale ultimo riguardo, infatti, sussiste l’ obbligo di motivazione in conformità ai principi generali che regolano l’emissione degli atti tributari (compresi quelli della riscossione), con particolare riferimento al citato art. 7, comma 3, della l. n. 212/2000 e all’art. 12, comma terzo, del d.P.R. n. 602/1973, a mente del quale il ruolo, in mancanza dell’avviso di accertamento, deve indicare “la motivazione anche sintetica della pretesa impositiva ‘, che l’Amministrazione finanziaria ha dunque l’onere di esplicitare, anche in forma sintetica.
La sentenza impugnata è conforme agli indicati principi; consegue il rigetto del ricorso. Nulla sulle spese, essendo rimasta intimata la parte vittoriosa. Rilevato che risulta soccombente una parte ammessa alla prenotazione a debito del contributo unificato per esse re amministrazione pubblica difesa dall’Avvocatura Generale dello

Stato, non si applica l’art. 13 comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (cfr. Cass. n. 1778/2016).

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, il 13 dicembre 2022.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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