Rimborso contributi bonifica: sì senza impugnazione

La Corte di Cassazione ha stabilito che un contribuente può richiedere il rimborso dei contributi di bonifica anche se non ha impugnato l’avviso di pagamento iniziale. La Corte ha chiarito che tali avvisi sono atti ‘atipici’ e la loro mancata contestazione non rende definitiva la pretesa del consorzio. Il diritto al rimborso contributi bonifica si consolida solo con la mancata impugnazione della successiva e formale cartella di pagamento, che in questo caso non era stata notificata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Rimborso Contributi Bonifica: la Cassazione chiarisce quando è possibile anche senza impugnazione

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande interesse per i proprietari di immobili: la possibilità di ottenere il rimborso contributi bonifica anche quando non si è contestato l’avviso di pagamento iniziale. Questa decisione chiarisce la natura giuridica degli avvisi inviati dai consorzi e i diritti dei contribuenti, stabilendo un principio fondamentale a loro tutela.

I fatti del caso: la richiesta di rimborso e l’opposizione del Consorzio

Il caso ha origine dalla richiesta di rimborso presentata da un contribuente per i contributi di bonifica versati per gli anni 2010 e 2011. Il contribuente sosteneva che i suoi immobili, situati in un centro urbano, non traessero alcun beneficio diretto e specifico dalle opere di bonifica realizzate dal Consorzio a chilometri di distanza.

Il Consorzio di Bonifica si era opposto alla richiesta, sostenendo che l’istanza di rimborso fosse inammissibile. La tesi del Consorzio era che il contribuente, non avendo impugnato gli avvisi di pagamento a suo tempo ricevuti, avesse di fatto reso definitiva la pretesa tributaria, perdendo così il diritto a richiederne la restituzione.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dato ragione al contribuente, confermando l’accoglimento dell’istanza di rimborso. Il Consorzio ha quindi proposto ricorso in Cassazione.

La natura degli avvisi di pagamento per i contributi di bonifica

Il nodo centrale della questione, analizzato dalla Suprema Corte, riguarda la natura degli avvisi di pagamento emessi dai consorzi di bonifica. La Corte ha ribadito un orientamento consolidato, secondo cui la riscossione di tali contributi avviene mediante iscrizione a ruolo e notifica della relativa cartella di pagamento, seguendo le norme previste per le imposte dirette.

Di conseguenza, gli avvisi di pagamento inviati direttamente dal Consorzio, prima della cartella, sono da considerarsi “atti atipici”. Questo significa che, pur potendo essere impugnati facoltativamente dal contribuente, la loro mancata impugnazione non determina il “consolidamento della pretesa impositiva”. In altre parole, il debito non diventa definitivo e incontestabile solo perché non si è risposto al primo avviso.

Il Principio di Diritto sul rimborso contributi bonifica

La Corte ha enunciato un chiaro principio di diritto: l’omessa impugnazione di un avviso di pagamento per contributi di bonifica non preclude la successiva presentazione di un’istanza di rimborso. Questo perché l’atto che rende la pretesa definitiva è la cartella di pagamento. Finché questa non viene notificata (o se notificata, viene impugnata), il contribuente conserva il diritto di chiedere indietro le somme che ritiene di aver versato indebitamente. Nel caso di specie, non era mai stata notificata una cartella di pagamento.

L’onere della prova del beneficio fondiario

Un altro motivo di ricorso del Consorzio riguardava l’onere della prova. L’ente sosteneva che, in base al piano di classifica, esistesse una presunzione legale (iuris tantum) di beneficio per tutti gli immobili ricadenti nel perimetro consortile, e che quindi spettasse al contribuente fornire una prova contraria molto rigorosa.

La Cassazione ha confermato che tale presunzione esiste, ma ha anche validato l’operato del giudice di merito. Quest’ultimo aveva correttamente ritenuto che il contribuente avesse fornito prove sufficienti a superare tale presunzione, dimostrando che i suoi immobili urbani non ricevevano alcun vantaggio diretto e specifico dalle opere consortili. A fronte di tali prove, il Consorzio non era riuscito a dimostrare il contrario, ovvero l’esistenza di un beneficio concreto. La Corte ha quindi concluso che non vi è stata alcuna inversione dell’onere della prova, ma una corretta valutazione delle prove fornite da entrambe le parti.

Le motivazioni della decisione

Le motivazioni della Corte si fondano sulla distinzione cruciale tra atti impositivi tipici (come l’avviso di accertamento o la cartella di pagamento) e atti atipici. Solo la mancata impugnazione dei primi rende la pretesa tributaria definitiva. Gli avvisi di pagamento dei consorzi, non essendo preceduti da un atto di accertamento e non rientrando nel novero degli atti impugnabili obbligatoriamente, non possono avere lo stesso effetto preclusivo. Permettere il consolidamento della pretesa sulla base di un atto facoltativamente impugnabile limiterebbe ingiustamente il diritto alla difesa e al rimborso del contribuente. Sul fronte probatorio, la Corte ha sottolineato che la presunzione di beneficio non è assoluta e può essere vinta da prove concrete che dimostrino l’assenza di un vantaggio specifico per l’immobile, come avvenuto nel caso in esame.

Le conclusioni

La sentenza rafforza la tutela del contribuente nei confronti dei consorzi di bonifica. Stabilisce che pagare a seguito di un semplice avviso non impedisce di ripensarci e chiedere il rimborso se si ritiene che il contributo non sia dovuto. Il diritto al rimborso contributi bonifica rimane intatto fino alla notifica di una formale cartella di pagamento. Inoltre, viene confermato che il contribuente può, con prove adeguate, dimostrare la mancanza di un beneficio fondiario e ottenere così l’esenzione dal pagamento o la restituzione di quanto versato. Questa ordinanza rappresenta un importante punto di riferimento per la gestione del contenzioso in materia di contributi consortili.

È possibile chiedere il rimborso dei contributi di bonifica se non si è impugnato l’avviso di pagamento?
Sì, secondo la Corte di Cassazione è possibile. L’avviso di pagamento è un atto ad impugnazione facoltativa e la sua mancata contestazione non rende definitiva la pretesa del consorzio, quindi non impedisce di presentare un’istanza di rimborso.

L’avviso di pagamento inviato da un consorzio di bonifica è un atto impositivo definitivo?
No. La Corte lo qualifica come un “atto atipico”. La pretesa impositiva diventa definitiva solo con la mancata impugnazione della successiva cartella di pagamento, che è l’atto con cui avviene la riscossione secondo le norme per le imposte dirette.

Chi deve provare la mancanza di beneficio dalle opere di bonifica per ottenere il rimborso?
L’onere della prova spetta al contribuente. Esiste una presunzione legale (ma non assoluta) che gli immobili all’interno del perimetro consortile traggano beneficio. Il contribuente deve fornire la prova contraria, dimostrando che il proprio immobile non riceve alcun vantaggio diretto e specifico dalle opere di bonifica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 17120 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 17120 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 25/06/2025

Consorzio Contributi

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16028/2020 R.G. proposto da Consorzio di Bonifica di Piacenza (91096830335), in persona del suo Presidente p.t. , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE EMAIL e dall’avvocato NOME COGNOME CODICE_FISCALE; EMAIL;

-ricorrente –

contro

COGNOME avv. NOME (CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE; EMAIL;

-controricorrente – avverso la sentenza n. 2277/6/19, depositata il 25 novembre 2019, della Commissione tributaria regionale dell’Emilia Romagna; udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025, dal Consigliere dott. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

-Con sentenza n. 2277/6/19, depositata il 25 novembre 2019, la Commissione tributaria regionale dell’Emilia Romagna ha rigettato l’appello proposto dal Consorzio di Bonifica di Piacenza, così confermando il decisum di prime cure che recava accoglimento dell’impugnazione del silenzio rifiuto formatosi sull’istanza di rimborso presentata dal contribuente in relazione a contributi di bonifica versati per gli anni 2010 e 2011.

1.1 -A fondamento del decisum , il giudice del gravame ha considerato che:

-doveva ritenersi ammissibile l’istanza di rimborso di contributi che erano stati versati a seguito di avvisi di pagamento non preceduti da iscrizione a ruolo, azione, questa, proponibile «fino a quando l’ipotetico diritto alla restituzione delle somme versate non sia prescritto ( art. 21 comma 2 D .Lgs. n. 546/92).»;

-pur a fronte della presunzione di vantaggiosità legata all’approvazione di un piano di classifica, doveva ritenersi che il contribuente, nella fattispecie, aveva offerto prova contraria in quanto -trattandosi di «immobili … ubicati nella città Bobbio (INDIRIZZO» rispetto ai quali «il Consorzio svolge funzioni di vigilanza e monitoraggio per la difesa dei versanti e delle pendici ed effettua la manutenzione di strade rurali e acquedotti rurali» – risultava dalla documentazione prodotta dal contribuente che «1) Il comune di Bobbio non compare tra i centri interessati dai lavori di bonifica; 2) Le opere sono realizzate a vari chilometri di distanza da Bobbio; 3) Non vi sono frane attive o pregresse che interessino la città.»;
né, a fronte di detta prova documentale, il Consorzio aveva «dato prova che, in qualche modo, le opere di propria pertinenza costituissero un beneficio diretto e specifico per gli immobili in questione.».

– Il Consorzio RAGIONE_SOCIALE Piacenza ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di cinque motivi, illustrati con memoria;

resiste con controricorso COGNOME NOME che anch’esso ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Con i primi quattro motivi di ricorso, il ricorrente denuncia:

1.1 -ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 19, comma 1, lett. a), e 21, ed agli artt. 1362, 1363, 1367 cod. civ., assumendo, in sintesi, da un lato che, nella fattispecie, l’istanza di rimborso avrebbe dovuto ritenersi inammissibile, a fronte dell’omessa impugnazione di avvisi di pagamento sul cui fondamento il contribuente aveva provveduto ai versamenti del tributo, e, dall’altro, che i rilievi (sul punto) svolti dal giudice del gravame avevano pretermesso la dovuta considerazione del contenuto di detti avvisi di pagamento che, per l’appunto, avrebbero dovuto ritenersi quali atti sostanzialmente impositivi, in quanto tali equivalenti ad avvisi di accertamento (primo motivo);
1.2 -ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., nullità della gravata sentenza per violazione del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 36, comma 2, n. 4, degli artt. 132, 115 cod. proc. civ. , e dell’art. 118 d.a. cod. proc. civ. , sull’assunto che il decisum si era risolto, nella fattispecie, in una motivazione apparente quanto al rilievo dell’ammissibilità dell’istanza di rimborso, e senz’alcuna esplicitazione delle ragioni che dessero conto del contenuto effettivo degli avvisi di pagamento in relazione alla (ivi) esposta pretesa impositiva (secondo motivo);
1.3 -ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti , correlato all’avvenuta approvazione dei ruoli di contribuenza in data antecedente la notifica degli avvisi di pagamento, cui a detti ruoli si faceva riferimento (terzo motivo);

1.4 -ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 19, comma 1, lett. a), e 21, comma 2, deducendo, in sintesi, il ricorrente che -in ragione del consolidamento della pretesa impositiva portata dagli avvisi di pagamento che non avevano formato oggetto di impugnazione -il giudice del gravame illegittimamente aveva omesso di rilevare l’inammissibilità dell’istanza di rimborso (quarto motivo).
-I quattro motivi -che vanno congiuntamente esaminati in quanto sottendono una comune quaestio iuris di fondo -sono destituiti di fondamento, e vanno senz’altro disattesi ,

-Deve, innanzitutto, disattendersi la censura di nullità articolata col secondo motivo di ricorso in quanto -in disparte, come si dirà, la necessaria correzione della motivazione della gravata sentenza -quest’ultima è, ad ogni modo, pienamente esplicativa della ratio decidendi postavi a fondamento, ratio riassumibile nel rilievo secondo il quale la (mera) notifica degli avvisi di pagamento (non preceduti da iscrizione a ruolo) non precludeva la successiva presentazione dell’istanza di rimborso; né alla sintesi decisoria, come sopra ripercorsa, fa difetto una compiuta esposizione della ragione che (in diritto) vi è stata posta a fondamento (v. Cass. Sez. U., 22 settembre 2014, n. 19881; Cass. Sez. U., 7 aprile 2014, n. 8053).
3.1 -Occorre ora rilevare che -secondo un consolidato, e risalente, orientamento interpretativo della Corte (v., ancora di recente, Cass., 27 luglio 2023, n. 22934; Cass., 7 giugno 2023, n. 16095):

i contributi di bonifica sono riscossi mediante ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette in forza del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 21, che continua ad essere applicabile ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 (Cass., 23 aprile 2020, n. 8080; Cass., 11 giugno 2014, n. 13165; Cass., 5 aprile 2013, n. 8371);

si deve escludere l’applicazione della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 161 e ss. (relativa ai tributi degli enti locali), che presuppone la preventiva notifica degli atti impositivi, mentre la riscossione di contributi di bonifica avviene con la sola notificazione della cartella (Cass., 26 febbraio 2019, n. 5536; Cass., 11 giugno 2014, n. 13165);

la riscossione dei contributi di bonifica è assoggettata solo al termine di prescrizione poiché va effettuata, ai sensi dell’art. 21 cit., mediante ruolo con la semplice notifica della cartella, senza necessità di un preventivo accertamento, cui debba seguire la riscossione nel termine di decadenza ex art. 25 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Cass., 26 febbraio 2019, n. 5536; Cass., 11 giugno 2014, n. 13165).

3.2 -In un siffatto contesto, pertanto, gli avvisi di pagamento inviati al consorziato in relazione a contributi consortili (che siano o meno già iscritti a ruolo) costituiscono atti (cd. atipici) che, seppur suscettibili di impugnazione (cd. facoltativa), non sono idonei a determinare il consolidamento della pretesa impositiva che consegue (diversamente) dall’omessa impugnazione della cartella di pagamento (v. Cass., 25 febbraio 2009, n. 4513; adde le citate Cass., 27 luglio 2023, n. 22934; Cass., 7 giugno 2023, n. 16095).
Né, nella fattispecie, risulta per l’appunto che alla dedotta approvazione dei ruoli avesse fatto seguito la notifica della cartella di pagamento.

3.3 -In difetto, pertanto, della notifica di una cartella di pagamento, inapplicabile, nella fattispecie, rimaneva il principio di diritto secondo il quale, in tema di rimborso, qualora il contribuente non impugni l’atto col quale l’amministrazione ha azionato la pretesa tributaria e, quindi, presenti istanza di rimborso di quanto già pagato in relazione al titolo impositivo, dalla definitività di quest’ulti mo, per difetto di impugnazione, deriva l’inammissibilità dell’istanza di rimborso, perchè contrastante con il titolo, ormai definitivo, che giustifica l’attività di riscossione dell’amministrazione (v., ex plurimis , Cass., 29 novembre 2019, n. 31236; Cass., 17 ottobre 2019, n. 26378; Cass., 31 luglio 2018, n. 20367; Cass., 13 novembre 2014, n. 24239; Cass., 11 febbraio 2011, n. 3346; Cass., 4 dicembre 2008, n. 28784; Cass., 15 gennaio 2007, n. 672; Cass., 2 settembre 2004, n. 17718; Cass., 2 maggio 1997, n. 3792).
3.4 -Può, dunque, enunciarsi il seguente principio di diritto: «In tema di contributi di bonifica, l’omessa impugnazione di un avviso di pagamento non determina il consolidamento della pretesa impositiva, con conseguente inammissibilità dell’istanza di rimborso, in quanto i contributi consortili vengono riscossi mediante ruolo secondo le norme che regolano l’esazione delle imposte dirette , e l’avviso di pagamento costituisce atto (cd. atipico) ad impugnazione facoltativa».

-Col quinto motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 2697 e 2728, primo comma, cod. civ., assumendo, in sintesi, che -pur in difetto di specifiche contestazioni del piano di classifica -il giudice del gravame aveva finito per porre a carico di esso esponente l’onere della prova del beneficio fondiario tratto dagli immobili dalle opere di bonifica.

-Nemmeno questo motivo può trovare accoglimento.

5.1 -Per vero -così come pianamente emerge dai relativi contenuti (sopra ripercorsi) -l’ incipit argomentativo della gravata sentenza si è risolto nell’evocazione del consolidato principio di diritto secondo il quale l’adozione del piano di classifica e ripartizione ingenera una presunzione ( iuris tantum ) di vantaggiosità dell’attività di bonifica svolta dal Consorzio – ossia di benefici fondiari immediati e diretti derivanti dalle opere di bonifica per i fondi di proprietà dei consorziati ricompresi nel perimetro di contribuenza – così che incombe sul consorz iato l’onere di fornire la prova contraria (della non vantaggiosità, per il proprio fondo, dell’attività di bonifica svolta dal Consorzio), prova che non può consistere, evidentemente, nella mera scelta personale di non usufruire dell’impianto di irrigazione realizzato dal Consorzio (cfr., ex plurimis , Cass., 8 aprile 2022, n. 11431; Cass., 29 agosto 2019, n. 21820; Cass., 8 aprile 2022, n. 11431; Cass., 18 aprile 2018, n. 9511; Cass., 24 maggio 2017, n. 13130; Cass., 29 novembre 2016, n. 24356; Cass., 31 ottobre 2014, n. 23220; Cass., 8 ottobre 2014, n. 21176; Cass., 6 giugno 2012, n. 9099; Cass. S.U., 14 maggio 2010, n. 11722).
Su di una siffatta premessa, quindi, la pronuncia si è fatta carico della cennata prova contraria offerta al giudice dal contribuente (così) rilevando -secondo la scansione dei dati fattuali specificamente ripercorsi -che i beni in contestazione non ritraevano dalle opere di bonifica alcun vantaggio diretto e specifico; né, si è soggiunto, il Consorzio aveva «dato prova che, in qualche modo, le opere di propria pertinenza costituissero un beneficio diretto e specifico per gli immobili in questione.».
5.2 -È (del tutto) evidente, pertanto, che nell’accertamento condotto dal giudice del gravame non si è immutato il règime degli oneri probatori nella fattispecie rilevanti né, per vero, si è posto a carico del Consorzio un onere probatorio diverso da quello che -involgendo i

dati di riferimento del presupposto impositivo (secondo la specifica connotazione del beneficio fondiario) -gli è stato imputato (solo) in esito alla valutazione dei dati probatori di parte che davano conto dell’insussistenza del ridetto beneficio fondiario .

– Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza di parte ricorrente nei cui confronti sussistono, altresì, i presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, se dovuto (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, c. 1quater ).

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità che liquida in € 536,00 per compensi professionali ed € 200,00 per esborsi, oltre rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15% ed altri accessori di legge ; ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il proposto ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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