Proposta di mediazione: si può appellare la sentenza?

La Corte di Cassazione ha stabilito che un contribuente può appellare una sentenza di primo grado, anche se questa ha accolto integralmente la sua originaria proposta di mediazione, qualora tale proposta non sia stata accettata dall’Agenzia delle Entrate. L’ordinanza chiarisce che il rigetto della proposta da parte del Fisco fa perdere a quest’ultima ogni effetto vincolante, lasciando il contribuente libero di perseguire in giudizio un risultato ancora più favorevole.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Proposta di Mediazione Respinta: Si Può Ancora Appellare la Sentenza?

La proposta di mediazione tributaria, sebbene ora abrogata, continua a generare importanti questioni legali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema cruciale: cosa succede se il Fisco rifiuta la mediazione, ma il giudice di primo grado decide in conformità a quella stessa proposta? Il contribuente perde il diritto di appellare per cercare di ottenere un risultato ancora migliore? La risposta degli Ermellini offre un chiarimento fondamentale per la tutela dei diritti del contribuente.

I Fatti del Caso: Una Proposta di Mediazione Contesa

Due contribuenti avevano ricevuto avvisi di accertamento dall’Agenzia delle Entrate per una presunta operazione abusiva. Impugnando gli atti, le contribuenti avevano inserito nel loro ricorso una proposta di mediazione per ridefinire la pretesa fiscale. L’Ufficio, pur non accettando la proposta, ne formulava una propria. Il processo proseguiva e la Commissione Tributaria Provinciale (CTP) accoglieva parzialmente i ricorsi, rideterminando l’imposta esattamente nei termini indicati dalle contribuenti nella loro proposta iniziale.

Insoddisfatte, le contribuenti appellavano la decisione dinanzi alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado (CGT-2), mirando a un annullamento totale degli avvisi. Sorprendentemente, la CGT-2 dichiarava l’appello inammissibile per ‘carenza di interesse ad agire’, sostenendo che, avendo ottenuto esattamente quanto richiesto nella loro proposta, le contribuenti non avessero più alcun interesse a proseguire il contenzioso.

La Questione Giuridica e i Limiti della Proposta di Mediazione

La questione sottoposta alla Corte di Cassazione era se l’accoglimento giudiziale di una proposta di mediazione non accettata dal Fisco potesse precludere al contribuente il diritto di appello. In altre parole, la proposta iniziale avanzata in fase di reclamo-mediazione fissa un limite invalicabile alle pretese del contribuente per tutto il corso del giudizio?

Questo interrogativo tocca il cuore della natura stessa dell’istituto della mediazione: è un atto che vincola il proponente anche se respinto dalla controparte, o è semplicemente un tentativo di accordo che, se fallito, lascia le parti libere di far valere tutte le proprie ragioni in tribunale?

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso delle contribuenti, cassando con rinvio la sentenza della CGT-2. Ha chiarito che la logica seguita dal giudice di secondo grado era errata e non supportata da alcuna norma.

Le Motivazioni: La Proposta Non Accettata Non Vincola il Contribuente

I giudici hanno spiegato che la proposta di mediazione, ai sensi dell’allora vigente art. 17-bis del D.Lgs. 546/1992, opera in una fase amministrativa e preliminare al giudizio vero e proprio. Il suo scopo è favorire un accordo. Se l’Agenzia delle Entrate rifiuta la proposta, quest’ultima perde ogni efficacia, salvo per la possibile regolamentazione delle spese di lite.

Una volta che la mediazione fallisce, il processo giudiziario riprende il suo corso ordinario. Il contribuente non è in alcun modo vincolato dalla sua offerta conciliativa respinta. Può legittimamente perseguire in giudizio l’accoglimento integrale delle sue domande, anche se più ampie rispetto a quanto formulato nella proposta. Imporre un simile limite, secondo la Corte, snaturerebbe la funzione stessa della mediazione, trasformandola da strumento di deflazione del contenzioso a una trappola per il contribuente.

Le Conclusioni: Il Principio di Diritto e le Implicazioni Pratiche

La Corte ha enunciato un principio di diritto di grande importanza: l’accoglimento da parte del giudice di primo grado del ricorso in conformità a una proposta di mediazione formulata dal contribuente, ma non accettata dall’Ufficio, non preclude la possibilità per il contribuente di appellare la sentenza per ottenere effetti più favorevoli. L’unica eccezione si avrebbe se il contribuente avesse espressamente limitato le proprie richieste in giudizio ai soli termini della proposta. Questa ordinanza rafforza la posizione del contribuente, garantendogli la libertà di difendere pienamente le proprie ragioni in ogni grado di giudizio, senza essere penalizzato per aver tentato una via conciliativa.

Cosa succede quando l’Agenzia delle Entrate rifiuta una proposta di mediazione del contribuente?
Una volta che la proposta di mediazione viene rifiutata, essa perde la sua efficacia vincolante. Il procedimento giudiziario prosegue e la proposta non accettata rileva, al massimo, ai fini della decisione sulle spese di giudizio.

Se un giudice di primo grado accoglie il mio ricorso nei termini della mia proposta di mediazione (rifiutata dal Fisco), posso comunque fare appello?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, il fatto che il giudice abbia deciso in conformità alla sua proposta non le impedisce di presentare appello per ottenere un risultato ancora più favorevole, come l’annullamento totale dell’atto impugnato, a meno che lei non abbia esplicitamente limitato le sue richieste processuali ai soli termini della proposta.

Qual è il principio di diritto stabilito dalla Cassazione in questa ordinanza?
Il principio è che l’accoglimento di un ricorso in conformità a una proposta di mediazione non accettata dall’Ufficio non preclude al contribuente la possibilità di appellare la sentenza per ottenere un esito migliore. La proposta respinta non costituisce un limite alle pretese che il contribuente può far valere nei successivi gradi di giudizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 12770 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 12770 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/05/2025

Oggetto: Proposta di mediazione ex art. 17bis d.lgs. 546/1992 -Rifiuto dell’Ufficio -Accoglimento del ricorso in primo grado – Nei termini previsti dalla mediazione – Appello Inammissibilità per carenza di interesse -Esclusione

* Principio di diritto

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1343/2024 R.G. proposto da:

COGNOME e COGNOME RAGIONE_SOCIALE, rappresentate e difese, in virtù di procura speciale rilasciata su foglio separato ed allegato al ricorso, da ll’ Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo pec EMAIL;

-ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma alla INDIRIZZO presso l’Avvocatura generale dello Stato dalla quale è rappresentata e difesa ope legis ;

-resistente – avverso la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Liguria, n. 696/01/2023, depositata in data 31 ottobre 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14 aprile 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

L’ Agenzia delle Entrate, Direzione Provinciale di Savona, notificava a NOME e NOME COGNOME due avvisi di accertamento, rispettivamente nn. TL9012102063/2018 e TL9012102064/2018, con cui contestava un’operazione abusiva ex art. 10 bis l. 212/2000 commessa dalle contribuenti nella loro veste di detentrici di quote della società RAGIONE_SOCIALE

Gli avvisi traevano origine da una verifica fiscale eseguita nei confronti delle società RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE, entrambe riferibili alla famiglia RAGIONE_SOCIALE, all’esito della quale erano state rilevate operazioni societarie finalizzate ad ottenere la sostanziale detassazione, in capo ai soci, dei dividendi distribuiti dalle società.

L’Ufficio riteneva sussistenti i presupposti di una fattispecie elusiva, consistente nella strumentalizzazione di alcuni negozi di cessione di partecipazioni, adoperati, non per perseguire le loro finalità tipiche, ma per realizzare un arbitraggio fiscale tra il regime di tassazione dei dividendi e quello della cessione delle partecipazioni.

Le contribuenti proponevano separati ricorsi -corredati da proposta di mediazione ex art. 17 bis d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 -avverso gli avvisi di accertamento, eccependone l’illegittimità sotto plurimi profili (violazione del contraddittorio, vizio di motivazione, omessa applicazione del procedimento di tassazione differenziale).

L’Ufficio notificava a ciascuna delle parti una controproposta di mediazione, riducendo l’imponibile nei termini indicati dalle contribuenti nella proposta e riconoscendo il 50% dell’imposta sostitutiva versata.

La CTP accoglieva parzialmente i ricorsi, condividendo la proposta avanzata in sede di mediazione dalle ricorrenti, rideterminando l’imposta nei termini dalle stesse indicati.

Le contribuenti proponevano appello avverso le sentenze innanzi alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria, ribadendo le eccezioni già sollevate in primo grado.

Si costituiva in giudizio l’Ufficio, demandando la conferma delle decisioni assunte.

La CGT-2, previa riunione delle cause, dichiarava – dopo aver sottoposto alle parti la questione rilevata d’ufficio -l’ inammissibilità degli appelli per carenza di interesse ad agire, derivante dalla circostanza che entrambe le contribuenti avevano, ‘ nei rispettivi ricorsi introduttivi, formulato proposta di mediazione completa della rideterminazione della pretesa ‘ , poi accolta dalla CTP.

Avverso la decisione della Corte di giustizia tributaria di secondo grado hanno proposto ricorso per cassazione le contribuenti, affidandosi ad un unico motivo.

L’Agenzia delle Entrate ha depositato atto con cui ha chiesto di partecipare all’eventuale udienza di discussione.

È stata, quindi, fissata l’adunanza camerale del 14 aprile 2025.

Considerato che:

Con il primo (ed unico) motivo le ricorrenti deducono la «violazione d ell’art. 100 c.p.c. e delle norme in tema di ammissibilità dell’atto di appello, in relazione all’articolo 360, n. 4, c.p.c.», atteso che la CGT-2 avrebbe errato nel ritenere che dall’accoglimento in giudizio della proposta di mediazione formulata dalla parte deriverebbe una carenza di interesse ad agire.

Lamentano che l’assunto della CGT -2 -secondo cui l’integrale accoglimento della proposta formulata dalle contribuenti in sede di mediazione ha comportato l’inammissibilità dell’appello per c arenza di interesse ad agire -sia errato in quanto non vi è nessuna norma di legge che vincoli le parti al contenuto della proposta di mediazione, precludendo loro la proposizione in giudizio di domande più ampie nella portata e più favorevoli ai propri interessi.

Deducono, in particolare, che un siffatto limite vanificherebbe la stessa logica dell’istituto della mediazione, diretta a favorire finché vigente -il raggiungimento di un accordo tra le parti.

Il motivo è fondato.

1.1. La quaestio iuris sottoposta a questa Corte attiene agli effetti, preclusivi dell’appello, derivanti dall’accoglimento, da parte della CTP, del ricorso proposto dal contribuente nei termini e limiti da questi indicati nella prodromica proposta di mediazione ex art. 17 bis d.lgs. n. 546/1992, non accolta dall’Ufficio. In altri termini, si tratta di verificare se la proposta di mediazione, non inverata in un accordo con il Fisco, precluda al contribuente di ottenere in iudicio vantaggi più ampi di quelli dal medesimo indicati nella proposta, e condivisi dalla CTP con l’accoglimento del ricorso in quei medesimi termini.
1.2. La soluzione, sulla quale non si registrano precedenti, non può prescindere dall’esame del dato normativo.

L’art. 17 bis , d.lgs. n. 546/1992, vigente ratione temporis , prevedeva: «Il reclamo e la mediazione. 1. Per le controversie di valore non superiore a ventimila euro, il ricorso produce anche gli effetti di un reclamo e può contenere una proposta di mediazione con rideterminazione dell’ammontare della pretesa. Il valore di cui al periodo precedente è determinato secondo le disposizioni di cui all’articolo 12, comma 2. Le controversie di valore indeterminabile non sono reclamabili, ad eccezione di quelle di cui all’articolo 2, comma 2, primo periodo.
Il ricorso non è procedibile fino alla scadenza del termine di novanta giorni dalla data di notifica, entro il quale deve essere conclusa la procedura di cui al presente articolo. Si applica la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale. 3. Il termine per la costituzione in giudizio del ricorrente decorre dalla scadenza del termine di cui al comma 2. Se la Commissione rileva che la costituzione è avvenuta in data anteriore rinvia la trattazione della causa per consentire l’esame del reclamo.
Le Agenzie delle entrate, delle dogane e dei monopoli di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, provvedono all’esame del reclamo e della proposta di mediazione mediante apposite strutture diverse ed autonome da quelle che curano l’istruttoria degli atti reclamabili. Per gli altri enti impositori la disposizione di cui al periodo precedente si applica compatibilmente con la propria struttura organizzativa…omissis…

Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche agli agenti della riscossione ed ai soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446».

L’articolo 17 bis fu aggiunto dall’articolo 39, comma 9, del D.L. 6 luglio 2011 n. 98, successivamente modificato dall’articolo 1, comma 611, lettera a), della Legge 27 dicembre 2013, n. 147, da ultimo sostituito dall’articolo 9, comma 1, lettera l), del D.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, a decorrere dal 1° gennaio 2016, infine, abrogato dall’articolo 2, comma 3, lettera a), del D.Lgs. 30 dicembre 2023, n. 220 (per l’applicazione vedi l’articolo 4, comma 2, del D.Lgs. 220/2023 medesimo).

La norma in commento, di scarsa diffusione nella prassi, al punto che è stata abrogata dal legislatore nel 2023, prevedeva la mediazione tributaria come sorta di procedimento amministrativo facoltativo ante iudicium o, recte , pendente iudicio (l’articolo espressamente prevedeva che il ricorrente ‘può’ fare una proposta di mediazione all’interno del ricorso che ha valore anche di reclamo).

Nel caso di raggiungimento dell’accordo (eventualmente, anche per effetto della controproposta dell’Ufficio) il ricorso diventava improcedibile.

Nel caso di mancato raggiungimento dell’accordo si (ri)apriva la fase giurisdizionale innanzi alla CTP, che poteva decidere sulla controversia: a) accogliendo a1) totalmente o a2) parzialmente il ricorso (eventualmente, ma non necessariamente, nei termini inverati nella proposta di mediazione avanzata dal contribuente); b)

rigettando il ricorso. Il giudice di prime cure, in altri termini, non era affatto vincolato dalla proposta, potendo beninteso accoglierla, così come ritenere totalmente infondato il ricorso del contribuente. La proposta di mediazione, una volta respinta dall’Ufficio, non aveva più alcun effetto, salvo quello in punto di regolamentazione delle spese di lite, ai sensi del comma 9 bis : ‘i n caso di rigetto del reclamo o di mancato accoglimento della proposta di mediazione formulata ai sensi del comma 5, la soccombenza di una delle parti, in accoglimento delle ragioni già espresse in sede di reclamo o mediazione, comporta, per la parte soccombente, la condanna al pagamento delle relative spese di giudizio. Tale condanna può rilevare ai fini dell’eventuale responsabilità amministrativa del funzionario che ha immotivatamente rigettato il reclamo o non accolto la proposta di mediazione ‘ (comma introdotto dall’art. 4, comma 1, lettera e , della L. 31 agosto 2022, n. 130).
Al di fuori di questa ipotesi, nel silenzio del legislatore, deve ritenersi che la proposta conservi efficacia solo nella fase della mediazione (di carattere amministrativo, essendo escluso qualsiasi intervento del giudice in questa fase); una volta non accolta, il ricorso giudiziale segue il suo corso, in primo come nei successivi gradi. Pertanto, il contribuente, salva l’ipotesi in cui abbia limitato la propria doglianza nel ricorso/reclamo negli stessi sensi di cui alla sua proposta di mediazione, ben può proporre appello avverso la sentenza della CTP (o CGT-1) che abbia accolto il ricorso negli stessi termini della proposta dal medesimo formulata (e non accolta dall’Ufficio) per far valere i motivi proposti con il ricorso stesso.
Stante la mancanza di precedenti sul punto è opportuno affermare il seguente principio di diritto: «l’accoglimento, da parte del giudice di primo grado, del ricorso originario in conformità alla proposta di mediazione formulata dal contribuente ex art. 17 bis , d.lgs. n. 546/1992, non accettata dall’Ufficio, non preclude la possibilità, in capo al contribuente, di proporre appello avverso la detta sentenza onde ottenere effetti favorevoli più ampi di quelli

conseguenti alla proposta di mediazione, salvo il caso in cui abbia limitato la propria doglianza nel ricorso/reclamo negli stessi sensi di cui alla sua proposta di mediazione».

Il ricorso va, in definitiva, accolto, la sentenza gravata va cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria che, in diversa composizione, procederà a nuovo esame attenendosi al sopra enunciato principio di diritto.

Il giudice del rinvio provvederà anche alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria, perché, in diversa composizione e nel rispetto del principio di diritto enunciato, proceda a nuovo giudizio, provvedendo anche a regolare le spese del giudizio di legittimità tra le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 14 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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