Preavviso di fermo: la Cassazione chiarisce i dubbi

Un contribuente ha impugnato un preavviso di fermo amministrativo, lamentando vizi nella notifica della cartella di pagamento presupposta e nella motivazione del fermo stesso. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando principi consolidati. Ha ribadito che per provare la notifica è sufficiente produrre la matrice o la copia della cartella con la relata, senza l’originale. Ha chiarito che la raccomandata informativa, spedita dopo la consegna a un familiare, non necessita di avviso di ricevimento. Infine, ha affermato che il preavviso di fermo amministrativo è una misura cautelare e non un atto dell’esecuzione forzata, non richiedendo quindi la preventiva intimazione di pagamento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Preavviso di fermo amministrativo: la Cassazione fa il punto su notifica e natura dell’atto

Il preavviso di fermo amministrativo è uno degli strumenti più incisivi a disposizione dell’agente della riscossione. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su alcuni aspetti procedurali cruciali legati a questo atto, offrendo chiarimenti importanti sulla prova della notifica della cartella presupposta e sulla natura giuridica del fermo stesso. Analizziamo la decisione per comprendere le sue implicazioni pratiche per i contribuenti.

I fatti di causa

Un contribuente si è opposto a un preavviso di fermo amministrativo e alla relativa cartella di pagamento per debiti IRPEF, IRAP e IVA risalenti all’anno d’imposta 2003. Il ricorso era stato rigettato sia in primo grado dalla Commissione Tributaria Provinciale sia in appello dalla Commissione Tributaria Regionale. Quest’ultima aveva ritenuto valida la notifica della cartella, avvenuta a mani della sorella del contribuente e seguita dall’invio di una raccomandata informativa. Contro tale decisione, il contribuente ha proposto ricorso per Cassazione, articolando sei distinti motivi di doglianza.

L’analisi dei motivi e la validità del preavviso di fermo amministrativo

Il ricorrente ha sollevato diverse questioni, tra cui la mancata produzione in giudizio della cartella di pagamento in originale, l’irregolarità della notifica per mancata prova della ricezione della raccomandata informativa, l’omessa motivazione del provvedimento di fermo e la sua illegittimità in assenza di un decreto attuativo. La Corte ha esaminato e respinto tutti i motivi.

La prova della notifica della cartella esattoriale

Uno dei punti centrali del ricorso riguardava l’onere della prova della notifica. Il contribuente sosteneva che l’agente della riscossione avrebbe dovuto depositare l’originale o una copia autentica della cartella di pagamento. La Corte ha rigettato questa tesi, ribadendo un principio consolidato: ai fini della prova del perfezionamento del procedimento notificatorio, è sufficiente la produzione della matrice o della copia della cartella accompagnata dalla relativa relazione di notifica. Non è dunque necessario esibire l’atto in originale. La “matrice”, ha chiarito la Corte, è il documento che resta nella disponibilità del concessionario e che, insieme alla relata di notifica, fa piena prova dell’avvenuta consegna.

Notifica a un familiare e raccomandata informativa

Altro motivo di doglianza concerneva la notifica effettuata a un familiare. Secondo il ricorrente, l’agente della riscossione avrebbe dovuto provare non solo la spedizione, ma anche la ricezione della raccomandata informativa prevista dalla legge in questi casi. Anche su questo punto, la Cassazione ha dato torto al contribuente. Ha precisato che l’art. 60 del d.P.R. n. 600/1973, applicabile alle notifiche degli atti tributari, richiede espressamente la spedizione di una «lettera raccomandata» per informare il destinatario dell’avvenuta notifica a persona diversa. Tuttavia, la norma non prescrive che debba trattarsi di una raccomandata con avviso di ricevimento. Pertanto, la prova della sola spedizione è sufficiente a perfezionare la procedura.

Le motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione, nel respingere il ricorso, ha fornito una disamina dettagliata dei principi giuridici applicabili. In primo luogo, ha dichiarato inammissibili i motivi che mescolavano promiscuamente vizi di violazione di legge (art. 360, n. 3 c.p.c.) e vizi di motivazione (art. 360, n. 5 c.p.c.), poiché formulati senza rispettare i rigorosi canoni richiesti dalla normativa vigente.

Nel merito, ha confermato che il preavviso di fermo amministrativo non è un atto dell’esecuzione forzata, ma una misura cautelare funzionale a garantire il credito erariale. Questa natura lo distingue dagli atti espropriativi veri e propri. Di conseguenza, non è necessaria la preventiva notifica dell’intimazione ad adempiere prevista dall’art. 50 del d.P.R. n. 602/1973, che si applica solo all’inizio dell’espropriazione forzata.

Infine, la Corte ha stabilito che la misura del fermo è pienamente applicabile anche in assenza dello specifico regolamento attuativo previsto dall’art. 86 del d.P.R. n. 602/1973, in virtù di una norma di interpretazione autentica del 2005 che ha sancito la vigenza delle disposizioni contenute nel D.M. n. 503 del 1998 fino all’emanazione del nuovo decreto.

Conclusioni

L’ordinanza in commento consolida l’orientamento della giurisprudenza di legittimità su diversi aspetti procedurali relativi alla riscossione dei tributi. Per i contribuenti, la decisione sottolinea l’importanza di contestare i vizi degli atti in modo tecnicamente corretto, distinguendo le diverse tipologie di censure. Sul piano sostanziale, la sentenza conferma che l’onere probatorio per l’agente della riscossione in tema di notifica non è così gravoso come talvolta si ritiene, essendo sufficiente la produzione di copie e relate. Viene inoltre ribadita la natura cautelare e non esecutiva del fermo amministrativo, con importanti conseguenze sulla sequenza procedimentale da seguire per la sua adozione.

Per provare la notifica di una cartella di pagamento, l’agente della riscossione deve depositare l’originale dell’atto?
No. Secondo la Corte di Cassazione, è sufficiente la produzione della matrice o di una copia della cartella di pagamento, corredata dalla relativa relazione di notifica, per dimostrare il perfezionamento del procedimento notificatorio.

Se la cartella viene consegnata a un familiare del destinatario, è necessario che l’agente della riscossione provi la ricezione della raccomandata informativa?
No. La legge richiede l’invio di una ‘lettera raccomandata’ per informare il destinatario, ma non specifica che debba essere con avviso di ricevimento. Pertanto, la prova della spedizione è sufficiente per adempiere all’obbligo di legge.

Il preavviso di fermo amministrativo è un atto dell’esecuzione forzata che richiede una preventiva intimazione di pagamento?
No. La Corte ha ribadito che il preavviso di fermo è un atto funzionale a portare a conoscenza del debitore la pretesa del Fisco e ha natura di misura cautelare, non esecutiva. Pertanto, non è inserito nella sequenza dell’espropriazione forzata e non deve essere preceduto dalla notifica dell’intimazione ad adempiere prevista dall’art. 50 del d.P.R. n. 602/1973.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6243 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6243 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 07/03/2024

Preavviso di fermo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4935/2016 R.G. proposto da:

COGNOME NOME , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, in forza di procura a margine del ricorso, entrambi e lettivamente domiciliati in Roma alla INDIRIZZO presso l’AVV_NOTAIO;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del l.r.p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, in forza di procura in calce al controricorso, elettivamente domiciliata in Roma al INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO;

-controricorrente –

per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE n. 2874/2015, depositata in data 1/07/2015, non notificata; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22/02/2024 dal relatore consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che

-la CTR della RAGIONE_SOCIALE rigettava l’appello proposto da NOME COGNOME contro la sentenza della CTP di Agrigento che ne aveva rigettato il ricorso contro un preavviso di fermo amministrativo e la cartella ad esso sottesa, relativa a Irpef, Irap e Iva dell’anno di imposta 2003, evidenziando che quest’ultima era stata notificata in data 12/11/2009 a mani della sorella NOME COGNOME, e che di tale consegna era stata spedita al contribuente comunicazione con lettera raccomandata, e rigettando le ulteriori doglianze;

contro

tale sentenza propone ricorso NOME COGNOME, in base a sei motivi;

RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso, illustrato da successiva memoria;

il ricorso è stato fissato per l ‘adunanza in camera di consiglio del 22/02/2024.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 e n. 5, cod. proc. civ., il ricorrente deduce violazione dell’art. 26, comma 4, d.P. R. n. 602/1973 , lamentando che l’agente della riscossione non aveva depositato la cartella ma la sola relata di notifica accompagnata dall’estratto di ruolo .

Con il secondo motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 e n. 5, cod. proc. civ., deduce violazione dell’art. 60 d.P.R. n. 600 del 1973 in forza dell’art. 37, comma 27, d.l. n. 223 del 2006, avendo l’agente della riscossione depositato solo la prova della

spedizione della raccomandata e comunque perché la raccomandata era stata eseguita da operatore privato.

Con il terzo motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., deduce nullità della sentenza di primo grado per omessa motivazione-omessa pronuncia sulle eccezioni formulate.

Con il quarto motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., deduce violazione degli artt. 3 e 21octies l. n. 241 del 1990, dolendosi della mancanza di adeguata motivazione del provvedimento di fermo amministrativo, non essendo sufficiente il riferimento alla mera entità del credito.

Con il quinto motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., deduce violazione dell’art. 86 , comma 4, d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 16 d.l. n. 46 del 1999 e successivamente dall’art. 1 d.lgs. n. 193 del 2001, non essendo possibile ricorrere al fermo in mancanza di emanazione del decreto attuativo previsto dalla predetta disposizione.

Con il sesto motivo, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., deduce violazione e falsa applicazione dell’ art. 50, comma 2, d.P.R. n. 602 del 1973, per la mancata notifica della intimazione di pagamento dovendosi ritenere che il fermo sia atto dell’esecuzione.

2. In via preliminare va osservato che l ‘art. 76 del d.l. n. 73/2021, conv. in legge n. 106/2021, ha disposto l’estinzione ope legis di RAGIONE_SOCIALE, al contempo prevedendo che la riscossione coattiva per la Regione RAGIONE_SOCIALE, dal 1° ottobre 2021 (quindi, da epoca successiva alla stessa notifica del controricorso, avvenuta il 10/03/2016), sia attribuita ad «RAGIONE_SOCIALE» (RAGIONE_SOCIALE, ente strumentale della RAGIONE_SOCIALE, che assume quindi la qualifica di agente della riscossione; si tratta, cioè, di un fenomeno successorio a titolo universale in tutto analogo a quello che
ha visto il subentro della stessa RAGIONE_SOCIALE, quale agente della riscossione, alle società del RAGIONE_SOCIALE sul piano nazionale, ex art. 1 del d.l. n. 193/2016, conv. in legge n. 225/2016, sicché ben possono trovare applicazione i principi che -riguardo alle numerose questioni processuali poste da detto subentro -questa Corte ha nel tempo affermato (si veda, in tal senso, Cass. n. 12256/2022).

Non è in discussione nel caso di specie l’ammissibilità di attività difensiva da parte del procuratore già costituito per l’ente poi estinto (Cass. n. 3312/2022), per effetto del principio della cd. perpetuatio dell’ufficio di difensore (di cui è espressione l’art. 85 cod. proc. civ.), sino alla sua sostituzione, nella specie non avvenuta.

Occorre sempre preliminarmente evidenziare che i primi due motivi, proposti promiscuamente, come vizio di motivazione e violazione di legge, appaiono tutti inammissibili in relazione alla dedotta violazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 , cod. proc. civ., formulata con canoni non rispettosi della disposizione vigente ratione temporis .

Ed infatti, a seguito della riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., disposta dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla l. n. 134 del 2012, il sindacato di legittimità sulla motivazione resta circoscritto alla sola verifica della violazione del  minimo costituzionale  richiesto dall’art. 111, sesto comma, Cost., individuabile nelle ipotesi – che si convertono in violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, cod. proc. civ. e danno luogo a nullità della sentenza – di  mancanza della motivazione quale requisito essenziale del provvedimento giurisdizionale  , di  motivazione apparente  , di  manifesta ed irriducibile contraddittorietà  e di  motivazione perplessa od incomprensibile  , al di fuori RAGIONE_SOCIALE quali il vizio di motivazione può essere dedotto solo per omesso esame di un  fatto storico  , che abbia formato oggetto di discussione e che
appaia  decisivo  ai fini di una diversa soluzione della controversia (Cass., Sez. U., n. 8053/2014).

Si deve trattare, in quest’ultimo caso, di un vizio specifico, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, ed inteso quale accadimento naturale, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia). Ne consegue che, nel rigoroso rispetto RAGIONE_SOCIALE previsioni degli artt. 366, primo comma, n. 6, e 369, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., il ricorrente deve indicare il  fatto storico  , il cui esame sia stato omesso, il  dato  , testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il  come  e il  quando  tale fatto sia stato oggetto di discussione processuale tra le parti e la sua  decisività  , fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie (Cass., Sez. U., n. 8053/2014).
Tali considerazioni di carattere generale, unitamente alla circostanza che in alcuno dei motivi il ricorrente individua con precisione il fatto il cui esame sarebbe stato omesso dalla CTR, rendono inammissibili i predetti motivi ove fanno cumulativo riferimento all’art. 360 n. 5 cod. proc. civ., dovendosi quindi esaminare le sole censure relative alla dedotta violazione o falsa applicazione di norme di legge.

4. Il primo motivo è infondato, alla luce di costante orientamento di questa Corte, secondo cui in tema di notifica della cartella esattoriale ai sensi dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, ai fini della prova del perfezionamento del procedimento notificatorio non è necessaria la produzione in giudizio dell’originale o della copia autentica della

cartella, essendo invece sufficiente la produzione della matrice o della copia della cartella con la relativa relazione di notifica (Cass. 11826/2022; Cass. n. 20769/2021; Cass. n. 16121/2019; Cass. n. 33563/2018; Cass. n. 23902/2017; Cass. n. 23039/2016). Tale obbligo, in particolare, non discende dal richiamato art. 26, comma 4, del d.P.R. n. 602 del 1973, che peraltro prevede, a fini amministrativi, la conservazione di copia della cartella in alternativa alla  matrice  (la quale – come chiarito da Cass. n. 10326/2014 – è l’unico documento che resta nella disponibilità del concessionario per la riscossione nel caso in cui opti per la notificazione della cartella di pagamento nelle forme ordinarie o comunque con messo notificatore anziché con raccomandata con avviso di ricevimento). Deve ritenersi, pertanto, ammissibile la prova della notificazione mediante produzione, ove il Concessionario opti per tali forme di notificazione, della relata (che contiene riferimenti alla cartella) separatamente dalla copia della cartella, della matrice o dell’estratto di ruolo, il quale ultimo è, ai fini che interessano, equipollente alla prima (Cass. n. 6395/2014).
5. Il secondo motivo è in parte infondato e in parte inammissibile Il motivo è infondato laddove deduce la mancata produzione della ricevuta di ritorno della raccomandata informativa.

Per quanto riguarda la consegna a una persona di famiglia o addetta alla casa, il d.P.R. n. 602 del 1973, art. 26, si limita ad affermare, all’ultimo comma, che  Per quanto non è regolato dal presente articolo si applicano le disposizioni dell’art. 60 del predetto decreto  . Dunque, la disposizione normativa sulla notifica dell’atto riscossivo non contempla alcun rinvio all’art. 139 cod. proc. civ., ma contiene un preciso ed espresso rimando alla disciplina sulle notifiche dettata dalla norma fiscale di cui all’art. 60 d.P.R. n. 600 del 1973. Quest’ultima norma regola le modalità di notificazione degli atti in materia tributaria e, pur rinviando, a sua volta, alla disciplina del codice
di procedura civile, regolamenta in maniera difforme rispetto al codice di rito il caso in cui, come nella fattispecie in esame, la notifica venga eseguita dai messi comunali o dai messi speciali autorizzati dall’ufficio RAGIONE_SOCIALE imposte a persona diversa dal destinatario. Stabilisce, infatti, l’art, 60, comma 1, lett. b)bis, che nel caso in cui il consegnatario non sia il destinatario dell’atto o dell’avviso  il messo consegni o depositi la copia dell’atto da notificare in busta sigillata, su cui trascrive il numero cronologico della notificazione, dandone atto nella relazione in calce all’originale e alla copia dell’atto stesso. Sulla busta non sono apposti segni o indicazioni dai quali possa desumersi il contenuto dell’atto. Il consegnatario deve sottoscrivere una ricevuta e il messo deve dare notizia dell’avvenuta notificazione dell’atto o dell’avviso, a mezzo di lettera raccomandata  . La raccomandata informativa è, dunque, espressamente richiesta dalla disposizione di legge.
Questa Corte, come ritenuto in plurime decisioni, ha però espressamente precisato che la disposizione prevede esclusivamente la spedizione di una «lettera raccomandata», non quindi di una raccomandata con avviso di ricevimento (Cass. n. 20863/2017; Cass. n. 2868/2017; Cass. n. 17235/2017; Cass. n. 2377/2022), come sostenuto dal ricorrente.

Il motivo è poi invece inammissibile, come eccepito anche dalla controricorrente, laddove introduce la questione della nullità della notifica in quanto la raccomandata informativa sarebbe stata spedita da operatore postale privato, doglianza che non è esaminata dalla CTR e alla cui proposizione nel giudizio di merito il ricorrente non fa alcun riferimento. Sul punto, infatti, questa Corte ha più volte precisato che ove una determinata questione giuridica -che implichi un accertamento di fatto – non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata, il ricorrente che proponga detta questione in sede di legittimità ha l’onere, al fine di evitare una statuizione di
inammissibilità per novità della censura, non solo di allegare l’avvenuta deduzione della questione innanzi al giudice di merito, ma anche di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, onde dar modo alla Corte di Cassazione di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione prima di esaminare nel merito la questione stessa (Cass. n. 20518/2008; Cass. n. 2038/2019).

6. Il terzo motivo è inammissibile, sia perché con esso (come reso evidente non solo dalla rubrica ma dall’intero co rpo del motivo) il ricorrente si duole di vizi della sentenza di primo grado (Cass. n. 6733/2014; Cass. n. 10626/2007; Cass. n. 5714/1996; Cass. n. 5637/2006) sia perché esso fa valere cumulativamente i vizi di omessa pronuncia e omessa motivazione, deduzione insanabilmente contraddittoria (Cass. n. 6150/2021; Cass. n. 13866/2014).

Il quarto motivo, con cui il ricorrente censura la decisione relativa alla sussistenza di adeguata motivazione del preavviso di fermo, è inammissibile, sia per la omessa riproduzione o trascrizione o sintesi del provvedimento, sia perché comunque esso involge un apprezzamento di fatto, avendo la CTR espressamente deciso e motivato sul punto, ritenendo il provvedimento  adeguatamente motivato in modo congruo e specifico avendo individuato le particolari esigenze che hanno giustificato l’adozione della misura cautelare eseguita in rappo rto all’entità de l credito tributario (euro 96.302,81) tale da comprometterne la garanzia  .
Il quinto motivo è infondato, in quanto come correttamente evidenziato dalla CTR, la misura del fermo amministrativo di cui all’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 è applicabile anche in assenza del regolamento attuativo previsto dal comma 4 dello stesso articolo, atteso che, ai sensi dell’art. 3, comma 41, del d.l. n. 203 del 2005, conv. con modif. in l. n. 248 del 2005, le disposizioni dell’art. 86 si interpretano nel senso che, fino all’emanazione del citato decreto, il

fermo è eseguito nel rispetto RAGIONE_SOCIALE disposizioni contenute nel d.m. del 7 settembre 1998, n. 503 , il che è peraltro conforme all’orientamento di questa Corte (Cass. n. 22018/2017; Cass. n. 21801/2016; Cass. S.U. n. 15426/2014).

Il sesto motivo è infondato, in base al principio di diritto, di cui la CTR ha fatto corretta applicazione, per il quale il preavviso di fermo amministrativo, così come il fermo stesso, dei beni mobili registrati è atto funzionale a portare a conoscenza del debitore la pretesa dell’Amministrazione finanziaria, ma non è inserito come tale nella sequenza procedimentale dell’espropriazione forzata; pertanto, il concessionario non deve provvedere alla preventiva notifica dell’avviso contenente l’intimazione ad adempiere l’obbligazione risultante dal ruolo ex art. 50, comma secondo, del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, disposizione, questa, applicabile solo nel circoscritto ambito dell’esecuzione forzata (Cass. n. 26052/2011, cui hanno fatto seguito Cass., S.U., n. 15354/2015, Cass. n. 22018/2017, Cass. n. 32194/2019).
10. Il ricorso va quindi respinto.

Alla soccombenza del ricorrente segue condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di lite.

P.Q.M.

rigetta il ricorso;

condanna NOME COGNOME al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di lite in favore di RAGIONE_SOCIALE, spese che liquida in euro 5.500,00 oltre esborsi per euro 200,00, spese forfettarie nella misura del 15%, e accessori di legge;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a

quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 22 febbraio 2024.

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