Poteri del giudice tributario: la Cassazione decide

Una fondazione ha impugnato un avviso di accertamento IMU. L’ente impositore ha poi annullato parzialmente l’atto in autotutela. La Corte di Cassazione ha stabilito che in questi casi i poteri del giudice tributario non si limitano a confermare la pretesa residua, ma impongono di riesaminare l’intero rapporto e rideterminare l’esatto importo dovuto, anche considerando fatti emersi in relazione ad altre annualità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Poteri del Giudice Tributario: la Cassazione Sottolinea il Ruolo Sostitutivo

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sui poteri del giudice tributario di fronte a un avviso di accertamento parzialmente annullato in autotutela dall’ente impositore. La decisione chiarisce che il giudice non può limitarsi a prendere atto dell’annullamento parziale, ma deve esaminare nel merito l’intera pretesa tributaria, rideterminandone il corretto ammontare. Questo principio riafferma la natura del processo tributario come giudizio sul rapporto e non solo sull’atto.

I Fatti di Causa

Una fondazione benefica, proprietaria di diversi immobili, ha ricevuto un avviso di accertamento per omessa dichiarazione e parziale versamento dell’IMU per un importo di oltre 469.000 euro. L’ente ha impugnato l’atto, sostenendo, tra le altre cose, di avere diritto a riduzioni d’imposta per alcuni immobili gravati da vincolo storico-artistico. In corso di causa, il Comune ha parzialmente annullato in autotutela l’accertamento, riconoscendo il vincolo per alcuni beni e riducendo la pretesa a circa 285.000 euro.

Nonostante ciò, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella di secondo grado hanno rigettato il ricorso della fondazione, confermando la validità dell’atto impositivo così come modificato. La fondazione ha quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando due vizi principali: l’omessa pronuncia sulla cessazione della materia del contendere a seguito dell’annullamento parziale e l’omesso esame di un fatto decisivo.

L’Annullamento in Autotutela e i poteri del giudice tributario

Il primo motivo di ricorso si incentrava su un punto cruciale: l’annullamento parziale in autotutela da parte del Comune aveva modificato il thema litigandum (l’oggetto della controversia), e il giudice di secondo grado avrebbe dovuto prenderne atto.

La Cassazione ha ritenuto fondato questo motivo, richiamando il principio consolidato secondo cui il processo tributario è un giudizio di “impugnazione-merito”. Ciò significa che il suo scopo non è solo annullare l’atto illegittimo, ma accertare la fondatezza della pretesa tributaria e rideterminare correttamente il quantum dovuto. Il giudice, pertanto, non può limitarsi a un ruolo di mero annullatore, ma deve sostituire la propria valutazione a quella dell’ente impositore, definendo il rapporto tributario entro i limiti delle domande delle parti. La Corte di merito ha errato nel confermare l’atto impositivo, poiché avrebbe dovuto esercitare pienamente i suoi poteri del giudice tributario e procedere a una nuova quantificazione del dovuto.

L’Importanza del “Fatto Decisivo” Oltre l’Annualità in Giudizio

Il secondo motivo di ricorso denunciava l’omesso esame di un fatto decisivo: il giudice d’appello non aveva considerato un successivo provvedimento di autotutela del Comune, relativo all’IMU di un’altra annualità, con cui si riconosceva l’esistenza del vincolo storico-artistico su ulteriori immobili.

Anche questo motivo è stato accolto. La Cassazione ha sottolineato che, sebbene relativo a un anno d’imposta diverso, quel provvedimento attestava un fatto storico (l’esistenza del vincolo) con carattere tendenzialmente permanente. Tale fatto era decisivo, poiché il suo esame avrebbe probabilmente portato a un esito diverso della controversia, con un’ulteriore riduzione dell’imposta dovuta per l’anno in questione. La mancata valutazione di questo elemento ha quindi costituito un vizio della sentenza.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha cassato con rinvio la sentenza impugnata, ribadendo che il giudice tributario, di fronte a un’infondatezza parziale della pretesa fiscale per motivi sostanziali, non può limitarsi ad annullare l’atto. Deve, invece, quantificare la pretesa tributaria corretta, avvalendosi degli ordinari poteri di indagine e valutazione dei fatti. Questo intervento non costituisce una nuova attività amministrativa, ma è l’esercizio dei poteri di controllo e determinazione del quantum propri della giurisdizione tributaria. I giudici di merito, confermando l’atto impositivo senza ricalcolare la pretesa alla luce dei fatti emersi, hanno contravvenuto a questi principi fondamentali, omettendo di esercitare appieno i loro poteri decisori sul rapporto sostanziale tra contribuente e amministrazione finanziaria.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza il ruolo attivo e sostitutivo del giudice nel contenzioso tributario. Per i contribuenti, ciò significa che anche in caso di un annullamento parziale in autotutela da parte dell’ente, il processo continua per la verifica della legittimità e correttezza della pretesa residua. Il giudice ha il dovere di esaminare tutti gli elementi, anche quelli sopravvenuti o relativi ad altre annualità se pertinenti, per giungere a una determinazione equa e corretta dell’imposta. Questa decisione rappresenta una garanzia importante, assicurando che il processo non si fermi a una valutazione formale dell’atto, ma entri nel merito del rapporto tributario.

Quando un ente impositore annulla parzialmente un avviso di accertamento, il giudice può limitarsi a confermare la parte rimanente del debito?
No. Secondo la Corte, il processo tributario è di “impugnazione-merito”. Il giudice non può limitarsi a un esame formale ma deve riesaminare l’intera pretesa e rideterminare l’esatto importo dovuto, sostituendo la propria valutazione a quella dell’ente.

Un atto di autotutela relativo a un’annualità d’imposta diversa può essere rilevante in un giudizio?
Sì. Se l’atto di autotutela si basa su un “fatto storico” con carattere permanente (come l’esistenza di un vincolo storico-artistico su un immobile), la sua mancata considerazione da parte del giudice può costituire un “omesso esame di fatto decisivo”, viziando la sentenza.

Quali sono i poteri del giudice tributario secondo questa ordinanza?
Il giudice tributario ha ampi poteri di cognizione piena sul rapporto tributario. Può e deve accertare la pretesa nel merito, quantificando il dovuto e avvalendosi dei propri poteri istruttori e valutativi, senza che ciò rappresenti una sostituzione all’attività amministrativa, ma un legittimo esercizio della funzione giurisdizionale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 4445 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 4445 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25499/2023 R.G., proposto

RAGIONE_SOCIALE in Italia ‘, con sede in Roma, in persona del presidente del consiglio di amministrazione pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME con studio in Roma, ove elettivamente domiciliata, giusta procura in allegato al ricorso introduttivo del presente procedimento;

RICORRENTE

CONTRO

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore ;

INTIMATA

avverso la sentenza depositata dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio il 13 giugno 2023, n. 3566/14/2023; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 15 novembre 2024 dal Dott. NOME COGNOME

ICI IMU ACCERTAMENTO SGRAVIO PARZIALE

RILEVATO CHE:

L” RAGIONE_SOCIALE in Italia ‘ ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio il 13 giugno 2023, n. 3566/14/2023, la quale, in controversia avente ad oggetto l’impugnazione dell’ avviso di accertamento n. 223 per omessa dichiarazione e p arziale versamento dell’ IMU relativa a ll’anno 201 3 , per l’importo complessivo di € 469.369,29, con riguardo a vari immobili siti in Roma, dei quali essa era proprietaria, ha rigettato l’appello proposto dalla medesima nei confronti di Roma Capitale avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Roma il 22 giugno 2021, n. 7638/32/2021, con condanna alla rifusione delle spese giudiziali.
Il giudice di appello ha confermato la decisione di prime cure -che aveva respinto il ricorso originario – sul rilievo che, pur avendo diritto alla riduzione di imposta per gli immobili gravati da vincolo storico-artistico, la contribuente non poteva, comunque, beneficiare di alcuna delle esenzioni previste dall’art. 7, comma 1, del d.lgs . 30 dicembre 1992, n. 504, quale richiamato dall’art. 9 del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 .

Roma Capitale è rimasta intimata.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato a due motivi.

Con il primo motivo, si denuncia violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., per essere stato omesso dal giudice di secondo grado di pronunciare sul motivo di appello circa la cessazione della materia del contendere a seguito del parziale annullamento in autotutela dell ‘atto impositivo (con provvedimento reso il 13 novembre 2019, che aveva ridotto

l’importo dovuto a titolo di imposta, sanzioni ed interessi ad un totale di € 285.770,64) , giacché la sopravvenienza dello sgravio per la verificata esistenza del vincolo storico-artistico sui taluni immobili aveva fatto venir meno il thema litigandum .

2.1 Il motivo è fondato.

2.2 Invero, è principio consolidato di questa Corte e condiviso dal collegio, quello secondo cui il processo tributario è annoverabile tra quelli di ‘ impugnazione-merito ‘ , in quanto diretto ad una decisione sostitutiva sia della dichiarazione resa dal contribuente sia dell’accertamento dell’ente impositore, sicché il giudice, ove ritenga invalido l’avviso di accertamento per motivi non formali, ma di carattere sostanziale, non può limitarsi al suo annullamento, ma deve esaminare nel merito la pretesa e ricondurla alla corretta misura, entro i limiti posti dalle domande di parte, restando, peraltro, esclusa dall’art. 35, comma 3, ultimo periodo, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, la pronuncia di una sentenza parziale solo sull’ an o di una condanna genetica. Principio, questo, che muove sulla scia di quello, analogamente condivisibile, secondo cui il processo tributario è a cognizione piena e tende all’accertamento sostanziale del rapporto controverso, con la conseguenza che solo quando l’atto di accertamento sia affetto da vizi formali a tal punto gravi da impedire l’identificazione dei presupposti impositivi e precludere l’esame del merito del rapporto tributario – come nel caso in cui vi sia difetto assoluto o totale carenza di motivazione – il giudizio deve concludersi con una pronuncia di semplice invalidazione, ostandovi altrimenti il principio di economia dei mezzi processuali, che consente al giudice di avvalersi dei propri poteri valutativi ed estimativi ai fini della decisione e, in forza dei poteri istruttori attribuiti dall’art. 7 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, di acquisire
aliunde i relativi elementi, prescindendo dagli accertamenti dell’ente impositore e sostituendo la propria valutazione a quella operata dallo stesso. Pertanto, quando il giudice ravvisa l’infondatezza parziale della pretesa dell’ente impositore, non deve né può limitarsi ad annullare l’atto impositivo, ma deve quantificare la pretesa tributaria entro i limiti posti dal petitum delle parti, dando alla pretesa dell’amministrazione un contenuto quantitativo diverso da quello sostenuto dalle parti contendenti, avvalendosi degli ordinari poteri di indagine e di valutazione dei fatti e delle prove consentiti dagli artt. 115 e 116 cod. proc. civ., e senza che ciò costituisca attività amministrativa di nuovo accertamento, rappresentando invece soltanto l’esercizio dei poteri di controllo, di valutazione e di determinazione del quantum della pretesa tributaria, oppure costituisca violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, come erroneamente ritenuto dai giudici di appello, essendo chiaramente consentito al giudice tributario, in un giudizio che non è solo ” sull’atto “, da annullare, ma anche e principalmente sul rapporto sostanziale tra amministrazione finanziaria e contribuente, la riduzione della pretesa avanzata dalla prima con l’atto impositivo (tra le tante: Cass., Sez. 6^5, 15 ottobre 2018, n. 25629; Cass., Sez. 5^, 10 settembre 2020, n. 18777; Cass., Sez. 5^, 23 dicembre 2020, n. 29364; Cass., Sez. 5^, 24 maggio 2022, n. 16673; Cass., Sez. 5^, 1 marzo 2023, n. 6146; Cass., Sez. 5^, 16 gennaio 2024, n. 1707).
2.3 Nella specie, quindi, la sentenza impugnata ha contravvenuto agli enunciati principi per aver confermato, con il rigetto dell’appello, la validità e l’efficacia dell’atto impositivo , tenendo conto che il giudice di prime cure aveva sentenziato che: « Alla luce dell’intervenuto provvedimento di annullamento

parziale sopra richiamato, l’atto impugnato così come modificato, deve trovare conferma con conseguente rigetto del ricorso ».

Con il secondo motivo, si denuncia omesso esame di fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., per essere stato omesso dal giudice di secondo grado -nonostante la deduzione e l’allegazione della contribuente con l’atto di appello – di tenere in conto, ai fini della dichiarazione di cessazione della materia del contendere, l’annullamento in autotutela dell’ente impositore (con provvedimento reso il 25 marzo 2021) con r iguardo all’IMU relativa all’anno 2015, con il quale si era preso atto dell’ esistenza del vincolo storicoartistico su immobili ulteriori rispetto a quelli beneficiati con il precedente annullamento in autotutela.
3.1 Il motivo è fondato.

3.2 Come è noto, l’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., riformulato dall’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, introduce nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia); ne consegue che, nel rigoroso rispetto delle previsioni degli artt. 366, primo comma, n. 6, e 369, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ., il ricorrente deve indicare il ” fatto storico “, il cui esame sia stato omesso, il ” dato “, testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il ” come ” e il ” quando ” tale fatto sia stato oggetto di discussione processuale
tra le parti e la sua ” decisività “, fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie (tra le tante: Cass., Sez. Un., 7 aprile 2014, nn. 8053 e 8054; Cass., Sez. 6^-3, 27 novembre 2014, n. 25216; Cass., Sez. 2^, 29 ottobre 2018, n. 27415; Cass., Sez. Lav., 21 ottobre 2019, n. 26764; Cass., Sez. 5^, 12 luglio 2021, nn. 19820, 19824, 19826 e 19827; Cass., Sez. 5^, 22 luglio 2021, n. 20963; Cass., Sez. 5^, 27 luglio 2021, n. 21431; Cass., Sez. 5^, 30 maggio 2022, n. 17359; Cass., Sez. 5^, 10 novembre 2023, n. 31327; Cass., Sez. 5^, 29 dicembre 2023, n. 36426; Cass., Sez. 5^, 6 febbraio 2024, n. 3404);
3.3 Nella specie, l’omesso esame di ‘ fatto ‘ asseritamente decisivo è stato ravvisato dalla ricorrente in relazione al riconoscimento del l’inerenza del vincolo storico artistico (ai fini della riduzione di imposta) su altri immobili compresi nell’ impugnato avviso di accertamento, sulla scorta del provvedimento reso il 25 marzo 2021 (con riguardo all’IMU relativa all’anno 2015).

E sussiste la rilevanza decisoria di tale circostanza per la sua idoneità ad incidere -anche per un diverso anno di riferimento rispetto all’accertamento annullato, stante la tendenziale permanenza del vincolo storico-artistico -sulla ulteriore riduzione della pretesa impositiva in conseguenza del maggior numero di immobili suscettibili di beneficiare della riduzione di imposta.

Per cui, si rende indispensabile verificare l’entità complessiva dell’imposta dovuta , e dei relativi accessori, previo esame del

fatto dedotto in relazione alla (così) riconosciuta riduzione di imposta anche per altri immobili.

In definitiva, alla stregua delle suesposte argomentazioni, valutandosi la fondatezza dei motivi dedotti, il ricorso può trovare accoglimento e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 15 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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