Plusvalenza terreni: quando è tassabile un'area?

Una contribuente ha venduto un terreno con destinazione parzialmente agricola. L’Agenzia delle Entrate ha tassato la plusvalenza, considerandolo interamente edificabile. La Corte di Cassazione ha stabilito che, ai fini della tassazione della plusvalenza terreni, è necessario verificare concretamente la potenzialità edificatoria di ogni singola particella, anche se minima o strumentale all’uso agricolo. Il caso è stato rinviato per un nuovo esame più dettagliato, distinguendo le aree con diritti edificatori privati da quelle che ne sono prive.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Plusvalenza Terreni: La Cassazione definisce quando un’area è edificabile

La tassazione della plusvalenza terreni rappresenta un tema complesso, al confine tra diritto urbanistico e fiscale. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione, la n. 6421/2024, offre chiarimenti fondamentali su quando un terreno debba considerarsi ‘edificabile’ ai fini fiscali, anche se la sua destinazione urbanistica è agricola o soggetta a vincoli. Questa pronuncia è cruciale per chiunque si trovi a vendere un terreno, poiché delinea i confini della base imponibile.

I Fatti di Causa: La Cessione del Terreno e l’Accertamento Fiscale

Il caso ha origine dalla vendita di un vasto compendio di terreni nel Comune di Fasano. A seguito della cessione, l’Agenzia delle Entrate notificava alla venditrice un avviso di accertamento, contestando un maggior reddito derivante dalla plusvalenza generata. Secondo l’Ufficio, i terreni avevano una vocazione edificatoria che giustificava una tassazione separata sull’incremento di valore, calcolato in oltre 500.000 euro.

La contribuente si opponeva, sostenendo che i terreni fossero privi di capacità edificatoria secondo lo strumento urbanistico vigente, essendo in gran parte destinati a uso agricolo.

Il Contenzioso nei Gradi di Merito

Il ricorso della contribuente veniva respinto in primo grado. In appello, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente le sue ragioni, limitandosi a disapplicare le sanzioni ma confermando la pretesa fiscale sulla plusvalenza. La contribuente, insoddisfatta, proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione delle norme che definiscono la nozione di area edificabile ai fini della tassabilità della plusvalenza.

La Decisione della Cassazione sulla plusvalenza terreni

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della contribuente, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa a un nuovo esame. Il cuore della decisione risiede nella corretta interpretazione del concetto di ‘area edificabile’ in ambito fiscale, che non coincide perfettamente con quello urbanistico.

La Distinzione tra ‘Ius Aedificandi’ e ‘Ius Valutandi’

La Corte ribadisce un principio consolidato: ai fini fiscali, la nozione di edificabilità è più ampia. Non è necessario possedere il cosiddetto ius aedificandi (il diritto concreto e attuale di costruire, che sorge solo al termine di tutte le procedure autorizzative). È invece sufficiente la mera aspettativa di edificabilità, il cosiddetto ius valutandi, che nasce già con l’adozione dello strumento urbanistico generale da parte del Comune, anche prima dell’approvazione regionale. Questo perché l’adozione del piano è sufficiente a determinare un incremento del valore economico del suolo.

Il Principio di Diritto sulla tassabilità della plusvalenza terreni

La Cassazione ha enunciato un principio di diritto chiaro: sono soggette a tassazione le plusvalenze che derivano da qualsiasi utilizzazione edificatoria del suolo. Ciò include anche l'”utilizzazione edificatoria meramente strumentale alla destinazione agricola dei terreni” (ad esempio, la costruzione di stalle, depositi o case coloniche). L’edificabilità non è limitata alla sola edilizia residenziale.

Sono escluse dalla tassazione solo due casistiche:
1. Quando l’edificabilità è consentita esclusivamente alla pubblica amministrazione per realizzare opere pubbliche.
2. Quando sull’area grava un vincolo di inedificabilità assoluta (es. fasce di rispetto stradale o ferroviario).

Le Motivazioni

La motivazione della Cassazione si fonda sull’errore commesso dal giudice d’appello, il quale ha avallato l’approccio indiscriminato dell’Agenzia delle Entrate. La Corte regionale, infatti, non ha verificato in concreto l’effettiva edificabilità delle diverse particelle che componevano il compendio venduto. Il piano regolatore di Fasano classificava i terreni in varie zone: agricole (con possibilità di interventi edilizi a servizio dell’agricoltura), per servizi pubblici, a verde, per parcheggi, ecc.

Il giudice di merito avrebbe dovuto analizzare ciascuna particella per:
– Verificare, per le aree agricole, quale fosse la reale possibilità di costruzione consentita ai privati.
– Distinguere le aree effettivamente edificabili da quelle soggette a vincoli di rispetto o destinate a opere pubbliche, che sono fiscalmente irrilevanti.

Limitarsi a considerare l’intero compendio come edificabile sulla base della sua generica inclusione nel piano regolatore è stato un errore di diritto. La tassazione deve essere ancorata alla specifica e concreta potenzialità edificatoria di cui il privato può effettivamente disporre.

Le Conclusioni

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Per determinare la tassabilità della plusvalenza terreni, non è sufficiente una classificazione generica dell’area. È indispensabile un’analisi dettagliata e puntuale dello strumento urbanistico per capire quali interventi edilizi siano effettivamente consentiti al privato su ogni singola porzione di terreno. Anche un’area agricola può generare una plusvalenza tassabile se il piano regolatore consente la costruzione di manufatti, seppure a servizio dell’attività agricola. La decisione della Cassazione impone quindi un approccio analitico e rigoroso, sia per i contribuenti che per l’Amministrazione finanziaria, al fine di evitare accertamenti fiscali errati.

Un terreno agricolo può generare una plusvalenza tassabile?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, anche un terreno qualificato come agricolo dallo strumento urbanistico può generare una plusvalenza tassabile se su di esso è consentita qualsiasi forma di costruzione, anche se solo strumentale all’attività agricola (es. stalle, case coloniche, depositi).

Per considerare un terreno edificabile ai fini fiscali, il piano regolatore deve essere approvato?
No. È sufficiente che lo strumento urbanistico generale (es. Piano Regolatore Generale) sia stato adottato dal Comune. L’adozione è l’atto che conferisce al terreno una potenziale vocazione edificatoria, sufficiente a farne aumentare il valore e a renderlo rilevante ai fini fiscali, indipendentemente dalla successiva approvazione regionale o dall’adozione di piani attuativi.

I vincoli di destinazione a verde pubblico o a servizi escludono la tassabilità della plusvalenza?
Dipende. Se l’edificabilità sull’area è riservata esclusivamente alla pubblica amministrazione per la realizzazione di opere e servizi, l’area non è da considerarsi edificatoria per il privato e la plusvalenza non è tassabile. Se, invece, anche su queste aree sono consentiti interventi, seppur limitati, da parte dei privati, la plusvalenza è tassabile in proporzione alla concreta potenzialità edificatoria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6421 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6421 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6551/2016 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato AVV_NOTAIO GENERALE COGNOMEO STATO . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

– controricorrente e ricorrente incidentale- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. PUGLIA SEZ.DIST. TARANTO n. 2316/2015 depositata il 10/11/2015.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FCOGNOME DI CAUSA

L’Ufficio accertava nei confronti della signora NOME COGNOME maggior reddito per plusvalenza da cessione a titolo oneroso di un compendio di fondi sito nel Comune di Fasano, effettuata in data 10 maggio 2001, ai sensi dell’art. 81 (ora 67),

primo comma, lett. b) e 82 (ora 68), secondo comma. d.P.R. n. 917/1986.

La ripresa a tassazione separata, per l’anno di imposta 2001 era calcolata per maggior Irpef pari a euro 538.625,81, cui si aggiungeva la conseguente sanzione.

La contribuente interponeva ricorso affermando che il comprensorio ceduto era privo di vocazione edificatoria, come previsto dallo strumento urbanistico generale vigente.

Il rigetto del ricorso di primo grado era gravato d’appello dalla contribuente, che vedeva solo in parte accolte le proprie ragioni, con disapplicazione delle sanzioni ex art. 8 del D.Lgs. n. 546/1992.

Propone ricorso affidato a un motivo la signora COGNOME, cui replica l’Amministrazione con tempestivo controricorso e ricorso incidentale fondato su unico motivo, a sua volta contrastato da controricorso della contribuente.

In prossimità dell’adunanza la contribuente ha depositato memoria difensiva ex art. 380.1 bis cod. proc. civ.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

Con l’unico motivo del ricorso principale la contribuente allega, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, la violazione dell’art. 36, comma 2, del D.L. n. 223/2006, dell’art. 7 della L. n. 1150/1942, dell’art. 81 (ora 67), comma 1, lett. b) del Tuir, e delle indicate Norme Tecniche di Attuazione di cui al P.R.G. del Comune di Fasano, lamentando la sostanziale assenza di capacità edificatoria dei terreni oggetto della cessione.

Lamenta in particolare la ricorrente che la CTR abbia desunto la capacità edificatoria del compendio immobiliare, in gran parte a destinazione agricola, dal mero inserimento di alcune sue particelle in zone tipizzate del P.R.G. del Comune, senza verificare se effettivamente i suoli oggetto di compravendita fossero in tutto o in parte suscettibili di capacità edificatoria, ed anzi escludendo

ogni rilievo, a tale riguardo, degli esistenti vincoli di inedificabilità, nonché di vincoli di destinazione a servizi pubblici o di pubblico interesse ed a verde pubblico.

Con l’unico motivo di ricorso incidentale l’Amministrazione si duole, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., della violazione dell’art. 8 del D.Lgs. n. 546/1992.

Il motivo di ricorso principale è ammissibile, non attenendo, contrariamente a quanto eccepito dalla controricorrente, a contestazioni meritali; è inoltre fondato, nei termini che seguono.

4.1. L’art. 36, comma 2, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, rubricato «Recupero di base imponibile», ha chiarito che «Ai fini dell’applicazione del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 e del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, un’area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della Regione e dall’adozione di strumenti attuativi del medesimo».
4.2. In seguito a quest’ultimo intervento legislativo, le Sezioni Unite della Corte hanno osservato che l’art. 36, comma 2, cit. -a fronte di una norma originaria che non specificava se, ai fini fiscali, lo strumento urbanistico dovesse essere soltanto adottato o anche approvato -ha fornito una chiave interpretativa che, per espressa volontà del legislatore, deve essere utilizzata nell’applicazione delle disposizioni ivi richiamate; che la ratio va ravvisata nelle diverse finalità perseguite dalla legislazione urbanistica (volta al corretto uso del territorio urbano e a regolare lo ius edificandi, esercitabile soltanto quando si siano perfezionati gli strumenti urbanistici) rispetto a quelle della legislazione fiscale (volta ad adeguare il prelievo fiscale alle variazioni dei valori
economici dei suoli, che si registrano e progrediscono, in parallelo, dal sorgere della mera aspettativa dello jus edificandi , fino al perfezionamento dello stesso) e nella diversità di presupposti tra lo ius edificandi , richiedente il perfezionamento delle relative procedure, e lo ius valutandi , per il quale è sufficiente l’avvio di tali procedure (Cass., Sez. U., 30/11/2006, n. 25505).

4.3. Si è, altresì, precisato che tale disposizione ha portata di interpretazione autentica (Cass. 10/08/2016, n. 16936, Cass. 20/02/2014, n. 4116). Di conseguenza, ha efficacia retroattiva e generale, applicabile in tutti i casi in cui venga in rilievo l’utilizzazione edificatoria di terreni (in tal senso, Cass. 19/12/2014, n. 27077).

Tanto premesso in ordine alla efficacia retroattiva dell’art. 36 cit., si rammenta che sul tema della tassabilità della plusvalenza da cessione di terreni è intervenuta più volte questa Suprema Corte di legittimità, con orientamento consolidato ormai risalente, cui si intende qui dare continuità.

5.1. In primo luogo, deve richiamarsi il principio pacifico di questa Corte secondo cui costituisce plusvalenza tassabile, ai sensi dell’art. 67, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 917 del 1986, quella realizzata dalla cessione di un terreno che, alla stregua dello strumento urbanistico adottato o in via di adozione, sia, a qualunque titolo e scopo, edificabile, a nulla rilevando per cosa e a quale fine si costruisca, rientrando peraltro nella piena discrezionalità del legislatore non tassare la plusvalenza solo quando la stessa ha ad oggetto terreni agricoli e non suscettibili in alcun modo di utilizzazione edificatoria (Sez. 5, 06/12/2017, n. 29183), in tesi possibile anche nei terreni agricoli (stalle, case coloniche e simili).
5.2. Inoltre, secondo i principi enunciati, in tema di ICI, dalla giurisprudenza di questa Corte, riassunti nella sentenza della Cassazione n. 23814/2016 – «in tema d’imposta comunale sugli

immobili la nozione di edificabilità non si identifica e non si esaurisce in quella di edilizia abitativa» (Cass. 2004/19161), cosicché l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale ad attrezzature e impianti di interesse generale, o a servizi pubblici o di interesse pubblico, non esclude l’oggettivo carattere edificabile del D.Lgs. n. 504 del 1992, ex art. 2, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione, che condizionano, in concreto, l’edificabilità del suolo, ma non sottraggono l’area su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili e considerato che la destinazione prevista dal vincolo posto dal piano regolatore è realizzabile non necessariamente mediante interventi (o successive espropriazioni) di carattere pubblico, ma anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico – privata (non importa se direttamente ovvero in seguito ad accordi di natura complessa) (Cass. 23814/2016 2004/19161; 2008/9510; 2010/9778; 2014/5161; 2015/14763).
5.3. Va quindi motivatamente disatteso il diverso orientamento (Cass. 2008/25672; 2015/5992), secondo il quale le aree sottoposte dal piano regolatore generale a un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle trasformazioni del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, non possono essere qualificate come fabbricabili, ai sensi del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 1, comma 2, e restano sottratte al regime fiscale dei suoli fabbricabili. Tali pronunce, infatti, non tengono conto che il D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 2, comma 1, lett. b), prevedendo che un terreno è considerato edificatorio sia quando la edificabilità risulti dagli strumenti urbanistici generali o attuativi, sia quando, per lo stesso terreno, esistano possibilità effettive di costruzione, delinea una nozione di area edificabile ampia ed ispirata alla mera potenzialità edificatoria.
5.4. Essa, pertanto, non può essere esclusa dalla ricorrenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino in concreto, l’edificabilità del suolo, giacché tali limiti, incidendo sulle facoltà dominicali connesse alla possibilità di trasformazione urbanistico edilizia del suolo medesimo, ne presuppongono la vocazione edificatoria. Ne discende che la presenza dei suddetti vincoli non sottrae le aree su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, ma incide soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile (Cass. 2008/9510; 2010/9778; 2014/5161)».
5.5. Tale indirizzo ha trovato conferma anche con riferimento alla plusvalenza derivante da alienazione di terreno edificabile; si è infatti affermato che «In tema di accertamento ai fini Irpef, le aree comprese nella zona G quali definite dallo strumento urbanistico ed ai sensi del D.M. lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, destinate ad opere di urbanizzazione “per servizi di quartiere con particolare destinazione ad attrezzature scolastiche, sociali, culturali, assistenziali, a verde pubblico e parcheggio o per servizi di quartiere con particolare destinazione a verde pubblico”, sono da ritenersi edificabili, comportando, in caso di relativa cessione a titolo oneroso, la determinazione delle plusvalenze di cui al D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, art. 81, comma 1, lett. b), tenuto conto che la norma non contiene alcun elemento dal quale possa evincersi la limitazione unicamente all’edilizia residenziale» (Cass. n. 15320/2013 e 584/2019).
5.6. Questa Corte, tuttavia, come evidenziato, ha anche avuto modo di precisare, in fattispecie relative a terreni qualificati nominalmente dal PRG come destinato a verde pubblico attrezzato, che occorre accertare, caso per caso, quali interventi edificatori siano consentiti ai privati.

5.7. Occorre, invero, verificare, in concreto, se sia consentito lo sfruttamento edificatorio, seppure limitato e sottoposto a vincoli,

dell’area, da valutare in base alla maggiore o minore potenzialità edificatoria, senza escluderne l’oggettivo carattere edificabile, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione (Cass n. 17811/2017, 14503/2016; Cass., 14763/2015), con la conseguente necessità di analizzare lo strumento urbanistico locale al fine di accertare se sia o meno preclusa ai privati ogni trasformazione del suolo che è riconducibili alla nozione tecnica di edificazione (cfr. Cass. VI-5, n. 10178/2022).
5.8. In tal senso, si è osservato, una spia dell’utilizzabilità edificatoria del terreno (ancorché indiretta ed in senso puramente economico) è data proprio dal corrispettivo della cessione, quando esso, nonostante l’apparente assoluta inedificabilità, venga ceduto ad un prezzo ben più elevato del normale valore agricolo corrente nella zona in cui l’operazione economica si è perfezionata. (cfr. Cass., 10 febbraio 2021, n. 3243; Cass. 10 giugno 2021, n. 16470).

6. Va dunque affermato il seguente principio di diritto:

‘Nella determinazione della plusvalenza ai sensi dell’art. 67, TUIR, vanno assoggettate a tassazione le plusvalenze rinvenienti dall’utilizzazione del suolo a qualsiasi titolo e in qualsiasi modo, non rilevando pertanto cosa e a qual fine si costruisca, venendo così in rilievo anche l'”utilizzazione edificatoria” meramente strumentale alla destinazione agricola dei terreni, così qualificati dagli strumenti urbanistici, in quanto anche in tal caso si ha possibilità di costruire sebbene osservando i relativi vincoli e limitazioni.
Non rileva invece l’edificabilità consentita esclusivamente con riferimento a strutture poste a servizio dell’utilizzazione pubblica del bene, e quindi riservata alla

pubblica amministrazione, in quanto in tal caso l’area è effettivamente da considerarsi non edificatoria al fine della tassazione delle plusvalenze.

Non rileva ai fini di cui all’art. 67, comma 1, lett. b) neppure l’area soggetta a fascia di rispetto stradale o ferroviario o di altra sorta che determinino l’inedificabilità assoluta’.

Nel caso di specie, come riportato nella sentenza di appello, nel P.R.G. adottato dal Comune di Fasano, seppure non ancora approvato da parte della Regione Puglia, i fondi oggetto della cessione erano classificati come segue: «zone agricole E1 -E2 -E3 sulle quali è possibile effettuare interventi per la costruzione di attrezzatura servizio della produzione agricola, di allevamenti zootecnici, di residenza servizio della zona agricola, con la possibilità di interventi di demolizione e ricostruzione dei manufatti esistenti o dell’ampliamento degli stessi; zone per servizi pubblici di quartiere comprendenti delle aree destinate a standards urbanistici per gli insediamenti residenziali quali attrezzature ricreative, associative, commerciali; zone a verde pubblico ed impianti, coperti e scoperti, per il gioco dello sport; parcheggi a più piani anche interrati; zone a verde di arredo stradale, destinate alla loro sistemazione a verde con alberature; zone per la viabilità, destinate all’ampliamento di quella preesistente o alla formazione di nuova viabilità a livello urbano comprensoriale; zone per servizi di interesse generale ed a livello urbano, suddivise in zone per l’istruzione di grado superiore, zone per attrezzature sanitarie ed ospedaliere, zone cimiteriali, zone per strutture di ricerca ed universitarie, zone per attrezzature assistenziali, zone a parco attrezzato urbano ed attività sportive a livello urbano.»
8 . Da tutto quanto precede emerge l’erronea applicazione delle disposizioni richiamate da parte del giudice tributario d’appello, laddove infatti il medesimo non ha proceduto a

verificare, circa l’area agricola, l’effettiva edificabilità delle diverse (e diversamente disciplinate) particelle qualificate come ‘zona agricola’, per ricavarne o meno l’assoggettamento totale o parziale alla regola espressa dal prefato art. 67, TUIR, così come lo stesso non ha distinto le aree soggette a fascia di rispetto e quelle destinate ad attrezzatura pubblica, nei termini sopra meglio indicati, da quelle effettivamente edificabili, limitandosi invece ad avallare l’indiscriminato assoggettamento dell’intero compendio al regime di plusvalenza fatto proprio dall’RAGIONE_SOCIALE, previsto però solo per i suoli che possono considerarsi utilizzabili per l’edificazione nei termini sopra precisati.
In conclusione, assorbito il motivo di ricorso incidentale, il ricorso principale va conseguentemente accolto e la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia affinché, in diversa composizione, proceda a nuovo e motivato esame nel rispetto dei principi sopra illustrati, nonché provveda alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso principale, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Puglia affinché, in diversa composizione, proceda a nuovo e motivato esame nonché provveda alle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 22/02/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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