Perequazione urbanistica: IMU dovuta su aree verdi

Un’amministrazione comunale ha contestato la decisione dei giudici di merito che escludeva l’IMU su un terreno destinato a verde pubblico. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, chiarendo che se l’area rientra in un piano di perequazione urbanistica, essa mantiene una natura edificabile ai fini fiscali. La sentenza sottolinea l’errore del giudice di merito nel non aver analizzato correttamente il meccanismo urbanistico, confondendo la perequazione con una mera compensazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Perequazione urbanistica e Tassazione IMU: La Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha affrontato un tema di grande rilevanza per proprietari immobiliari ed enti locali: la tassabilità ai fini IMU di un’area destinata a verde pubblico ma inserita in un meccanismo di perequazione urbanistica. Questa decisione chiarisce che la destinazione pubblica di un terreno non ne esclude automaticamente l’imponibilità, se lo strumento urbanistico gli attribuisce una potenzialità edificatoria, seppur da esercitare altrove.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dall’impugnazione, da parte di una contribuente, di alcuni avvisi di accertamento IMU relativi a un terreno di sua comproprietà. Il piano urbanistico comunale aveva destinato tale area, originariamente un bosco, a “verde pubblico attrezzato”, prevedendone la cessione gratuita al Comune. In cambio, alla proprietaria venivano riconosciuti dei diritti edificatori da utilizzare in altre aree della città, secondo un modello perequativo.
Sia in primo che in secondo grado, i giudici tributari avevano dato ragione alla contribuente, ritenendo che il terreno avesse perso ogni capacità edificatoria e che i diritti concessi avessero una natura meramente compensativa per la perdita subita. Contro questa decisione, il Comune ha proposto ricorso per cassazione.

La Decisione della Corte sulla perequazione urbanistica

La Suprema Corte ha ribaltato il verdetto dei giudici di merito, accogliendo le ragioni del Comune. I giudici hanno stabilito che la Corte d’Appello Tributaria ha errato nel giudicare il terreno non tassabile basandosi unicamente sulla sua destinazione a verde pubblico.

La Natura Edificabile ai Fini Fiscali

Secondo l’orientamento consolidato della Cassazione, l’inclusione di un’area in una zona destinata a servizi pubblici o a verde attrezzato non ne cancella l’oggettivo carattere edificabile ai fini fiscali. Tale destinazione incide sulla determinazione del valore venale del bene, ma non ne esclude l’imponibilità. La nozione di “edificabilità” per l’IMU è più ampia di quella legata alla sola edilizia abitativa e comprende qualsiasi potenziale trasformazione del suolo.

La Distinzione Cruciale: Perequazione vs. Compensazione

Il punto centrale della decisione riguarda la distinzione tra perequazione urbanistica e compensazione. I giudici hanno chiarito che:
* Nella perequazione, a un insieme di aree con destinazioni diverse (pubbliche e private) viene attribuito un indice edificatorio uniforme. Il diritto edificatorio diventa una qualità intrinseca di tutti i terreni del comparto. Di conseguenza, il terreno destinato a uso pubblico non perde la sua natura edificabile ed è soggetto a imposta.
* Nella compensazione, invece, al proprietario di un’area soggetta a un vincolo di inedificabilità assoluta o preordinato all’esproprio viene attribuito un diritto edificatorio “esterno”, da esercitare su un’altra area. In questo caso, il diritto è un bene a sé stante, trasferibile separatamente dal terreno, che risulta quindi privo di valore edificabile.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione evidenziando l’errore della sentenza impugnata. Quest’ultima aveva concluso per la natura compensativa dei diritti edificatori senza analizzare il concreto funzionamento del meccanismo previsto dal piano urbanistico comunale. La sola destinazione a “verde attrezzato” non è sufficiente a escludere la natura edificabile del terreno. Per determinare il regime fiscale corretto, è indispensabile esaminare se lo strumento urbanistico configuri un sistema perequativo, nel qual caso il terreno mantiene la sua qualità intrinseca di edificabilità e, pertanto, è soggetto a IMU. Il meccanismo perequativo, infatti, è concepito proprio per distribuire equamente il valore generato dalla pianificazione, assegnando un potenziale edificatorio a tutte le aree coinvolte, indipendentemente dalla loro specifica destinazione fisica.

Le Conclusioni

L’ordinanza stabilisce un principio fondamentale: un terreno destinato a verde pubblico è soggetto a IMU se inserito in un piano di perequazione urbanistica che gli attribuisce diritti edificatori. La decisione invita i giudici di merito, e di riflesso contribuenti e amministrazioni, a un’analisi più approfondita degli strumenti urbanistici per distinguere correttamente tra meccanismi perequativi e compensativi. La Corte ha quindi cassato la sentenza e rinviato la causa alla Corte di Giustizia Tributaria regionale per un nuovo esame che tenga conto di questi principi.

Un terreno destinato a “verde pubblico attrezzato” è sempre esente da IMU?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la destinazione a verde pubblico non esclude di per sé l’imponibilità ai fini IMU. Se il terreno è inserito in un meccanismo di perequazione urbanistica che gli attribuisce diritti edificatori, esso conserva una natura edificabile ai fini fiscali e pertanto è soggetto a imposta.

Qual è la differenza fiscale tra perequazione e compensazione urbanistica?
Nella perequazione, il diritto edificatorio è una qualità intrinseca del terreno, che quindi rimane tassabile come area edificabile. Nella compensazione, il diritto edificatorio è un bene separato dal terreno, concesso come indennizzo per un vincolo di inedificabilità; in questo caso, il terreno originario non è tassabile come edificabile.

Il giudice tributario può decidere sulla natura di un diritto edificatorio?
Sì. La Corte ha affermato che la qualificazione della natura di un diritto edificatorio (se perequativo o compensativo) è una questione pregiudiziale che il giudice tributario può e deve risolvere, anche in via incidentale (incidenter tantum), per decidere correttamente la controversia fiscale che gli è stata sottoposta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 12364 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 12364 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10232/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato RAGIONE_SOCIALE e rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME ORESTE (CODICE_FISCALE) e rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE), -controricorrente- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. CAMPANIA SEZ.DIST. RAGIONE_SOCIALE n. 7341/2022, depositata il 15/11/2022,

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/04/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.NOME COGNOME ha impugnato gli avvisi di accertamento per l’i.m.u . (annualità 2014, 2015, 2016 e 2017), del Comune di Salerno, relativamente ad un terreno, di cui la stessa è comproprietaria, ubicato in località INDIRIZZO Signora e iscritto al catasto terreni come bosco ceduo, a cui, con il piano urbanistico comunale del 16 novembre 2006, è stata attribuita la destinazione a verde pubblico attrezzato e di cui si è prevista la cessione gratuita al Comune, dietro riconoscimento dei diritti edificatori, da esercitare su altre aree rientranti in un comparto di tipo perequativo, sito in INDIRIZZO.
I ricorsi riuniti sono stati accolti in primo grado, con sentenza confermata in appello. Nella decisione della Commissione tributaria regionale si legge «il terreno di proprietà della contribuente…è stato inserito nella zona destinata a verde attrezzato, con conseguente esclusione di qualsiasi capacità edificatoria. I diritti edificatori riconosciuti ai proprietari sono relativi ad altri terreni e non a quelli oggetto dell’imposizione e sono, pertanto, compensativi dell’originaria capacità edificatoria perduta di questi ultimi».
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Comune.

4.Si è costituita con controricorso la contribuente, che ha depositato successiva memoria con cui ha allegato il giudicato favorevole formatosi nei confronti di altro comproprietario all’esito dell’ordinanza di questa Corte n. 2097 del 2024 , e le varianti al precedente p.u.c., all’esito delle quali sono stati annullati i diritti edificatori di cui era stata prevista l’attribuzione.

La causa è stata trattata e decisa all’adunanza camerale del 23 aprile 2024.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Il Comune ha dedotto: 1a) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli artt. 11, quaterdecies, comma 16, d.l. n. 203 del 2005, conv. in l. n. 248 del 2005, e 36, comma 2, d.l. n. 223 del 2006, conv. in l. n. 248 del 2006, essendo stata esclusa l’edificabilità del cespite solo per il suo inserimento in area destinata a verde attrezzato; 1b) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli artt. 32 e 33 legge Regione Campania n. 16 del 2004, in combinato disposto con l’art. 12 del regolamento regionale attuativo n. 5 del 2011 e delle disposizioni normative del p.u.c. di Salerno, atteso che tutta la disciplina della perequazione tende a rendere equivalenti i fondi situati in aree con vocazioni edificatorie diverse; 2) il difetto di giurisdizione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod.proc.civ., in relazione all’art. 133, comma 1, lett. f, del d.lgs. n. 104 del 2010, atteso che la qualificazione dei diritti edificatori attribuiti dal PUC del 2006 come perequativi o compensativi, che è questione sottesa alla causa in esame, ricade nella materia urbanistica e, dunque, nella giurisdizione amministrativa.
Preliminarmente deve rilevarsi che le circostanze sopravvenute, allegate nella memoria della controricorrente, non assumono rilevanza nel presente giudizio.

In primo luogo, l’ordinanza di questa Corte n. 2097 del 2024, con cui è stata cassata la sentenza di appello, con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado, è stata adottata in un giudizio nei confronti di altro contribuente, e dagli atti prodotti non è possibile individuare i terreni a cui si riferisce così da verificarne la eventuale coincidenza con quelli oggetto del presente giudizio. Inoltre, al fine di verificare l’effettiva portata del giudicato, occorre attendere la decisione di merito all’esito del giudizio di rinvio.
Per quanto riguarda le varianti urbanistiche intervenute, va ribadito che esse rilevano per le future annualità di imposta e non

per quelle anteriori, oggetto del presente giudizio. Difatti, come già precisato dalle Sezioni Unite, l’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica è sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il Comune non ritenga di riconoscerlo, ai sensi dell’art. 59, comma primo, lettera f), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (Cass., Sez. U., 30 novembre 2006, n. 25506).
3.L’ultimo motivo, che, avendo ad oggetto il difetto di giurisdizione, concerne una questione di rito, pregiudiziale rispetto al merito della controversia, è per un verso inammissibile, e per altro infondato.

La censura è inammissibile, in quanto la questione di giurisdizione non risulta essere stata sollevata in primo ed in secondo grado e, essendosi i giudici tributari pronunciati nel merito, si è ormai formato un giudicato implicito sulla giurisdizione. Si è, difatti, precisato che il giudicato interno sulla giurisdizione si forma tutte le volte in cui il giudice di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando anche implicitamente la propria giurisdizione, e le parti abbiano prestato acquiescenza a tale statuizione, non impugnando la sentenza sotto questo profilo, sicché non può validamente prospettarsi l’insorgenza sopravvenuta di una questione di giurisdizione all’esito del giudizio di secondo grado, perché tale questione non dipende dall’esito della lite, ma da due invarianti primigenie, costituite dal “petitum” sostanziale della domanda e dal tipo di esercizio di potere giurisdizionale richiesto al giudice (così Cass., Sez. 5, 22 maggio 2019, n. 13750, che ha
ritenuto inammissibile il ricorso, in quanto non erano stati trascritti i motivi di appello con i quali era stata contestata la decisione di primo grado sotto il profilo della giurisdizione e non risultando, peraltro, dalla pronuncia impugnata le doglianze sollevate con il gravame). Tale orientamento è confermato dall’art. 37 cod.proc.civ., nella nuova formulazione introdotta dal d.lgs. n. 149 del 2022, applicabile ai procedimenti instaurati successivamente al 28 febbraio 2023, ma espressiva di regole già immanenti nel sistema: «il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti del giudice amministrativo o dei giudici speciali è rilevato anche d’ufficio nel giudizio di primo grado, mentre nei giudizi di impugnazione può essere rilevato solo se oggetto di specifico motivo, ma l’attore non può impugnare la sentenza per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice da lui adito».
La censura è, comunque, infondata, in quanto la qualifica della natura del diritto edificatorio attribuito dallo strumento di pianificazione urbanistica costituisce, rispetto alla controversia tributaria, una questione pregiudiziale, suscettibile di essere decisa almeno incidenter tantum dal giudice tributario ai sensi dell’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, ai sensi del quale il giudice tributario risolve in via incidentale ogni questione da cui dipende la decisione delle controversie rientranti nella propria giurisdizione, fatta eccezione per le questioni in materia di querela di falso e sullo stato o la capacità delle persone, diversa dalla capacità di stare in giudizio. Soccorre inoltre il generale potere-dovere di disapplicazione degli atti amministrativi generali relativi all’oggetto di causa, ex art. 7 d.lgs 546/92.
Per quanto concerne il primo motivo, le due questioni sollevate devono essere affrontate separatamente.

4.1. Risulta fondata la prima questione prospettata, in quanto, secondo l’orientamento più recente di questa Corte, in tema di ICI, l’inclusione di un’area destinata dal piano regolatore

generale a “verde attrezzato e spazio per lo sport” non esclude l’oggettivo carattere edificabile della stessa ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992 ma incide solo sulla determinazione del valore venale del bene, da valutare in concreto in base alle specifiche potenzialità edificatorie consentite dalla destinazione impressa (Cass., Sez. 5, 26 luglio 2021, n. 21351 Cass., Sez. 5-6, 6 luglio 2018, n. 17764; v. anche Cass., Sez. 5, 23 novembre 2016, n. 23814, secondo cui, in tema d’imposta comunale sugli immobili, l’inclusione di un’area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico incide senz’altro sulla determinazione del valore venale dell’immobile, da valutare in base alla maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, ma non ne esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione che non fanno venire meno l’originaria natura edificabile). Tale più recente orientamento, applicabile anche in tema di i.m.u., ha superato quello più risalente, secondo cui un’area compresa in una zona destinata dal PRG a verde pubblico attrezzato, è sottoposta ad un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle trasformazioni del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, per cui un’area con tali caratteristiche non può essere qualificata come fabbricabile, ai sensi dell’art. 1, comma 2, d.lgs n. 504 del 1992, e, quindi, il possesso della stessa non può essere considerato presupposto dell’imposta comunale in discussione (Cass., Sez. 5, 24 ottobre 2008, n. 25672 e Cass., Sez. 5, 25 marzo 2015, n. 5992).
Difatti, la nozione di edificabilità non si identifica e non si esaurisce in quella di edilizia abitativa, cosicché l’inclusione di un’area di una zona destinata dal piano regolatore generale ad attrezzature e impianti di interesse generale, o a servizi pubblici o

di interesse pubblico, non esclude l’oggettivo carattere edificabile ex art.2 del d.lgs. n. 504 del 1992, atteso che i vincoli d’inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione, che condizionano, in concreto, l’edificabilità del suolo, ma non sottraggono l’area su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili e considerato che la destinazione prevista dal vincolo posto dal piano regolatore è realizzabile non necessariamente mediante interventi (o successive espropriazioni) di carattere pubblico, ma anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata (non importa se direttamente ovvero in seguito ad accordi di natura complessa).
4.2. E’ fondato anche il secondo profilo del primo motivo, con cui si è la denunciata violazione degli artt. 32 e 33 legge Regione Campania n. 16 del 2004, dell’art. 12 del regolamento regionale attuativo n. 5 del 2011 e delle disposizioni normative del p.u.c. di Salerno.

Invero, il giudice di appello ha richiamato l’orientamento di questa Corte, secondo cui, in tema di ICI e di IMU, posta la rilevanza della mera potenzialità edificatoria, è soggetto a imposta il terreno inserito nell’ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque, nell’area interessata dal piano di intervento, un indice perequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca del terreno; diversamente, non è soggetto a imposta il terreno inserito nell’ambito della compensazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile su un’altra area, che può essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione dell’area oggetto di trasformazione urbanistica, ovvero dell’imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta o preordinato all’esproprio, con la
conseguenza che, in tale caso, il diritto edificatorio non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso (Cass., Sez. 5, 5 ottobre 2021, n. 26895). Tuttavia, la sentenza impugnata ha concluso per la natura compensativa dei diritti edificatori attribuiti prescindendo dall’analisi del meccanismo perequativo o compensativo e facendo, invece, discendere la natura compensativa dei diritti edificatori in esame dalla sola destinazione a verde attrezzato dell’area, che, come visto, non ne esclude affatto la natura edificabile.
Deve, invece, ribadirsi che il meccanismo dei diritti edificatori perequativi consiste nell’assegnazione all’insieme delle aree, pur con diverse destinazioni pubbliche e private, costituenti un comparto, di un indice uniformemente distribuito, in modo che i proprietari delle aree destinate all’edificazione privata ristorino i proprietari delle aree con destinazione pubblica, acquistando da questi ultimi i diritti edificatori al fine di esercitare concretamente il loro diritto.

Si rinvia, sul punto, alla giurisprudenza di questa Corte: Cass. SU n. 23902/20; Cass. n. 26895/21; Cass. n.27575/18 ed altre.

In conclusione, deve essere accolto il primo motivo di ricorso, rigettato il secondo, e conseguentemente la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della regione Campania, in diversa composizione, a cui si demanda anche la regolamentazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M. La Corte:

-accoglie il primo motivo di ricorso, rigettato il secondo;

-cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte di Giustizia tributaria di secondo grado della Regione Campania, in diversa composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo giudizio.

Così deciso in Roma, il 23/04/2024 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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