Patrocinio legale ADER: validi gli avvocati privati

L’Agenzia delle Entrate Riscossione ha impugnato una sentenza della CTR che dichiarava inammissibile il suo appello poiché presentato tramite un avvocato del libero foro anziché dall’Avvocatura dello Stato. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, stabilendo che il patrocinio legale ADER può essere affidato a professionisti privati senza necessità di specifiche delibere o documentazioni aggiuntive, specialmente nel contenzioso tributario, in virtù della convenzione esistente tra l’ente e l’Avvocatura erariale. La decisione ribadisce che la scelta del difensore rientra in un automatismo procedurale che non richiede prove documentali separate in ogni grado di giudizio, confermando la validità del patrocinio legale ADER esercitato da legali esterni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio legale ADER: la Cassazione conferma la validità degli avvocati privati

Il tema del patrocinio legale ADER è stato spesso al centro di complessi dibattiti nelle aule di giustizia, riguardando la legittimità della rappresentanza dell’ente della riscossione tramite avvocati del libero foro. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito definitivamente i confini di questa facoltà, annullando una decisione che aveva erroneamente dichiarato inammissibile un appello dell’Agenzia.

I fatti di causa

La controversia ha origine da un’intimazione di pagamento per omesso versamento di IVA e diritti camerali notificata a una società commerciale. Dopo l’accoglimento del ricorso della società in primo grado, l’Agenzia delle Entrate Riscossione proponeva appello avvalendosi di un avvocato del libero foro. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale dichiarava l’appello inammissibile, sostenendo che l’ente non potesse ricorrere a un legale privato senza una specifica autorizzazione o delibera motivata, ritenendo il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato come regola esclusiva.

La decisione sulla validità del patrocinio legale ADER

La Corte di Cassazione, ribaltando il verdetto di secondo grado, ha accolto il ricorso dell’Agenzia. Gli Ermellini hanno evidenziato come la normativa vigente, integrata da norme di interpretazione autentica e dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, preveda un sistema di difesa flessibile. Non esiste un rapporto di regola-eccezione tra l’Avvocatura dello Stato e gli avvocati privati, ma una ripartizione di competenze basata su una convenzione quadro.

Il quadro normativo di riferimento

L’art. 1 del D.L. 193/2016 e il successivo art. 4-novies del D.L. 34/2019 stabiliscono che l’ente può avvalersi sia dell’Avvocatura erariale che di legali esterni. In particolare, per le liti davanti alle commissioni tributarie, l’ente ha la facoltà di stare in giudizio direttamente o tramite avvocati del libero foro iscritti in appositi elenchi, senza dover produrre in ogni processo la delibera di incarico o la convenzione stessa.

Le motivazioni

La Suprema Corte fonda la propria decisione sul principio di automatismo della rappresentanza. Secondo i giudici, una volta che una fattispecie non rientra tra quelle espressamente riservate all’Avvocatura dello Stato dalla convenzione, l’ente può legittimamente affidarsi a un avvocato privato. Questa scelta non richiede formalità particolari, come delibere motivate o produzioni documentali aggiuntive, poiché i regolamenti interni e le convenzioni sono atti amministrativi generali già soggetti a pubblicità. La semplice sottoscrizione dell’atto da parte del legale privato, in forza di una procura, è sufficiente a dimostrare la regolarità del patrocinio legale ADER, senza che il giudice debba indagare ulteriormente sui processi decisionali interni all’ente.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza riafferma la piena legittimità dell’operato dell’Agenzia delle Entrate Riscossione quando decide di affidare la propria difesa a professionisti esterni nel contenzioso tributario. L’inammissibilità dichiarata dai giudici di merito è stata ritenuta un errore di diritto, in quanto basata su un’interpretazione restrittiva e superata delle norme sulla rappresentanza degli enti pubblici economici. Questa pronuncia garantisce maggiore stabilità ai processi tributari, evitando che questioni puramente formali sulla scelta del difensore possano pregiudicare l’esame del merito della pretesa fiscale, assicurando al contempo che il patrocinio legale ADER sia esercitato in conformità ai principi di efficienza ed economicità.

L’Agenzia delle Entrate Riscossione può essere difesa da un avvocato privato?
Sì, l’ente può avvalersi di avvocati del libero foro per le liti davanti alle commissioni tributarie, come previsto dalla normativa vigente e dalle convenzioni con l’Avvocatura dello Stato.

Serve una delibera specifica per incaricare un avvocato del libero foro?
No, per il contenzioso tributario non è richiesta alcuna delibera motivata o formalità particolare, essendo la scelta basata su un automatismo previsto dalla convenzione tra gli enti.

Cosa succede se un giudice dichiara inammissibile l’appello dell’ente per questo motivo?
La sentenza può essere impugnata in Cassazione, poiché la giurisprudenza consolidata riconosce la piena validità della costituzione in giudizio tramite legali privati.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 28022 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 28022 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19073/2022 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato RAGIONE_SOCIALE . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro RAGIONE_SOCIALE

-intimato- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. MILANO n. 218/2022 depositata il 27/01/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/09/2023 dal Consigliere NOME COGNOME. Rilevato che:

1.l’RAGIONE_SOCIALE denunciando, in relazione all’art. 360, pri mo comma, n.4. cod. proc. civ., violazione degli artt. 11, comma 2, 12, comma 1, e 15, comma 2 sexies, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, 1, comma 8, del d.l. 22 ottobre 2016, n.193, convertito dalla l. 1° dicembre 2016, n. 225; 4 novies del d.l. 30 aprile 2019, n. 34 , convertito dalla l. 28 giugno 2019, n. 58, e, in subordine, violazione degli artt. 182 cod. proc. civ., 11 e 12, comma 10, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, ricorre per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza in epigrafe per avere la CTR dichiarato inammissibile, in quanto proposto con il patrocinio di un avvocato del libero foro, l’appello di essa ricorrente contro la decisione RAGIONE_SOCIALEa CTP di RAGIONE_SOCIALE di accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘originario ricorso RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE -odierna intimata- contro una intimazione di pagamento per omesso versamento di Iva e di diritti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE. La doglianza subordinata è per non avere la CTR comunque consentito la regolarizzazione RAGIONE_SOCIALEa costituzione mediante l’ avvocatura di RAGIONE_SOCIALE;
considerato che:

1.il primo motivo di ricorso fondato e il secondo resta assorbito i termini di seguito esposti.

1.1. La questione RAGIONE_SOCIALE‘ammissibilità RAGIONE_SOCIALEa costituzione in giudizio RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE, a mezzo di un legale del libero foro, in particolare, RAGIONE_SOCIALEa sua rappresentanza in giudizio, sotto il profilo dei limiti RAGIONE_SOCIALE‘obbligatorietà del patrocinio autorizzato da parte RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE o, in alternativa, RAGIONE_SOCIALEa facoltatività di questo su di un piano di piena parità, salva la volontaria autolimitazione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE in sede di convenzione con

l’RAGIONE_SOCIALE, con l’avvalimento di avvocati del libero foro, è stata affrontata più volte da questa Corte.

1.2. Sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa ricognizione normativa, si ricorda che l’art. 1, comma 8, del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 dicembre 2016, n. 225, dispone: «L’ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 43 del testo unico RAGIONE_SOCIALE leggi e RAGIONE_SOCIALE norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e sull’ordinamento RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE previsioni di cui agli articoli 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sentito l’ente, può assumere direttamente la trattazione RAGIONE_SOCIALEa causa. Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l’articolo 11, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546.». Le disposizioni richiamate dalla norma appena ricordata sono: A) l’art. 43 del testo unico RAGIONE_SOCIALE leggi e RAGIONE_SOCIALE norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e sull’ordinamento RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, in forza del quale: «L’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE può assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi avanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali, le giurisdizioni amministrative e speciali di Amministrazioni pubbliche non statali ed Enti sovvenzionati, sottoposti a tutela od anche a sola vigilanza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sempre
che ne sia autorizzata da disposizione di legge, di regolamento o di altro provvedimento approvato con Regio decreto. Le disposizioni e i provvedimenti anzidetti debbono essere promossi di concerto coi Ministri RAGIONE_SOCIALE e per le RAGIONE_SOCIALE. Qualora sia intervenuta l’autorizzazione, di cui al primo comma, la rappresentanza e la difesa nei giudizi indicati nello stesso comma sono assunte dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in via organica ed esclusiva, eccettuati i casi di conflitto di interessi con lo RAGIONE_SOCIALE o con le regioni. Salve le ipotesi di conflitto, ove tali amministrazioni ed enti intendano in casi speciali non avvalersi RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, debbono adottare apposita motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza. Le disposizioni di cui ai precedenti commi sono estese agli enti regionali, previa deliberazione degli organi competenti»; B) il comma 5 del medesimo art. 1 del d.l. n. 193 del 2016, il quale, al quarto periodo, recita: «Il comitato di gestione, su proposta del presidente, delibera le modifiche allo statuto e gli atti di carattere generale che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento RAGIONE_SOCIALE‘ente, bilanci preventivi e consuntivi, i piani aziendali e le spese che impegnano il bilancio RAGIONE_SOCIALE‘ente per importi superiori al limite fissato dallo statuto»; C) gli artt. 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, il primo dei quali recita: «L’affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, dei contratti attivi, esclusi, in tutto o in parte, dall’ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela RAGIONE_SOCIALE‘ambiente ed efficienza energetica»; D) l’art. 11, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come modificato dall’art. 9, comma 1, lett. d), del d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, secondo cui: «L’ufficio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 nonché RAGIONE_SOCIALE‘agente RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, nei cui confronti è proposto il
ricorso, sta in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata. Stanno altresì in giudizio direttamente le cancellerie o segreterie degli uffici giudiziari per il contenzioso in materia di contributo unificato». Sulla materia è intervenuta, poi, una norma di interpretazione autentica, l’art. 4-novies del d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, secondo cui: «Il comma 8 RAGIONE_SOCIALE‘articolo 1 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, si interpreta nel senso che la disposizione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 43, quarto comma, del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, si applica esclusivamente nei casi in cui l’RAGIONE_SOCIALE, per la propria rappresentanza e difesa in giudizio, intende non avvalersi RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nei giudizi a quest’ultima riservati su base convenzionale; la medesima disposizione non si applica nei casi di indisponibilità RAGIONE_SOCIALEa stessa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ad assumere il patrocinio». Il quadro di riferimento normativo è stato, poi, completato con: il regolamento di amministrazione RAGIONE_SOCIALE‘odierna ricorrente, deliberato dal Comitato di gestione (previsto dalla norma istitutiva e disciplinato dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALE Statuto) il 26 marzo 2018 e approvato dal RAGIONE_SOCIALE il 19 maggio 2018 ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 60 del d.lgs. n. 300 del 1999; il protocollo d’intesa del 22 giugno 2017, stipulato tra l’RAGIONE_SOCIALE e la ricorrente, attuativo RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 8, primo periodo, d.l. n. 193 del 2016 (reperibile anche on-line sul sito RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE); il regolamento-bando RAGIONE_SOCIALEa ricorrente per la costituzione e la gestione RAGIONE_SOCIALE‘elenco degli avvocati per l’affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio, coerente con i principi del codice dei contratti pubblici secondo le indicazioni fornite dalla RAGIONE_SOCIALE Anticorruzione (Delibera n. 1158 del 9 novembre
2016, reperibile anch’essa on-line, sul sito RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE).

1.3. La Suprema Corte a Sezioni Unite (Cass., Sez. U, n. 30008 del 19/11/2019) ha chiarito che, con l’introduzione RAGIONE_SOCIALEa convenzione sopra richiamata non vi è alcun rapporto di regola ad eccezione tra avvalimento RAGIONE_SOCIALE‘avvocatura erariale e di avvocati del libero foro, ma semplicemente l’applicazione RAGIONE_SOCIALE due facoltà in ragione RAGIONE_SOCIALEa classificazione RAGIONE_SOCIALE possibili evenienze in due categorie, ovvero, le ipotesi in cui la fattispecie rientra tra quelle oggetto RAGIONE_SOCIALEa convenzione e tutte le altre. La pronuncia ha specificato che: in caso di sussunzione RAGIONE_SOCIALEa fattispecie entro la prima categoria, dunque, nelle ipotesi contemplate dalla convenzione, è normale l’avvalimento del patrocinio autorizzato, salvi i casi di specifica e motivata delibera per l’avvalimento di avvocato del libero foro, da adottarsi appunto nel caso concreto e con le modalità di cui al quarto comma; in ogni altro caso, è normale invece l’avvalimento di avvocati nel libero foro (sia pure nel rispetto dei criteri del codice dei contratti pubblici e di quelli oggetto di appositi atti di carattere generale di cui al comma quinto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1). È stato, così, in modo del tutto condivisibile concluso che in tutti i casi non espressamente riservati all’RAGIONE_SOCIALE erariale su base convenzionale è possibile per l’RAGIONE_SOCIALE avvalersi anche di avvocati del libero foro, secondo un meccanismo sostanzialmente automatico: a) se la convenzione riserva all’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE la difesa e rappresentanza in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE può evitarla solo in caso di conflitto, oppure alle condizioni RAGIONE_SOCIALE‘art. 43, co. 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè adottando la delibera motivata e specifica e sottoposta agli organi di vigilanza), oppure ancora ove l’RAGIONE_SOCIALE erariale si renda indisponibile; b) se, invece, la convenzione non riserva all’RAGIONE_SOCIALE erariale la difesa e rappresentanza in giudizio, non è richiesta l’adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro (da
scegliere in applicazione dei criteri generali di cui agli atti di carattere generale di cui al quinto comma e nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici); c) in tutti i casi è in facoltà RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE di avvalersi e farsi rappresentare anche da propri dipendenti delegati pure davanti ai giudici di pace e ai tribunali, per di più nulla essendo innovato quanto alle già raggiunte conclusioni per ogni altro tipo di contenzioso (Nello stesso senso successivamente Cass. Sez. 5, n. 31241 del 29/11/2019; Cass., Sez. 6 – 5, n. 24967 del 19/08/2022). Nella convezione stipulata tra l’RAGIONE_SOCIALE Generale RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’odierna ricorrente in data 22 giugno 2016 è previsto che: «L’RAGIONE_SOCIALE assume il patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘ente nei seguenti casi azioni risarcitorie (con esclusione di quelle radicate innanzi al giudice di pace anche in fase di appello); azioni revocatorie di simulazione e di ogni altra azione di ordinaria tutela dei crediti affidati in RAGIONE_SOCIALE; altre liti innanzi al tribunale civile e alla Corte di appello civile nelle ipotesi in cui sia parte anche un ente difeso dall’avvocatura RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; liti innanzi alla Corte di Cassazione civile e tributaria. 3.4.2. L’ente sta in giudizio direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro iscritti nel proprio elenco avvocati nelle controversie relative a liti innanzi al giudice di pace (compresa la fase di appello), liti innanzi alle sezioni lavoro di tribunale e corte di appello, liti innanzi alle commissioni tributarie».
1.4. Nel caso in esame l’RAGIONE_SOCIALE si è avvalsa RAGIONE_SOCIALEa difesa di un avvocato del libero foro. Sulla base di quanto precedentemente esposto, si deve ritenere che nella specie ricorra l’ip otesi per la quale la convenzione ha previsto per la rappresentanza in giudizio RAGIONE_SOCIALE‘odierna ricorrente il ricorso alternativo ai propri dipendenti o ad avvocati del libero foro. In tale ipotesi, non è richiesta l’adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro. È stato, infatti, precisato che un simile evidente
automatismo RAGIONE_SOCIALEa sussunzione entro l’una o l’altra categoria esclude poi in radice la necessità di ogni formalità, tra cui l’adozione di delibere o determinazioni e le relative produzioni documentali, ivi compresa quella RAGIONE_SOCIALEa convenzione o dei regolamenti interni, siccome tutti adeguatamente pubblicizzati e reperibili senza difficoltà dal pubblico indifferenziato RAGIONE_SOCIALE potenziali controparti. In altri termini, si deve ritenere che risulti postulata, anche solo implicitamente allegata, la sussistenza dei relativi presupposti con la semplice diretta formazione RAGIONE_SOCIALE‘atto da parte RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE o, nell’alternativa evenienza, nel conferimento RAGIONE_SOCIALEa procura ad avvocato del libero foro, in dipendenza di un atto meramente interno RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE che si è determinata ad agire o a resistere in giudizio, del quale non vi è necessità di alcuna specifica o separata documentazione od allegazione, nemmeno nel giudizio di legittimità. (Cass., Sez. U, n. 30008 del 19/11/2019, cit., in senso conforme v. Cass. Sez. 3, n. 36498 del 24/11/2021; Cass., Sez. 6 – 1, n. 16314 del 10/06/2021; Cass. Sez. 3, n. 26531 del 20/11/2020);
sulla base di quanto finora esposto il ricorso va accolto, la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa deve essere rinviata alla corte di RAGIONE_SOCIALE tributaria di secondo grado RAGIONE_SOCIALEa Lombardia per esame RAGIONE_SOCIALE‘appello RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE;

il giudice del rinvio dovrà provvedere anche sulle spese;

PQM

la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese, alla corte di RAGIONE_SOCIALE tributaria di secondo grado RAGIONE_SOCIALEa Lombardia, in diversa composizione.

Roma 26 settembre 2023.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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