Patrocinio ente riscossione: quando è valido?

La Corte di Cassazione ha stabilito la piena validità del patrocinio dell’ente riscossione tramite avvocati del libero foro nei contenziosi tributari. La controversia nasceva da un avviso di pagamento impugnato da un contribuente. La corte d’appello aveva annullato l’atto dell’ente di riscossione, ritenendo invalida la sua costituzione in giudizio perché non assistito dall’Avvocatura dello Stato. La Suprema Corte ha ribaltato questa decisione, chiarendo che la normativa vigente e le convenzioni specifiche esonerano l’ente dall’avvalersi dell’Avvocatura erariale per i giudizi davanti alle corti di giustizia tributaria. Di conseguenza, il ricorso a legali esterni è pienamente legittimo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio Ente Riscossione: La Cassazione Conferma la Validità degli Avvocati Privati

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una questione procedurale di grande importanza: la validità del patrocinio dell’ente riscossione quando questo si avvale di avvocati del libero foro anziché dell’Avvocatura dello Stato. La Suprema Corte ha chiarito che, nel contenzioso tributario, tale scelta è pienamente legittima, ribaltando una decisione di merito che aveva dichiarato nullo l’appello dell’ente proprio per questo motivo. Questa pronuncia solidifica le modalità di difesa dell’ente, con importanti riflessi pratici per i contribuenti e i professionisti del settore.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dall’impugnazione di un avviso di intimazione da parte di un contribuente. L’avviso richiedeva il pagamento di imposte (IVA, IRAP e IRPEF) relative all’anno 2007, basate su un precedente avviso di accertamento per ricavi non dichiarati. Il contribuente sosteneva che l’importo richiesto era errato, poiché una precedente sentenza aveva già ridotto la pretesa fiscale.

La Commissione Tributaria Provinciale (CTP) accoglieva il ricorso, annullando l’intimazione. Contro questa decisione, sia l’Agenzia delle Entrate sia l’Ente di riscossione proponevano appello. La Commissione Tributaria Regionale (CTR), tuttavia, dichiarava inammissibile l’appello dell’Ente di riscossione. La ragione? L’ente si era costituito in giudizio tramite un avvocato del libero foro e non, come riteneva necessario la CTR, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, mancando peraltro una specifica delibera motivata a sostegno di tale scelta.

La Decisione della Corte e il Patrocinio Ente Riscossione

L’Ente di riscossione ha presentato ricorso in Cassazione, contestando la decisione della CTR sulla validità della sua costituzione in giudizio. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ritenendolo fondato.

Il punto centrale della decisione riguarda l’interpretazione della normativa che regola la difesa in giudizio dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. La Corte ha richiamato l’art. 1, comma 8, del D.L. n. 193/2016 e la successiva norma di interpretazione autentica (art. 4-novies del D.L. n. 34/2019). Questa normativa, unita alla convenzione stipulata tra l’Avvocatura Generale dello Stato e l’ente stesso, delinea chiaramente l’ambito del patrocinio dell’ente riscossione.

In particolare, la convenzione stabilisce che per le controversie davanti alle commissioni tributarie, l’ente può avvalersi direttamente di avvocati del libero foro iscritti in un apposito elenco. Di conseguenza, per questa tipologia di contenzioso, non è necessario ricorrere all’Avvocatura dello Stato né tantomeno adottare una delibera motivata per giustificare la scelta di un legale esterno.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte di Cassazione ha spiegato che la CTR ha errato nel ritenere radicalmente nulla la costituzione dell’Ente di riscossione. I giudici supremi hanno sottolineato che le Sezioni Unite hanno già chiarito il rapporto tra l’uso dell’Avvocatura erariale e quello degli avvocati privati. Non esiste un rapporto di regola-eccezione, ma semplicemente una classificazione delle diverse tipologie di contenzioso.

Per i giudizi tributari, la convenzione esime esplicitamente le Agenzie dal ricorrere alla difesa erariale. Pertanto, la scelta di un avvocato del libero foro non solo è permessa, ma è la modalità ordinaria prevista dagli accordi interni e dalla normativa. La decisione della CTR, che richiedeva una delibera specifica, si basava su un presupposto giuridico errato. La Cassazione ha quindi annullato la sentenza impugnata, rinviando la causa alla CTR in diversa composizione per una nuova valutazione del merito della controversia, basata sul corretto principio di diritto appena enunciato.

Conclusioni

Questa ordinanza offre un chiarimento definitivo su un aspetto procedurale cruciale. Si stabilisce senza ombra di dubbio che il patrocinio dell’ente riscossione attraverso avvocati del libero foro è pienamente valido nei giudizi davanti alle corti di giustizia tributaria. Per i contribuenti e i loro difensori, ciò significa che non sarà più possibile eccepire la nullità della costituzione dell’ente su queste basi. Per l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, la decisione rappresenta una conferma della legittimità delle sue prassi difensive, garantendo stabilità e certezza procedurale nei contenziosi fiscali.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione può farsi rappresentare in un giudizio tributario da un avvocato del libero foro?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che, in base alla normativa e alla convenzione con l’Avvocatura dello Stato, l’ente può legittimamente avvalersi di avvocati privati per le liti innanzi alle commissioni tributarie, senza necessità di una specifica delibera motivata.

Perché la Corte Tributaria Regionale aveva inizialmente dichiarato nullo il patrocinio dell’Ente di riscossione?
La Corte Tributaria Regionale riteneva che la regola generale fosse il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Avendo l’ente utilizzato un avvocato privato in assenza di una delibera motivata che giustificasse tale scelta, la corte di merito aveva considerato la sua costituzione in giudizio radicalmente nulla.

Qual è l’effetto della decisione della Corte di Cassazione sul caso specifico?
La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza della Corte Tributaria Regionale e ha rinviato la causa allo stesso giudice, in diversa composizione, per una nuova decisione. La nuova sentenza dovrà basarsi sul principio che il patrocinio tramite avvocato privato era valido e quindi dovrà esaminare nel merito l’appello dell’Ente di riscossione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16040 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16040 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/06/2025

-Avviso di intimazione -irpef iva irap -Ader -costituzione a mezzo avvocato del libero foro

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5826/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato;

-ricorrente –

contro

COGNOME rappresentato e difeso dagli Avv. NOME COGNOME e NOME COGNOME;

-controricorrente –

AGENZIA DELLE ENTRATE;

avverso la sentenza della COMM. TRIB. REG. CAMPANIA, SEZIONE STACCATA SALERNO n. 5918/2019, depositata in data 5 luglio 2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 7 maggio 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnava, nei confronti della sola società di riscossione, l’avviso d’intimazione con il quale gli era stato ingiunt o il pagamento di quanto dovuto in ragione di pregresso avviso di accertamento, a titolo di iva, irap ed irpef, per l’anno d’imposta 2007, stante la contestazione di ricavi non dichiarati. A fondamento del ricorso il contribuente deduceva che l’importo di cui all’atto impositivo prodromico all’intimazione impugnata era stato ridotto in via giudiziale a seguito della sentenza n. 1116/2014, resa dalla stessa CTP, sicché sarebbe stato necessario emettere altro avviso; che l’atto non era motivato né sottoscritto e che non conteneva indicazione del termine per opporvisi.
La CTP, ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Agenzia delle Entrate, accoglieva il ricorso ed annullava l’intimazione di pagamento rilevando che l’Ufficio aveva decurtato la pretesa in misura solo «minimale» in spregio di quanto statuito con la indicata separata sentenza resa nel giudizio avente ad oggetto l’ avviso di accertamento.

Avverso la sentenza della CTP spiegavano appello sia l’Agenzia delle entrate che l’Agenzia delle entrate -Riscossione.

La CTR -con la sentenza di cui in epigrafe – riteneva radicalmente nulla la costituzione dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione in quanto avvenuta a mezzo di avvocato del libero foro invece che con il

patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, in assenza di motivata deliberazione, e d inammissibile l’appello della medesima. Rigettava, invece, nel merito l’appello dell’Agenzia delle Entrate . Rilevava che la sentenza n. 1116/2014 della CTP era stata riformata in secondo grado con la sentenza n. 3399/2017 che aveva ulteriormente ridotto i ricavi sottratti a tassazione, quantificandoli nella misura di euro 12.056,00, sicché le somme dovute dal contribuente dovevano essere oggetto di nuova determinazione.

Avverso detta sentenza della CTR ricorre per cassazione l’Agenzia delle entrate -Riscossione ed il contribuente resiste a mezzo controricorso, rilevando in via preliminare il passaggio in giudicato della sentenza n. 3399/2017.

Con successiva memoria il contribuente evidenziava che l’Agenzia delle Entrate non aveva impugnato la sentenza di cui all’epigrafe laddove aveva preso atto della sentenza n.3399/17 che aveva ridotto l’importo dei ricavi in contenzioso, passata in giudicato, ed aveva conseguentemente rigettato il suo appello; che, pertanto, il capo relativo della sentenza era passato in giudicato, con il venir meno di ogni interesse in capo all’Ente di riscossione.

Con ordinanza interlocutoria n. 32459 del 2022 questa Corte ordinava l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’Agenzia delle entrate che, a seguito di rituale notifica, non ha svolto attività difensiva.

IL contribuente ha depositato ulteriore memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’Ente di riscossione denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione degli artt. 11, comma 2, 12, comma 1, 14, comma 2, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546; dell’art. 4 -novies d.l. 30 aprile 2019, n. 34 convertito dalla legge 28 giugno 2019, n. 58.

Censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto invalida la sua costituzione in secondo grado.

Con il secondo motivo deduce , in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 4, cod. proc. civ. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 182, secondo comma, cod. proc. civ., dell’art. 18, commi 3 e 4, d.lgs.31 dicembre 1992, n. 546.

La ricorrente, in via subordinata, censura la sentenza impugnata per non aver invitato la parte a regolarizzare la costituzione.

Preliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse proposta dal controricorrente sia nel controricorso che nella prima memoria ex art. 380bis cod. proc. civ. Questi assume che l’Ente di riscossione non avrebbe più interesse al ricorso essendosi formato il giudicato sulla sentenza che ha definito il giudizio sull’atto impositivo prodromico all’intimazione di pagamento qui impugnata.

Come riferito da entrambe le parti, la CTR, pronunciandosi nel giudizio avente ad oggetto l’ atto impositivo (sent. 3399/2017), non ne ha disposto l’annullamento integrale , ma ne ha solo rideterminato l’importo, già ridotto dalla CTP, in senso ulteriormente favorevole al contribuente.

Ciò posto l’Ente di riscossione , nel proporre appello avverso la sentenza della CTP resa sull’intimazione di pagamento, aveva rilevato l’erroneità della pronuncia nella parte in cui aveva ritenuto nulla detta intimazione in ragione della riduzione della pretesa avvenuta in sede giudiziale con la sentenza resa in primo grado (sent. 1116/2014) nel giudizio avente ad oggetto l’atto impositivo ; in particolare, osservava l’erroneità della detta statuizione in quanto nessuna norma prevede che, in caso di annullamento parziale della pretesa fiscale debba procedersi all’emissione di un nuovo atto impositivo e l’errore
commesso dalla CTP nell’annullare nell’interezza l’intimazione anziché rideterminarne l’importo.

Una delle questioni controverse nel giudizio ha, pertanto, ad oggetto, proprio le sorti dell’intimazione di pagamento in caso di accoglimento solo parziale del ricorso avverso l’atto impositivo. Pertanto, poiché l’avviso di accertamento non risulta essere stato annullato integralmente, ma solo ridotto quanto alla pretesa fiscale, deve escludersi che, per ciò solo, sia venuto meno l’interesse dell’Ente di riscossione ad una pronuncia di merito sulla successiva intimazione di pagamento.
Va pure escluso che il difetto di interesse derivi dall’acquiescenza alla sentenza da parte dell’Agenzia delle entrate atteso che l’intimazione di pagamento è atto dell’esattore. Per altro, questa Corte ha chiarito che l’aver il contribuente individuato nell’uno o nell’altro il legittimato passivo nei cui confronti dirigere la propria impugnazione non determina l’inammissibilità della domanda, ma può comportare la chiamata in causa dell’ente creditore nell’ipotesi di azione svolta avverso il concessionario, onere che, tuttavia, grava su quest’ultimo, senza che il giudice adito debba ordinare l’integrazione del contraddittorio (Cass. 18/02/2020, n. 3955).
Il primo motivo è fondato, restando assorbito il secondo.

4.1. Riguardo all’ammissibilità della costituzione in giud izio di Agenzia delle Entrate Riscossione, a mezzo di un legale del libero foro, l’art. 1, comma 8, d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 10 dicembre 2016, n. 225, dispone quanto segue: « L’ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’articolo 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su
base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui agli articoli 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente. in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l’Avvocatura dello Stato, sentito l’ente, può assumere direttamente la trattazione della causa. Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l’articolo 11, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 ».
Sulla materia è intervenuta una norma di interpretazione autentica, l’art. 4novies d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, secondo cui « il comma 8 dell’articolo 1 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, si interpreta nel senso che la disposizione dell’articolo 43, quarto comma, del testo unico di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, si applica esclusivamente nei casi in cui l’Agenzia delle entrate Riscossione, per la propria rappresentanza e difesa in giudizio, intende non avvalersi dell’Avvocatura dello Stato nei giudizi a quest’ultima riservati su base convenzionale; la medesima disposizione non si applica nei casi di indisponibilità della stessa Avvocatura dello Stato ad assumere il patrocinio ».
Il quadro di riferimento normativo è stato, poi, completato con: il regolamento di amministrazione della ricorrente deliberato dal Comitato di gestione (previsto dalla norma istitutiva e disciplinato dall’art. 6 dello Statuto) il 26 marzo 2018 e approvato dal Ministero dell’economia e delle finanze il 19 maggio 2018 ai sensi dell’art. 60 del

d.lgs. n. 300 del 1999; – il protocollo d’intesa del 22 giugno 2017, stipulato con l’Avvocatura dello Stato, attuativo dell’art. 1, comma 8, primo periodo, d.l. n. 193 del 2016; – il regolamento-bando per la costituzione e la gestione dell’elenco degli avvocati per l’affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio, coerente con i principi del codice dei contratti pubblici secondo le indicazioni fornite dalla Autorità Nazionale Anticorruzione (Delibera n. 1158 del 9 novembre 2016).
4.2. Le Sezioni Unite di questa Corte (cfr. sentenza 19/11/2019 n. 30008) hanno chiarito che, con l’introduzione della convenzione sopra richiamata, non vi è alcun rapporto di regola ad eccezione tra avvalimento dell’Avvocatura erariale e di Avvocati del libero foro, ma semplicemente l’applicazione delle due facoltà in ragione della classificazione delle possibili evenienze in due categorie, ovvero, le ipotesi in cui la fattispecie rientra tra quelle oggetto della convenzione e tutte le altre.
È stato specificato che: in caso di sussunzione della fattispecie entro la prima categoria, è normale l’avvalimento del patrocinio autorizzato, salvi i casi di specifica e motivata delibera per l’avvalimento di Avvocato del libero foro, da adottarsi appunto nel caso concreto e con le modalità di cui al quarto comma; in ogni altro caso, è normale invece l’avvalimento di avvocati del libero foro (sia pure nel rispetto dei criteri del codice dei contratti pubblici e di quelli oggetto di appositi atti di carattere generale di cui al comma quinto dell’art. 1).
È stato, così, in modo del tutto condivisibile concluso che in tutti i casi non espressamente riservati all’Avvocatura erariale su base convenzionale è possibile avvalersi anche di Avvocati del libero foro, secondo un meccanismo sostanzialmente automatico, in base al quale: a) se la convenzione riserva all’Avvocatura di Stato la difesa e rappresentanza in giudizio, l’Agenzia può evitarla solo in caso di

conflitto, oppure alle condizioni dell’art. 43, quarto comma, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè adottando la delibera motivata e specifica e sottoposta agli organi di vigilanza), oppure ancora ove l’Avvocatura erariale si renda indisponibile; b) se, invece, la convenzione non riserva all’Avvocatura erariale la difesa e rappresentanza in giudizio, non è richiesta l’adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro (da scegliere in applicazione dei criteri generali di cui agli atti di carattere generale di cui al quinto comma e nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici); c) in tutti i casi è in facoltà dell’Agenzia di avvalersi e farsi rappresentare anche da propri dipendenti delegati pure davanti ai giudici di pace e ai tribunali, per di più nulla essendo innovato quanto alle già raggiunte conclusioni per ogni altro tipo di contenzioso.
4.3. Nella Convezione stipulata tra l’Avvocatura Generale dello Stato e l’Agenzia delle entrate riscossione (ADER) in data 22 giugno 2016 è previsto, dunque, quanto segue: « L’Avvocatura assume il patrocinio dell’ente nei seguenti casi: azioni risarcitorie (con esclusione di quelle radicate innanzi al giudice di pace anche in fase di appello); azioni revocatorie di simulazione e di ogni altra azione ordinaria tutela dei crediti affidati in riscossione; altre liti innanzi al tribunale civile e alla Corte di appello civile nelle ipotesi in cui sia parte anche un ente difeso dall’avvocatura dello Stato; liti innanzi alla Corte di Cassazione civile e tributaria. … L’ente sta in giudizio direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro iscritti nel proprio elenco avvocati nelle controversie relative a liti innanzi al giudice di pace (compresa la fase di appello), liti innanzi alle sezioni lavoro di Tribunale e Corte di appello, liti innanzi alle commissioni tributarie ».
4.4. La successiva giurisprudenza della Corte ha costantemente affermato che l’Agenzia delle Entrate -Riscossione (come l’Agenzia delle entrate) si avvale dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalle

convenzioni con quest’ultima stipulate, fatte salve le ipotesi di conflitto, oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; ne consegue che non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcun’altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro quando la convenzione non riserva all’Avvocatura erariale la difesa, come nel contenzioso tributario atteso che la convenzione esime le Agenzie dal ricorso alla difesa erariale per i giudizi innanzi alle corti di giustizia tributaria (Cass. 01/04/2025, n. 8617, Cass. 31/10/2024, n. 28199, Cass. 19/07/2023, n. 21370).
4.5. La CTR, nel ritenere la costituzione dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione a mezzo di avvocato del libero foro radicalmente nulla, non si è attenuta a questi principi.

Ne consegue, in accoglimento del primo motivo di ricorso, con assorbimento del secondo, la cassazione della sentenza impugnata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, sezione staccata di Salerno in diversa composizione, la quale -previa uniformazione agli enunciati principi di diritto – provvederà al riesame, fornendo congrua motivazione, e al regolamento delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, sezione staccata di Salerno in diversa composizione, la quale provvederà anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 7 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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