Patrocinio ente riscossione: quando è inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile un ricorso presentato dall’Ente di Riscossione perché rappresentato da un avvocato del libero foro anziché dall’Avvocatura dello Stato. La sentenza sottolinea che, per i giudizi di legittimità, il patrocinio dell’Avvocatura è la regola, e le deroghe devono essere specificamente provate. La mancanza di tale prova rende la procura invalida e, di conseguenza, il ricorso non può essere esaminato nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio Ente Riscossione: La Cassazione chiarisce i limiti per gli avvocati privati

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito le rigide regole che disciplinano la rappresentanza legale dell’Ente di Riscossione nei giudizi di legittimità. Il caso analizzato offre uno spunto fondamentale per comprendere quando il patrocinio ente riscossione tramite avvocati del libero foro non è consentito, portando a conseguenze procedurali drastiche come l’inammissibilità del ricorso. Questa decisione consolida un principio cruciale: la necessità di rispettare le norme sulla rappresentanza processuale, pena l’impossibilità di far valere le proprie ragioni nel merito.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine da un giudizio di ottemperanza. Un contribuente, dopo aver ottenuto una sentenza favorevole dalla Commissione Tributaria Regionale che annullava un’intimazione di pagamento e condannava l’allora agente di riscossione al pagamento delle spese legali, avviava un’azione per ottenere l’esecuzione di tale condanna. La Commissione Tributaria accoglieva il ricorso per l’ottemperanza, nominando un commissario ad acta e condannando nuovamente l’agente di riscossione alle spese.
Contro questa decisione, l’Ente di Riscossione, subentrato al precedente agente, proponeva ricorso per Cassazione, affidando la propria difesa a un avvocato del libero foro.

La questione del patrocinio ente riscossione in Cassazione

Il nodo centrale della questione riguarda le modalità con cui l’Ente di Riscossione può stare in giudizio, in particolare davanti alla Corte di Cassazione. La normativa di riferimento stabilisce che l’Ente può avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Tuttavia, può anche ricorrere ad avvocati del libero foro, ma a determinate condizioni.
Il principio generale, consolidato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, è che per i giudizi di legittimità (come quelli in Cassazione), l’Ente deve essere rappresentato dall’Avvocatura dello Stato. L’utilizzo di un avvocato privato è un’eccezione, ammessa solo in casi specifici, come un conflitto di interessi, l’indisponibilità dichiarata dell’Avvocatura, oppure sulla base di una specifica e motivata delibera.

Le regole della rappresentanza legale

La normativa ha istituito l’Ente di Riscossione come ente pubblico economico, prevedendo che esso subentri in tutti i rapporti, anche processuali, delle precedenti società del gruppo. Per la sua difesa in giudizio, la legge prevede una duplice possibilità: l’Avvocatura dello Stato o avvocati del libero foro. Tuttavia, la scelta non è libera, ma è disciplinata da convenzioni e protocolli d’intesa tra l’Ente e l’Avvocatura stessa. Questi accordi riservano tipicamente i giudizi di legittimità alla difesa erariale.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile proprio per un vizio relativo alla rappresentanza legale. I giudici hanno osservato che il ricorso era stato presentato nel settembre 2017, successivamente all’entrata in vigore del Protocollo d’intesa tra l’Ente e l’Avvocatura Generale dello Stato (giugno 2017), che regola appunto la ripartizione delle competenze difensive.
Secondo tale protocollo e la giurisprudenza consolidata, la difesa nei giudizi di legittimità è espressamente riservata all’Avvocatura dello Stato. Il ricorso ad un avvocato del libero foro è possibile solo in presenza delle deroghe previste (conflitto, indisponibilità, apposita delibera). Nel caso di specie, l’Ente di Riscossione non ha fornito alcuna prova della sussistenza di una di queste condizioni eccezionali.
Di conseguenza, la procura conferita all’avvocato del libero foro è stata ritenuta invalida. Poiché una valida procura è un presupposto indispensabile per la regolare costituzione del rapporto processuale, la sua invalidità ha determinato l’inammissibilità del ricorso, impedendo alla Corte di entrare nel merito dei motivi di impugnazione.

Conclusioni

La sentenza rafforza un principio fondamentale di procedura: le norme sulla rappresentanza in giudizio degli enti pubblici devono essere applicate con rigore. Per l’Ente di Riscossione, questo significa che la scelta di un avvocato privato per un giudizio in Cassazione non è libera, ma deve essere giustificata e provata secondo le eccezioni previste dalla legge e dagli accordi con l’Avvocatura dello Stato. In assenza di tale prova, il ricorso è destinato a essere dichiarato inammissibile, con la conseguenza che la decisione impugnata diventa definitiva, indipendentemente dalla fondatezza delle ragioni che si intendevano far valere.

L’Ente di Riscossione può sempre farsi rappresentare da un avvocato del libero foro in Cassazione?
No. La regola generale per i giudizi di legittimità, come quelli davanti alla Corte di Cassazione, prevede il patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato.

Quali sono le eccezioni alla regola del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato?
L’Ente può ricorrere a un avvocato privato solo in casi eccezionali e documentati, quali un conflitto di interessi, una dichiarata indisponibilità da parte dell’Avvocatura, o l’adozione di un’apposita e motivata delibera interna.

Cosa succede se l’Ente di Riscossione nomina un avvocato privato per un ricorso in Cassazione senza che ricorra una delle eccezioni?
La procura conferita all’avvocato è considerata invalida. Questa invalidità costituisce un vizio insanabile che porta alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso, impedendo alla Corte di esaminare il merito della questione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 5909 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 5909 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 05/03/2025

COGNOME NOME

– intimati – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia n. 1690/2017 pubblicata in data 11/04/2017, non notificata;

Agenzia delle Entrate Riscossione-NOME COGNOME Avvocati libero foro- Giudizio di cassazione-Inammissibilità

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 26829/2017 R.G. proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE, in persona del procuratore speciale avv. NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME in forza di procura allegata al ricorso ed elettivamente domiciliata in Roma alla INDIRIZZO

-ricorrente – contro

udita la relazione della causa svolta nella udienza pubblica del 5/02/2025 dal consigliere dott. NOME COGNOME udito il PM, in persona del sostituto Procuratore generale, dott. NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso; udito l’avv . NOME COGNOME per delega dell’avv. NOME COGNOME per la ricorrente.

FATTI DI CAUSA

All’esito della sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia che aveva annullato l’intimazione di pagamento n. NUMERO_CARTA e condannato Equitalia Nord s.p.a. al pagamento delle spese di entrambi i gradi di giudizio, NOME COGNOME radicava giudizio di ottemperanza davanti alla medesima Commissione regionale in relazione alla condanna alle spese di lite.

Con la sentenza n. 1690/2017 pubblicata in data 11 aprile 2017 la CTR della Lombardia accoglieva il ricorso per l’ottemperanza nominando commissario ad acta e condannava Equitalia servizi di riscossione s.p.a. al pagamento delle spese di lite.

Contro tale decisione propone ricorso l’ Agenzia delle Entrate Riscossione sulla base di cinque motivi.

La parte contribuente è rimasta intimata.

Il ricorso è stato fissato per l ‘udienza pubblica del 5 febbraio 2025.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente deduce la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 70 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, dell’art. 93 c.c. e dell’a rt. 81 c.p.c., per carenza di legittimazione attiva di NOME COGNOME in relazione alla domanda di ottemperanza al pagamento della somma richiesta a titolo di spese di lite in favore del difensore NOME COGNOME che si era dichiarato antistatario.

Con il secondo motivo di ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 70, secondo comma, d.lgs. 31 dicembre 1992, n.

546 e dell’art. 1219 c.c., il travisamento degli atti e fatti processuali e la omessa declaratoria di improcedibilità del giudizio di ottemperanza per la mancanza della preventiva notifica a mezzo ufficiale giudiziario di atto di messa in mora.

Con il terzo motivo di ricorso si deduce la violazione degli artt. 91 e 93 c.p.c., 112 c.p.c. e 70 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 nonché il travisamento di atti e fatti processuali in quanto la CTR avrebbe travalicato i limiti e il contenuto del dispositivo della sentenza azionata che disponeva il pagamento delle spese di lite in favore del contribuente senza che vi fosse alcuna istanza di distrazione da parte del difensore; inoltre il difensore del contribuente aveva formulato una inammissibile domanda di distrazione delle spese di lite nel giudizio di ottemperanza invece di procedere con l’istanza di correzione di errore materiale della sentenza da ottemperare.
Con il quarto motivo di ricorso si deduce la violazione di legge e in particolare dell’art. 7 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 per avere la CTR disposto l’ottemperanza nonostante vi fosse in atti già prova dell’avvenuta ottemperanza della sentenza da parte di Equitalia in favore della parte privata direttamente.

Con il quinto motivo di ricorso si deduce la violazione dell’art. 91 c.p.c. in relazione alla limitazione delle spese di lite in quanto l’Agenzia della Riscossione non poteva essere ritenuta soccombente nel giudizio di ottemperanza.

Il ricorso non può essere esaminato nel merito in quanto inammissibile.

Com’è noto, l’art. 1 d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito dalla legge 10 dicembre 2016, n. 225, ha disposto l’estinzione ope legis delle società del Gruppo Equitalia, cancellate d’ufficio dal registro delle imprese, con effetto dal l’1 luglio 2017, al contempo prevedendo l’istituzione di un ente pubblico economico, denominato «Agenzia delle

entrate-Riscossione», ente strumentale della stessa Agenzia delle Entrate. Detto ente, secondo l’impianto normativo, subentra, a titolo universale, nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, delle estinte società del Gruppo Equitalia, assumendo la qualifica di agente della riscossione, ai sensi del d.P.R. n. 602 del 1973.

Per quanto qui in particolare interessa, l’art. 1, comma 8, d.l. cit. stabilisce che «L’ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato ai sensi dell’art. 43 T.U. delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull’ordinamento dell’Avvocatura dello Stato, di cui al r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, artt. 4 e 17, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l’Avvocatura dello Stato, sentito l’ente, può assumere direttamente la trattazione della causa».
Al riguardo, pronunciando ( ex art. 363 c.p.c.) sul contrasto giurisprudenziale frattanto insorto tra le Sezioni semplici, le Sezioni Unite di questa Corte hanno affermato che «Ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’Agenzia delle Entrate Riscossione, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: «a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi del r.d. n. 1611 del 1933, art. 43, comma 4, di apposita motivata delibera da adottare
in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli artt. 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi del d.l. n. 193 del 2016, art. 1, comma 5, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’Agenzia a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità» (Cass., Sez. U., 19/11/2019, n. 30008).
Pertanto si è affermato il principio di diritto per cui per la difesa e la rappresentanza in giudizio l’Agenzia delle Entrate Riscossione si avvale dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti dalla convenzione intervenuta con la stessa, salve le ipotesi di conflitto, le condizioni di cui art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè con apposita, motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza) oppure l’indisponibilità dell’Avvocatura; solo quando la convenzione non riservi all’Avvocatura erariale la difesa, non è richiesta l’adozione di apposita delibera o alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro.
Nel caso del contenzioso tributario, la convenzione esime l’Agenzia dal ricorso alla difesa erariale esclusivamente con riferimento ai giudizi innanzi alle commissioni tributarie, dunque al giudizio di merito,

mentre lo prevede espressamente per quello di legittimità, rispetto al quale dunque in difetto delle condizioni ricordate (conflitto, indisponibilità o apposita delibera) la procura rilasciata dall’Agenzia ad un avvocato del libero foro, deve ritenersi invalida e – poiché indispensabile per la regolare costituzione del rapporto processuale tale invalidità può essere rilevata d’ufficio dal giudice, anche nel giudizio di legittimità, con conseguente inammissibilità del ricorso (Cass. 31/10/2024, n. 28199; Cass. 24/10/2024, n. 27639; Cass. 5/07/2024, n. 18406 e n. 18392; Cass. 16/05/2024, n. 13597; Cass. 15/05/2024, n. 13484; Cass. 27/06/2023, n. 18297; Cass. 8/03/2023, n. 6931; Cass., Sez. U., 19/11/2019, n. 30008).
Posti tali consolidati principi, poiché nel caso di specie la lite è stata introdotta da Agenzia delle Entrate Riscossione con il patrocinio di avvocato del libero foro, in data 25 settembre 2017 e quindi successivamente a quanto previsto dal Protocollo di intesa tra AdER e Avvocatura Generale dello Stato del 22 giugno 2017, e non v’è traccia, né in atti né nella procura alle liti, dei presupposti per le deroghe sopra indicate ed in particolare della sussistenza delle relative delibere, deve concludersi per l’invalidità della procura, con conseguente inammissibilità del ricorso.
In relazione alle spese non vi è necessità di pronuncia alla luce del mancato svolgimento di attività difensiva della parte intimata.

Nei confronti dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, in virtù dell’art. 22, d.l. 30 marzo 2023, n. 34, in vigore dal 31 marzo 2023 e di modifica dell’art. 12, comma 5, d.l. 2 marzo 2012, n. 16, non sussistono i presupposti processuali per dichiarare l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Così deciso in Roma in data 5 febbraio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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