Patrocinio Avvocatura dello Stato: ricorso inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un Ente di Riscossione perché presentato da un avvocato del libero foro anziché dall’Avvocatura dello Stato. La sentenza ribadisce che il patrocinio Avvocatura dello Stato è, per legge, esclusivo per l’ente nei giudizi di legittimità, salvo rare eccezioni non riscontrate nel caso di specie. La procura rilasciata al legale privato è stata quindi ritenuta invalida, impedendo l’esame del merito della causa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio Avvocatura dello Stato: Quando un Errore di Forma Rende Inammissibile il Ricorso

Nel complesso mondo del diritto processuale, la forma è spesso sostanza. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ci ricorda quanto sia cruciale rispettare le norme sulla rappresentanza in giudizio, specialmente per gli enti pubblici. La questione centrale riguarda il patrocinio Avvocatura dello Stato, un principio che stabilisce chi può legalmente rappresentare determinati enti statali in tribunale. Un errore su questo punto, come dimostra il caso in esame, può portare a una declaratoria di inammissibilità del ricorso, precludendo ogni discussione sul merito della controversia.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un preavviso di iscrizione ipotecaria per un importo superiore a 1,3 milioni di euro, notificato da un Ente di Riscossione a una società contribuente. La società impugnava l’atto dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale, che accoglieva parzialmente le sue ragioni. L’Ente di Riscossione, a sua volta, proponeva appello, ma la Commissione Tributaria Regionale confermava in parte la decisione di primo grado, annullando la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria per diverse cartelle di pagamento a causa di prescrizione e altre irregolarità.

Non soddisfatto della decisione, l’Ente di Riscossione ha proposto ricorso per cassazione, affidando la propria difesa a un avvocato del libero foro tramite una procura speciale. Proprio questa scelta si rivelerà fatale per le sorti del ricorso.

La Questione del Patrocinio Avvocatura dello Stato

Il cuore della decisione della Suprema Corte non riguarda la prescrizione dei tributi o la legittimità dell’ipoteca, ma una questione puramente procedurale: la validità della procura conferita dall’Ente di Riscossione. La Corte ha rilevato d’ufficio l’inammissibilità del ricorso perché, secondo una consolidata giurisprudenza, la rappresentanza in giudizio dell’Ente di Riscossione dinanzi alla Corte di Cassazione è riservata per legge all’Avvocatura Generale dello Stato.

La normativa di riferimento (in particolare il D.L. n. 193/2016 e il D.L. n. 73/2021) e il protocollo d’intesa tra l’Ente e l’Avvocatura stessa stabiliscono che il patrocinio è convenzionalmente e legalmente affidato a quest’ultima. Il ricorso a un avvocato del libero foro è consentito solo in circostanze eccezionali e tassative, quali:

1. Un conflitto di interessi.
2. Una dichiarazione di indisponibilità ad assumere il patrocinio da parte dell’Avvocatura dello Stato.
3. Un’apposita e motivata delibera dell’Agenzia stessa, come previsto dall’art. 43 del R.D. n. 1611/1933.

Nel caso di specie, nessuna di queste condizioni era stata dimostrata o anche solo allegata.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, con un ragionamento lineare e basato su precedenti conformi, ha affermato che in assenza dei presupposti eccezionali previsti dalla legge, la procura speciale rilasciata dall’Ente di Riscossione a un avvocato del libero foro è da considerarsi invalida. Tale invalidità travolge l’intero ricorso, rendendolo inammissibile.

I giudici hanno sottolineato che le norme sulla rappresentanza in giudizio degli enti pubblici sono inderogabili, in quanto poste a presidio di interessi pubblici. La scelta del difensore non è libera, ma vincolata alla legge. Di conseguenza, il Collegio non ha potuto fare altro che dichiarare l’inammissibilità del ricorso, definendo la propria pronuncia come una absolutio ab instantia: una chiusura del processo in rito, senza alcuna valutazione nel merito delle questioni sollevate (prescrizione, decadenza, ecc.).

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame offre due importanti lezioni. La prima, rivolta agli enti pubblici e ai loro uffici legali, è un monito sulla necessità di seguire scrupolosamente le norme procedurali relative al patrocinio legale. Il principio del patrocinio Avvocatura dello Stato non è una mera formalità, ma un requisito di ammissibilità la cui violazione ha conseguenze drastiche. La seconda lezione è per i contribuenti e i loro difensori: l’analisi degli aspetti procedurali di un ricorso avversario può essere tanto decisiva quanto la discussione sul merito. Un vizio di rappresentanza, come in questo caso, può determinare la vittoria in un giudizio senza nemmeno dover discutere le ragioni sostanziali della pretesa tributaria. La forma, ancora una volta, diventa sostanza.

Chi è autorizzato a rappresentare l’Ente di Riscossione dinanzi alla Corte di Cassazione?
Di norma, la rappresentanza legale dell’Ente di Riscossione davanti alla Corte di Cassazione è affidata in via convenzionale e legale all’Avvocatura Generale dello Stato.

Perché il ricorso dell’Ente di Riscossione è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché è stato presentato da un avvocato del libero foro, mentre la legge riserva tale patrocinio all’Avvocatura dello Stato. La procura speciale conferita al legale privato è stata quindi ritenuta invalida, in assenza delle specifiche deroghe previste dalla normativa (come conflitto di interessi o indisponibilità dell’Avvocatura).

Cosa significa “absolutio ab instantia” in questo contesto?
Significa che la Corte ha chiuso il processo per una ragione procedurale (l’inammissibilità del ricorso dovuta al difetto di rappresentanza) senza entrare nel merito della questione, ovvero senza decidere se le pretese dell’Ente di Riscossione fossero fondate o meno.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 18888 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 18888 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 10/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27495/2022 R.G., proposto

Agenzia delle Entrate RAGIONE_SOCIALE, con sede in Roma, in persona del procuratore speciale NOME COGNOME in virtù di procura speciale a mezzo di scrittura privata autenticata dal Notaio NOME COGNOME da Roma il 2 maggio 2022, rep. n. 177893, racc. n. 11776, in qualità di successore a titolo universale con decorrenza dall’1 ottobre 2021 nei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, della ‘ RAGIONE_SOCIALE, già con sede in Palermo, ai sensi dell’art. 76, comma 2, del d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106, rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME con studio in Palermo (indirizzo pec per notifiche e comunicazioni: EMAIL ), elettivamente domiciliata presso l’Avv. NOME COGNOME con studio in Roma, giusta procura in calce al ricorso introduttivo del presente procedimento;
RICORRENTE

PREAVVISO DI ISCRIZIONE IPOTECARIA PRESCRIZIONE AGENZIA DELLE ENTRATE -RISCOSSIONE AVVOCATO DEL LIBERO FORO

CONTRO

Fallimento della RAGIONE_SOCIALE , con sede in Palermo, in persona del curatore pro tempore ;

INTIMATO

NEI CONFRONTI DI

Agenzia delle Entrate, con sede in Roma, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma, ove per legge domicilia;

RESISTENTE

Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore ;

INTIMATO

avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Sicilia il 13 aprile 2022, n. 3265/08/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 28 maggio 2025 dal Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

L’Agenzia delle Entrate RAGIONE_SOCIALE, in qualità di successore a titolo universale ex lege della ‘ RAGIONE_SOCIALE , ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Sicilia il 13 aprile 2022, n. 3265/08/2022, che, in controversia su impugnazione di preavviso di iscrizione ipotecaria n. NUMERO_DOCUMENTO dell’8 luglio 2016 nei confronti della ‘ RAGIONE_SOCIALE (all’epoca, in bonis ) da parte della ‘ RAGIONE_SOCIALE per l’importo di € 1.383.554,66 in dipendenza di varie cartelle di pagamento per tributi erariali e locali, ha parzialmente accolto l’appello proposto in via principale dalla ‘ RAGIONE_SOCIALE ed h a rigettato l’appello proposto in via
incidentale dalla ‘ RAGIONE_SOCIALE‘ (alla quale l’Agenzia delle Entrate RAGIONE_SOCIALE era subentrata ex lege in corso di causa), nel giudizio di cui anche l’Agenzia delle Entrate ed il Comune di Palermo erano parti, avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Palermo il 27 marzo 2017, n. 2025/12/2017, con compensazione delle spese giudiziali.

La Commissione tributaria regionale ha parzialmente riformato la decisione di prime cure -che aveva parzialmente accolto il ricorso originario della contribuente ed aveva annullato la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria in relazione alle cartelle di pagamento contrassegnate nel ricorso originario con i nn. 1), 2), 6), 9), 11), 18), 20), 22), 23), 24), 28), 29), 30), 33), 34), 35), 36), 38) e 39), per intervenuta decadenza e/o prescrizione del diritto alla riscossione dei tributi ad esse sottesi, e, in alcuni casi, per presunta irregolarità della notifica -nel senso di annullare la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria anche in relazione alle cartelle di pagamento contrassegnate nel ricorso originario con i nn. 3), 12), 13), 14), 17) e 21), ritenendo che la sentenza appellata fosse errata « nella parte in cui esclude l’intervenuta prescrizione quinquennale delle sanzioni e degli interessi ».
L’Agenzia delle Entrate si è tardivamente costituita per la sola partecipazione all’eventuale udienza di discussione, mentre il Fallimento (nel frattempo dichiarato) della ‘ RAGIONE_SOCIALE ed il Comune di Palermo sono rimasti intimati.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato ad un unico motivo, col quale si denuncia violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, comma 163, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, 2946, 2948, n. 4), cod. civ.,

e 20 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per essere stato erroneamente ritenuto dal giudice di appello, con riguardo alle cartelle di pagamento nn. NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA, « si contesta la loro prescrizione facendo riferimento a presunti atti interruttivi successivi alla loro notifica, ma la sentenza impugnata fa riferimento per le stesse alla decadenza di cui all’articolo 1, comma 163, della L. n.296/2006 », laddove, secondo la ricorrente, « contrariamente a quanto statuito in sentenza, l’eccezione di decadenza (così come quella di prescrizione) maturata in data antecedente all’iscrizione a ruolo avrebbe dovuto essere sollevata in sede di notifica della cartella di pagamento » (pagina 10 del ricorso).
Preliminarmente, si rileva l’inammissibilità del ricorso proposto da difensore del libero foro nell’interesse dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione.

2.1 Secondo la giurisprudenza di questa Corte, come è stato già affermato nel caso di subentro ex art. 1, commi 5 e 8, del d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 dicembre 2016, n. 225, alle società del gruppo ‘ Equitalia S.p.ARAGIONE_SOCIALE (a partire da: Cass., Sez. 5^, 20 novembre 2020, n. 26531 -nello stesso senso, tra le tante: Cass., Sez. 5^, 22 novembre 2021, n. 35801; Cass., Sez. 3^, 27 maggio 2022, n. 17265; Cass., Sez. Trib., 14 novembre 2023, n. 31616; Cass., Sez. Trib., 2 ottobre 20204, n. 25925; Cass. Sez. Trib., 1 giugno 2025, n. 14723), in mancanza di regole speciali e differenti, anche nella successione nei rapporti processuali di Agenzia delle Entrate RAGIONE_SOCIALE – avvenuta in forza dell’art. 76 del d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106, con decorrenza dal l’ 1 ottobre 2021 – trovano applicazione l’art. 1, comma 8, del d.l. 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 dicembre 2016, n. 225, e il Protocollo del 22 giugno 2017 tra Agenzia delle Entrate -Riscossione e l’Avvocatura Generale dello Stato, secondo il quale il patrocinio della prima davanti alla Corte di Cassazione è convenzionalmente affidato all’Avvocatura Generale dello Stato, salvo il caso di conflitto o di dichiarazione di indisponibilità ad assumerlo, a meno che non intervenga l’apposita motivata delibera dell’Agenzia prevista dal comma 4 dell’art. 43 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611; ne consegue che, in difetto di tali presupposti, la procura speciale rilasciata da ll’Agenzia delle Entrate Riscossione, subentrata ex lege alla ‘ RAGIONE_SOCIALE , ad un avvocato del libero foro è invalida e il ricorso per cassazione va dichiarato inammissibile (in termini: Cass., Sez. 3^, 17 gennaio 2024, n. 1806).
2.2 Pertanto, non resta al collegio che dichiarare l’ absolutio ab instantia .

Nulla deve essere disposto in ordine alla regolamentazione delle spese giudiziali, non essendo stata svolta attività difensiva dalla resistente e dagli intimati.

S i rammenta, infine, che l’art. 22 del d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56, il quale ha modificato il testo dell’art. 12, comma 5, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, ha esteso all’Agenzia delle Entrate -Riscossione -con decorrenza dal 31 marzo 2023 (art. 25 del citato d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56), con efficacia anche per i procedimenti già pendenti (in termini: Cass., Sez. Trib., 6
giugno 2023, n. 15845; Cass., Sez. Trib., 23 agosto 2023, n. 25161; Cass., Sez. Trib., 31 agosto 2023, n. 25487; Cass., Sez. Trib., 31 luglio 2024, n. 21619; Cass., Sez. Trib., 7 maggio 2025, n. 12096) il regime previsto dall’art. 158 del d.P.R. 30 maggi o 2002, n. 115, in materia di ‘ Spese nel processo in cui è parte l’amministrazione pubblica ammessa alla prenotazione a debito e recupero delle stesse ‘. Per cui, ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, non sussistono i presupposti per il versamento, da parte da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto,

P.Q.M.

La Corte dichiara l’inammissibilità del ricorso.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 28 maggio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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