Patrocinio Avvocatura dello Stato: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il controricorso dell’Agenzia delle Entrate Riscossione perché rappresentata da un avvocato del libero foro senza la necessaria delibera motivata, ribadendo la regola del patrocinio Avvocatura dello Stato per l’ente nei giudizi di legittimità. La Corte ha inoltre accolto le doglianze del contribuente relative alla prescrizione di alcune cartelle e all’omessa pronuncia sulla cancellazione dell’ipoteca, cassando la sentenza impugnata e rinviando il caso al giudice di secondo grado.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio Avvocatura dello Stato: L’Agenzia Riscossione deve seguire le regole

Con l’ordinanza n. 27639/2024, la Corte di Cassazione torna su un tema procedurale di fondamentale importanza: le regole per la rappresentanza in giudizio dell’Agenzia delle Entrate Riscossione. La decisione ribadisce che il patrocinio Avvocatura dello Stato costituisce la regola nei giudizi di legittimità, e la sua deroga, a favore di un avvocato del libero foro, è un’eccezione che deve essere rigorosamente giustificata. L’inosservanza di tale principio comporta la nullità del mandato difensivo e l’inammissibilità degli atti compiuti.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dall’opposizione di un contribuente avverso un’iscrizione ipotecaria su un suo immobile, disposta dall’Agente della Riscossione per il mancato pagamento di diverse cartelle esattoriali. La Commissione Tributaria Regionale, in sede di appello, aveva accolto le ragioni dell’Agenzia. Il contribuente, ritenendo la decisione ingiusta, ha proposto ricorso per cassazione, lamentando tre vizi principali: l’omessa pronuncia sulla sua richiesta di cancellazione dell’ipoteca, l’errata valutazione della prescrizione di alcune cartelle e, infine, il rigetto della domanda di risarcimento per lite temeraria.

La questione pregiudiziale sul patrocinio Avvocatura dello Stato

Prima ancora di esaminare i motivi del ricorso, la Suprema Corte ha rilevato d’ufficio una questione pregiudiziale e assorbente: l’inammissibilità del controricorso depositato dall’Agenzia. L’ente si era costituito in giudizio tramite un avvocato del libero foro, ma la procura speciale alle liti non conteneva alcun riferimento alle ragioni che giustificassero la deroga alla regola generale che impone il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato per le liti in Cassazione.

Il Principio delle Sezioni Unite

La Corte ha richiamato il consolidato principio espresso dalle Sezioni Unite (sent. n. 30008/2019), secondo cui la difesa dell’Agenzia delle Entrate Riscossione è ripartita secondo un preciso schema:
1. Regola Generale: L’Avvocatura dello Stato ha il patrocinio nei casi ad essa riservati da apposita convenzione, nelle questioni di massima o di notevole rilevanza economica.
2. Eccezione: Gli avvocati del libero foro possono assumere la difesa solo negli altri casi o quando l’Avvocatura erariale non sia disponibile.

La scelta tra le due opzioni non è libera, ma vincolata ai presupposti di legge. Per derogare alla regola del patrocinio Avvocatura dello Stato è necessaria una specifica e motivata deliberazione dell’ente, la cui assenza determina la nullità insanabile del mandato conferito al professionista privato.

Le altre censure del contribuente

Superata la questione pregiudiziale, la Corte ha esaminato i motivi del ricorso del contribuente, accogliendo i primi due. In primo luogo, ha ritenuto fondata la doglianza sull’omessa pronuncia: il giudice di merito, una volta accertata (anche parzialmente) l’illegittimità delle cartelle, avrebbe dovuto ordinare la cancellazione dell’ipoteca iscritta sulla base di quei titoli. In secondo luogo, ha censurato la sentenza impugnata per non aver adeguatamente verificato la prescrizione delle cartelle più datate (relative al 2005), limitandosi a considerare solo quelle successive.

Le motivazioni

La motivazione della Cassazione è netta e si fonda sulla tutela delle garanzie procedurali. La Corte ha spiegato che la normativa speciale che regola la difesa in giudizio dell’Agenzia Riscossione stabilisce un rapporto di regola-eccezione tra il patrocinio pubblico e quello privato. L’avvalimento di avvocati esterni, soprattutto nel giudizio di legittimità, è un’ipotesi residuale e subordinata all’adozione di una delibera specifica e motivata da parte degli organi dell’ente. Poiché nel caso di specie mancava qualsiasi riferimento a tale delibera nella procura speciale, il mandato difensivo è stato considerato invalido. Di conseguenza, l’Agenzia è risultata priva di una valida costituzione in giudizio, con conseguente nullità di tutti gli atti difensivi compiuti e inammissibilità del controricorso. Per quanto riguarda gli altri motivi, la Corte ha sottolineato che la cancellazione dell’ipoteca è un effetto automatico dell’annullamento dei titoli sottostanti e che il giudice ha il dovere di esaminare tutte le domande di prescrizione sollevate dalla parte.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio a garanzia del contribuente. L’Agenzia delle Entrate Riscossione non può scegliere discrezionalmente i propri difensori nel giudizio di Cassazione, ma deve attenersi alle rigide previsioni normative che privilegiano il patrocinio Avvocatura dello Stato. La violazione di queste regole procedurali non è una mera formalità, ma un vizio grave che può portare all’inammissibilità delle difese dell’ente. Per i cittadini, ciò si traduce in una maggiore certezza del diritto e nella garanzia che l’azione della pubblica amministrazione sia sempre soggetta al rigoroso rispetto della legge, anche sul piano processuale.

L’Agenzia delle Entrate Riscossione può essere sempre difesa da un avvocato privato in Cassazione?
No. Di regola, per i giudizi davanti alla Corte di Cassazione, l’Agenzia deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. L’utilizzo di un avvocato del libero foro è un’eccezione che richiede una specifica e motivata delibera dell’ente.

Cosa succede se l’Agenzia conferisce un mandato a un avvocato privato senza una delibera motivata?
La procura speciale alle liti è considerata invalida. Di conseguenza, l’atto difensivo basato su tale procura, come il controricorso, è nullo e inammissibile, in quanto l’ente non risulta validamente costituito in giudizio.

Se le cartelle esattoriali vengono annullate, cosa accade all’ipoteca iscritta sulla loro base?
L’ipoteca, essendo un atto di esecuzione, perde la sua efficacia e deve essere cancellata. Il giudice che accerta l’annullamento delle cartelle deve provvedere, anche d’ufficio, a ordinare tale cancellazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27639 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27639 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 22322-2017 proposto da:

COGNOME NOME , rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale in calce al ricorso ed elettivamente domiciliato presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del medesimo

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale in calce al controricorso ed elettivamente domiciliata presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del medesimo

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 2261/2017 RAGIONE_SOCIALEa COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE COGNOMEA CAMPANIA, depositata il 10/3/2017;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 10/10/2024 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale RAGIONE_SOCIALEa Campania aveva accolto l’appello RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza n.

in parziale accoglimento del ricorso proposto avverso avviso di iscrizione ipotecaria relativa al mancato pagamento di imposte portate da plurime cartelle esattoriali;

la RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

1.1. Rileva il Collegio, in via pregiudiziale ed assorbente rispetto ad altre questioni sollevate nella presente fase del giudizio, l’inammissibilità del controricorso proposto in data 15/11/2017 da RAGIONE_SOCIALE, in conseguenza del difetto di legittimazione processuale del difensore, AVV_NOTAIO del libero foro, per invalidità RAGIONE_SOCIALEa procura speciale ad litem .

1.2. Tanto alla stregua del principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite di questa Corte (sentenza n. 30008 del 19/11/2019) secondo cui «ai fini RAGIONE_SOCIALEa rappresentanza e difesa in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né RAGIONE_SOCIALEa delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r. d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.
1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’RAGIONE_SOCIALE erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio», essendo stato altresì precisato che «quando la scelta tra il patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione RAGIONE_SOCIALEa fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE a mezzo RAGIONE_SOCIALE‘una o RAGIONE_SOCIALE‘altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità.
1.3. La legittimazione processuale RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, trova, infatti, fondamento nell’attuazione RAGIONE_SOCIALE norme di legge sopra richiamate, che hanno introdotto una forma convenzionale di definizione di patrocinio cd. autorizzato, che solo entro tali limiti rimane organico ed esclusivo, attuazione realizzata attraverso la stipula del «Protocollo d’intesa del 22/06/2017 tra RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE», nel quale le parti hanno valutato le rispettive esigenze organizzative, pure in considerazione RAGIONE_SOCIALE‘organico e dei carichi di lavoro rappresentati dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, per poi di comune accordo individuare le tipologie di controversie da affidare al patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, con conseguente determinazione del concreto modus operandi del patrocinio pubblico nei rapporti con l’agente RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, a seconda RAGIONE_SOCIALEa tipologia del contenzioso» (SS.UU. n. 30008/2019 cit. in motiv.), a tal fine essendo previsto, per quanto qui interessa, che, nelle liti concernenti «l’attività di RAGIONE_SOCIALE» pendenti avanti alla Corte di cassazione civile e tributaria (paragr. 3.4 Protocollo), e comunque nelle controversie in cui vengono in rilievo «questioni di massima o particolarmente rilevanti, in considerazione del valore economico o dei principi di diritto in discussione» (ibidem paragr. 3.2), sussiste l’obbligo RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di assumere il patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘Ente.
1.4. Da ciò deriva, come puntualmente rilevato nella sentenza RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, che «il nuovo assetto normativo ha prescritto, per il patrocinio di RAGIONE_SOCIALE nel giudizio di legittimità, un rapporto di regola ad eccezione tra la

difesa pubblica RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e la difesa svolta da avvocati del libero foro», come peraltro confermato anche dal «Regolamento di amministrazione RAGIONE_SOCIALE‘AdER, deliberato il 26/03/2018 ed approvato dal RAGIONE_SOCIALE il 19/05/2018, qualifica, al suo art. 4 e sul presupposto RAGIONE_SOCIALEa soggezione RAGIONE_SOCIALE‘ente al controllo RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, l’avvalimento di Avvocati del libero foro come ipotesi residuale, rispetto al patrocinio pubblico e quando questo non sia assunto dall’RAGIONE_SOCIALE erariale in conformità ad apposita convenzione» (SS.UU. n. 30008/2019, cit., in motiv.).
1.5. Ne consegue che derogare al patrocinio autorizzato riservato in via esclusiva all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, per avvalersi RAGIONE_SOCIALE‘opera di liberi professionisti, è subordinato all’adozione di una specifica e motivata deliberazione RAGIONE_SOCIALE‘ente, la cui mancanza determina la nullità del mandato alle liti, non rilevando che esso sia stato conferito con le modalità prescritte dal regolamento o dallo statuto RAGIONE_SOCIALE‘ente, fonti di rango secondario insuscettibili di derogare alla legislazione primaria.

1.6. Nel caso in esame, alcun riferimento è contenuto, nel controricorso, nella procura speciale ad litem alle ragioni RAGIONE_SOCIALEa necessità di una deroga rispetto al patrocinio autorizzato in via esclusiva all’RAGIONE_SOCIALE erariale a difendere l’RAGIONE_SOCIALE nelle liti avanti la Corte di cassazione civile, né tanto meno è fatta indicazione di una delibera assunta dagli organi RAGIONE_SOCIALE‘ente pubblico, neppure richiamata soltanto con menzione dei dati identificativi.

1.7. In difetto dei presupposti legali, deve pertanto ritenersi invalidamente conferita la procura speciale ai difensori, in quanto Avvocati del libero Foro, invalidità che determina il difetto di valida costituzione in giudizio di RAGIONE_SOCIALE, con conseguente nullità di tutti gli atti difensivi compiuti da quei difensori.

1.8. Il conseguente difetto di legittimazione processuale del difensore è peraltro rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo, non escluso il giudizio di cassazione, investendo un presupposto attinente alla regolare costituzione del rapporto processuale.

2.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., in rubrica, omessa pronuncia RAGIONE_SOCIALEa Commissione tributaria regionale circa la richiesta di «ordinare ad RAGIONE_SOCIALE di provvedere alla cancellazione RAGIONE_SOCIALEa impugnata iscrizione ipotecaria…» .

2.2. La doglianza è fondata.

2.3. Gli agenti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE hanno il potere di iscrivere l’ipoteca sugli immobili del debitore, in forza RAGIONE_SOCIALE‘articolo 77 del D.P.R. 602/1973.

2.4. Anche l’iscrizione di tale ipoteca legale costituisce mero atto di esecuzione, per cui ne deve essere ordinata la cancellazione, anche di ufficio, qualora il titolo, per qualsiasi causa, divenga inefficace, con disposizione che va resa nello stesso provvedimento con cui viene accertata la sopravvenuta inefficacia (cfr. Cass. n. 13547 del 2014).

2.5. Nel caso in esame, avendo la Commissione tributaria regionale accolto l’appello del contribuente «annulla…(ndo)… le cartelle esattoriali di pagamento», doveva dunque provvedere contestualmente, come richiesto sin dal ricorso introduttivo, anche alla cancellazione RAGIONE_SOCIALE‘ipoteca iscritta sull’immobile RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente .

3.1. C on il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2953 cod. civ. per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente respinto la domanda relativa alla prescrizione RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali emesse nel 2005.

3.2. La doglianza è parimenti fondata essendosi limitata, la Commissione tributaria regionale, ad accogliere, per decorso del termine di prescrizione quinquennale relativo ai tributi oggetto degli atti impugnati, unicamente le cartelle esattoriali emesse nel 2006 e nel 2008, senza verificare la natura dei crediti tributari sottesi alle cartelle emesse nel 2005 ed al decorso del relativo termine di prescrizione.

3.3. Con riguardo, peraltro, al contrasto tra motivazione e dispositivo («…annulla le cartelle esattoriali di pagamento»), va rilevato che, stante il chiaro contenuto RAGIONE_SOCIALEa statuizione giudiziale esposta in motivazione (relativamente all’annullamento RAGIONE_SOCIALE sole cartelle esattoriali emesse negli anni 2006 e 2008), deve ritenersi che ciò non integri un vizio incidente sul

contenuto concettuale e sostanziale RAGIONE_SOCIALEa decisione, bensì un errore materiale, che nella fattispecie risulta irrilevante stante l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa censura formulata con il secondo motivo di ricorso.

4.1. E’ infondato, da ultimo, il terzo motivo con cui il ricorrente denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., omessa pronuncia RAGIONE_SOCIALEa Commissione tributaria regionale relativamente alla domanda di condanna di risarcimento, proposta ex art. 96 cod. proc. civ. per lite temeraria.

4.2. La sentenza con la quale, come nel caso in esame, il giudice compensi le spese di lite indicando le circostanze che integrano i giusti motivi per detta pronuncia, contiene un’implicita esclusione dei presupposti richiesti per la condanna RAGIONE_SOCIALEa parte soccombente al risarcimento dei danni per responsabilità processuale aggravata e resta quindi sottratta ad ogni censura non solo l’omessa motivazione ma, addirittura, l’omessa pronuncia sull’istanza di risarcimento di tali danni (cfr. Cass. n. 3876 del 2000), atteso che la compensazione RAGIONE_SOCIALE spese di lite costituisce sicuro indice di non temerarietà RAGIONE_SOCIALEa lite (cfr. Cass. n. 24409 del 2017).
Il ricorso va, dunque, accolto limitatamente ai primi due motivi, con conseguente cassazione RAGIONE_SOCIALE‘impugnata sentenza e rinvio per nuovo esame alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado RAGIONE_SOCIALEa Campania in diversa composizione, cui resta demandata anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo e secondo motivo di ricorso, respinto il terzo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado RAGIONE_SOCIALEa Campania in diversa composizione, cui demanda di pronunciare anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

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