Patrocinio ADER: quando il ricorso è inammissibile

L’Ente della Riscossione ha proposto ricorso in Cassazione contro una decisione favorevole a un contribuente, avvalendosi di un avvocato del libero foro. La Corte Suprema ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che il patrocinio ADER è di regola affidato all’Avvocatura dello Stato. L’uso di un legale privato è un’eccezione che richiede una specifica e motivata delibera dell’ente, la cui assenza determina la nullità del mandato difensivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Patrocinio ADER: la Cassazione chiarisce i limiti per gli avvocati del libero foro

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale in materia di rappresentanza processuale dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. La decisione chiarisce che il patrocinio ADER spetta di regola all’Avvocatura dello Stato, e l’affidamento a un avvocato del libero foro costituisce un’eccezione che, se non correttamente motivata, porta all’inammissibilità del ricorso. Analizziamo i dettagli di questa importante pronuncia.

I fatti del caso: da una cartella non notificata al ricorso in Cassazione

La vicenda ha origine da un’impugnazione presentata da un contribuente contro diverse intimazioni di pagamento. Il contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica delle cartelle di pagamento presupposte, chiedendone quindi l’annullamento. Sia il giudice di primo grado che la Commissione Tributaria Regionale avevano dato ragione al cittadino, confermando l’illegittimità delle pretese dell’erario.

L’Ente della Riscossione, non rassegnandosi alla doppia sconfitta, decideva di portare la questione dinanzi alla Corte di Cassazione, affidando la propria difesa a un avvocato del libero foro.

La questione del patrocinio ADER: Avvocatura dello Stato vs. libero foro

Il cuore della questione non ha riguardato il merito della pretesa tributaria (prescrizione, notifica, etc.), bensì un aspetto puramente procedurale: la legittimità della rappresentanza legale dell’Ente. La legge, infatti, stabilisce una regola precisa: l’Agente della Riscossione, quando si costituisce in giudizio, deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

L’utilizzo di un avvocato privato è ammesso solo in via eccezionale e a condizioni ben precise, che non erano state rispettate nel caso di specie.

La decisione della Cassazione: ricorso inammissibile per vizio di procura

La Corte Suprema, senza nemmeno entrare nel merito dei motivi del ricorso, lo ha dichiarato inammissibile. La ragione risiede proprio nel vizio del mandato difensivo conferito all’avvocato privato.

La regola generale: la difesa spetta all’Avvocatura dello Stato

I giudici hanno ribadito che il nuovo assetto normativo ha stabilito un rapporto di “regola ad eccezione” tra la difesa pubblica dell’Avvocatura dello Stato e quella privata. La prima è la via maestra che l’Ente deve seguire.

L’eccezione: i requisiti per la difesa da parte di un avvocato esterno

L’avvalimento di un legale del libero foro è considerato un’ipotesi residuale. Per poterlo fare legittimamente, l’Ente deve dimostrare la sussistenza di ragioni specifiche, formalizzate attraverso due atti fondamentali:
1. Un atto organizzativo generale che definisca i criteri per ricorrere a legali esterni.
2. Una delibera specifica e motivata per il singolo caso, che giustifichi la scelta di derogare alla regola generale del patrocinio pubblico.

La mancanza di questa delibera specifica, che deve essere prodotta in giudizio, determina la nullità insanabile del mandato conferito all’avvocato, vizio che il giudice può rilevare anche d’ufficio.

Le motivazioni

La Corte ha basato la propria decisione su un consolidato orientamento giurisprudenziale, richiamando in particolare una fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 30008/2019). Secondo i giudici, le norme sulla rappresentanza in giudizio dell’Ente della Riscossione non sono mere formalità, ma garanzie poste a tutela del corretto impiego di risorse pubbliche e della trasparenza dell’azione amministrativa. Affidare una causa a un legale esterno comporta dei costi per la collettività e deve essere una scelta ponderata e giustificata, non arbitraria. Nel caso esaminato, agli atti era presente solo la procura speciale conferita dal Presidente pro tempore dell’Ente all’avvocato, ma mancava qualsiasi traccia della delibera motivata che autorizzava tale scelta. Di conseguenza, la costituzione in giudizio dell’Ente è stata ritenuta invalida e il ricorso, di conseguenza, inammissibile.

Le conclusioni

L’ordinanza in commento rappresenta un monito per l’Ente della Riscossione sull’importanza del rispetto rigoroso delle regole procedurali. Per i contribuenti, invece, emerge un’ulteriore linea di difesa: verificare sempre la regolarità della costituzione in giudizio della controparte, poiché un vizio nella rappresentanza legale può essere fatale e portare a una pronuncia di inammissibilità, chiudendo definitivamente la controversia a proprio favore. La forma, nel diritto, è spesso sostanza, e questa decisione ne è la prova lampante.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione può sempre farsi difendere da un avvocato privato (del libero foro)?
No. La regola generale prevede che l’Ente debba avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato. Il ricorso a un avvocato del libero foro è un’ipotesi eccezionale e residuale.

Cosa succede se l’Ente della Riscossione utilizza un avvocato privato senza la necessaria autorizzazione?
Il mandato conferito all’avvocato è nullo. Di conseguenza, la costituzione in giudizio dell’Ente è invalida e l’atto processuale (come un ricorso per cassazione) viene dichiarato inammissibile dal giudice, anche d’ufficio.

Quali sono le condizioni per cui l’Ente della Riscossione può validamente avvalersi di un avvocato del libero foro?
È necessaria l’adozione preventiva di una specifica e motivata deliberazione dell’ente, basata su criteri definiti in un atto organizzativo generale. Questa delibera deve indicare le ragioni concrete che giustificano il ricorso a un legale esterno anziché all’Avvocatura dello Stato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 14723 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 14723 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/06/2025

COGNOME

-intimato – per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della Toscana n. 08/08/18 depositata in data 08/01/2018; Udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del 15/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

Oggetto: ricorso cassazione COGNOME avv. libero foro

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22703/2018 proposto da RAGIONE_SOCIALE in persona del Presidente pro tempore rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME in forza di procura speciale in calce al ricorso per cassazione (con indirizzo PEC: EMAIL

-ricorrente – contro

–NOME COGNOME impugnava le intimazioni notificategli con riferimento a svariati tributi sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica delle presupposte cartelle di pagamento;

-il giudice di primo grado accoglieva il ricorso; appellava il riscossore;

-con la sentenza gravata in questa sede giudice di appello ha rigettato l’impugnazione confermando la pronuncia di primo grado;

-ricorre a questa Corte Agenzia delle entrate -riscossione con atto affidato a due motivi di doglianza;

-il contribuente è rimasto intimato in questo giudizio di Legittimità;

Considerato che:

-il primo motivo di ricorso censura la pronuncia impugnata per violazione e falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c. in relazione agli artt. 2646 e 2948 c.c. per avere il giudice del merito erroneamente ritenuto applicabile al caso di specie il termine di prescrizione ordinario nonostante le cartelle di pagamento si riferiscano a Irpef, Irpeg, Iva e relativi accessori e quindi erroneamente dichiarato prescritto il credito portato dalla cartella di pagamento NUMERO_CARTA
-il secondo motivo di ricorso deduce la violazione falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c. in relazione agli artt. 2946 c.c., 49 del d.P.R. n. 602 del 1973, 19 del d. Lgs. n. 46 del 1999, 19 c. 4 e 20 c. 6 del d. Lgs. n. 112 del 1999 per avere erroneamente la pronuncia impugnata affermato che dopo la notifica delle cartelle di pagamento si continui ad applicare al termine di prescrizione breve quinquennale non l’ordinario termine decennale;

-rileva preliminarmente la Corte che l’esame dei motivi è precluso in quanto va dichiarata l’inammissibilità del ricorso per

cassazione, per essere lo stesso proposto da avvocato del libero foro;

-l’Agente della Riscossione, ove si costituisca formalmente in giudizio deve avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato a pena di nullità del mandato difensivo, salvo che alleghi le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza dell’avvocato del libero foro prescelto, fonti che devono essere congiuntamente individuate sia in un atto organizzativo generale contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro, sia in un’apposita delibera, da sottoporre agli organi di vigilanza, la quale indichi le ragioni che, nel caso concreto, giustificano tale ricorso alternativo ai sensi dell’art. 43 del r.d. n. 1611/1933 (Cass., Sez. V, 8 gennaio 2024, n. 601; Cass., Sez. V, 9 novembre 2018, n. 28741);
-diversamente, deve ritenersi l’invalidità della procura speciale ad litem «alla stregua del principio di diritto enunciato dalle Sezioni Unite di questa Corte (sentenza n. 30008 del 19/11/2019) secondo cui ‘ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’Agenzia delle EntrateRiscossione (…) si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r. d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.L. 193 del 2016, conv. in L. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia
disponibile ad assumere il patrocinio’» (Cass., Sez. V, 14 novembre 2023, n. 31616);

-e ciò in coerenza con il fatto che «il nuovo assetto normativo ha prescritto, per il patrocinio di ADER nel giudizio di legittimità, un rapporto di regola ad eccezione tra la difesa pubblica dell’Avvocatura dello Stato e la difesa svolta da avvocati del libero foro» (Cass., Sez. Un., n. 30008/2019). L’avvalimento di avvocati del libero foro è, pertanto, ipotesi residuale, subordinata alla preventiva adozione di una specifica e motivata deliberazione dell’ente, la cui mancanza determina la nullità del mandato alle liti (Cass., n. 31616/2023, cit.; Cass., Sez. VI, 19 aprile 2019, n. 11130). In difetto di ciò il giudice, anche di ufficio, rileva la nullità della procura alle liti e l’inammissibilità della costituzione (Cass., Sez. Lav., 8 marzo 2023, n. 6931; Cass., Sez. III, 20 ottobre 2020, n. 26531), come nel caso di specie, essendovi agli atti la sola procura speciale relativa al ricorso (per tutte, Cass., Sez. 5, n. 18392 del 2024 e, più di recente, Cass., Sez.5, n. 12341 del 2025);
-il ricorso va, pertanto, dichiarato inammissibile;

-non vi è luogo a pronuncia sulle spese a fronte della mancata costituzione in giudizio dell’intimato contribuente;

p.q.m.

dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n. 115 dei 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della L. n. 228 del 2012, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei contribuenti ricorrenti dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 15 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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