Pagamento COSAP: obbligo anche senza previsione espressa

Una società che gestiva un parcheggio pubblico per conto di un Comune si è opposta al pagamento del COSAP, sostenendo che l’obbligo non fosse esplicitato nell’atto di affidamento. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che l’obbligo di pagamento COSAP sussiste. La Corte ha chiarito che l’affidamento non si limitava alla mera gestione del servizio, ma concedeva alla società un’autonoma utilizzazione dell’area a scopo di lucro, sottraendola all’uso pubblico. L’obbligazione, seppur non scritta, poteva essere dedotta *per relationem* dal richiamo ai regolamenti comunali, che la società era tenuta a conoscere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Gestione Parcheggi e Pagamento COSAP: Obbligo Anche se non Scritto

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per le società che gestiscono servizi pubblici: l’obbligo di pagamento COSAP (Canone per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche) anche quando il contratto di affidamento non lo menziona esplicitamente. La decisione chiarisce che la natura del rapporto e i richiami ai regolamenti comunali possono essere sufficienti a far sorgere l’obbligazione tributaria, sottolineando l’importanza di un’analisi approfondita di tutta la documentazione pertinente.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dall’ingiunzione di pagamento emessa da un Comune nei confronti di una società a responsabilità limitata per il COSAP relativo agli anni 2014 e 2015. La società gestiva le aree di un parcheggio pubblico in base a una convenzione stipulata con l’ente locale. La società si è opposta al pagamento, sostenendo che l’atto di affidamento del servizio non prevedeva alcun obbligo di versare il canone, né ne specificava l’importo. Secondo la sua tesi, l’assenza di una previsione esplicita equivaleva a una volontà del Comune di non richiederne il pagamento. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto le ragioni della società, la quale ha quindi proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione sul Pagamento COSAP

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso infondato, confermando le decisioni dei giudici di merito. Il punto centrale della controversia era stabilire se l’affidamento del servizio di parcheggio a pagamento costituisse una mera gestione per conto del Comune (che non comporterebbe il pagamento del COSAP da parte del gestore) oppure una vera e propria concessione di utilizzo del suolo pubblico, che sottrae l’area all’uso collettivo per destinarla a un’attività economica privata.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione su un’attenta analisi degli accordi tra le parti e del contesto normativo. I giudici hanno evidenziato i seguenti punti chiave:

1. Natura della Concessione: L’accordo non si limitava ad attribuire alla società la sola gestione del servizio di parcheggio. Al contrario, le aree erano state consegnate alla società, che le gestiva in piena autonomia e ne tratteneva i ricavi. Questo configura un’utilizzazione particolare del bene pubblico, che integra il presupposto per l’applicazione del COSAP.

2. Integrazione per relationem: Sebbene l’atto di affidamento non menzionasse espressamente il pagamento COSAP, esso richiamava il Regolamento comunale per l’occupazione di suolo pubblico. La Corte ha ritenuto questo richiamo sufficiente a integrare il contratto (per relationem), rendendo applicabili le norme del regolamento, che la società era tenuta a conoscere. La Corte d’Appello aveva correttamente interpretato la volontà delle parti, concludendo che il riferimento a “condizioni applicate dal Comune per aree similari” implicasse l’applicazione del canone.

3. Potere di Disposizione dell’Area: Un elemento decisivo è stata la clausola contrattuale che permetteva alla società di sottrarre le aree al parcheggio pubblico per locarle a terzi. Questa facoltà dimostra inequivocabilmente che la società aveva la disponibilità giuridica dell’area, non essendo un mero sostituto del Comune, ma un soggetto che sfruttava il bene pubblico per un proprio profitto.

4. Interpretazione degli Atti Amministrativi: La Corte ha ribadito un principio consolidato: l’interpretazione di un atto amministrativo a contenuto non normativo è riservata al giudice di merito. La sua valutazione è censurabile in Cassazione solo per vizi logici evidenti o per violazione dei canoni legali di ermeneutica, vizi che nel caso di specie non sono stati riscontrati.

Conclusioni

L’ordinanza stabilisce un principio di notevole importanza pratica: l’obbligo di pagamento COSAP per un concessionario di aree pubbliche non dipende necessariamente da una clausola esplicita nel contratto di affidamento. È invece fondamentale analizzare la natura sostanziale del rapporto. Se al concessionario viene data la piena autonomia gestionale e la possibilità di trarre un profitto diretto dallo sfruttamento del bene, sottraendolo all’uso generale, l’obbligo di pagare il canone sorge in virtù dell’occupazione stessa. Le imprese che operano in questo settore devono quindi prestare la massima attenzione non solo al testo del contratto, ma anche a tutti i regolamenti comunali richiamati, per evitare spiacevoli sorprese fiscali.

Un concessionario che gestisce un parcheggio pubblico deve pagare il COSAP anche se il contratto non lo prevede espressamente?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, l’obbligo di pagamento può sorgere anche in assenza di una clausola esplicita, se il contratto, interpretato alla luce dei regolamenti comunali richiamati, conferisce al gestore l’autonoma disponibilità dell’area per trarne un profitto.

Chi è considerato l’occupante del suolo pubblico in un parcheggio a pagamento: il gestore o l’automobilista?
La sentenza conferma che l’occupante tenuto al pagamento del canone è la società concessionaria. Essa, infatti, non agisce come mero sostituto del Comune, ma sottrae l’area all’uso pubblico per svolgere una propria attività d’impresa, diventando il soggetto che realizza l’occupazione rilevante ai fini del COSAP.

L’omessa indicazione dell’importo del canone nell’atto di affidamento esonera dal pagamento?
No. La Corte ha stabilito che i dati relativi all’importo e alle modalità di pagamento possono essere dedotti per relationem (cioè per riferimento) dal regolamento comunale sull’occupazione di aree pubbliche, che il concessionario è tenuto a conoscere.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23241 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23241 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9789/2022 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. COGNOME rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

CONTRO

COMUNE DI COGNOME, in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dall’avv. COGNOME NOME (CNTSMN70H02D969P)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DI GENOVA n. 75/ 2022 depositata il 25/01/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/05/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Alassio ha notificato alla RAGIONE_SOCIALE ingiunzione per il pagamento del COSAP per gli anni 2014/2015 e relative sanzioni, relativa alle aree di un parcheggio, costruito in base ad una Convenzione del 2003 e dato in affidamento a Fincos sin dal 2011.

La società ha proposto opposizione che il Tribunale ha respinto.

La Corte d’appello ha respinto altresì il gravame della società, rilevando: a) che l’affidamento delle aree del parcheggio a raso trova la sua fonte in un accordo del 28/11/2011 che richiama il Regolamento comunale COSAP del 2003 che comprende alla voce n. 12 dell’art. 20 proprio l’indicazione delle aree di parcheggio concesse ai privati; b) che l’accordo tra le parti è integrato dal suddetto Regolamento, che deve ritenersi conosciuto dalla parte anche in ragione della ricezione di una lettera del 17 giugno 2011 nella quale il Comune faceva riferimento al predetto Regolamento; c) dagli accordi tra le parti emerge che l’area non è rimasta nella disponibilità del Comune e che il concessionario non agisce come suo mero sostituto nello sfruttamento del bene, ma essa è stata consegnata alla Fincos che trattiene i relativi ricavi, con richiamo delle condizioni per la gestione delle aree similari, ricomprese nel regolamento COSAP; d) l’utilizzo speciale delle aree è reso inoltre evidente dalla clausola di cui all’art. 3 dell’atto del 28/11/2011, che prevede la possibilità che le aree vengano sottratte al pubblico parcheggio e locate dalla Fincos a terzi; e) benché gli atti sottoscritti dalle parti non contengano l’espressa previsione del pagamento della COSAP, né il suo esatto importo o le modalità di pagamento, tali dati possono dedursi per relationem dal richiamo operato dalle parti al Regolamento comunale per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche, che contiene le condizioni generalmente applicate dal Comune di Alassio per aree similari, così come ritenuto dal Tribunale.
La società ha proposto ricorso per cassazione affidandosi a quattro motivi. Il Comune ha presentato controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 63 D. lgs. 15.12.1997 n. 446 nonché 9 e 20 Regolamento comunale per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche del Comune di Alassio (Regolamento COSAP). La parte deduce che l’atto di affidamento del contratto per la gestione del servizio di parcheggio a pagamento alla RAGIONE_SOCIALE non è un atto contrattuale, bensì un provvedimento amministrativo e la riconosciuta assenza di indicazioni sia della debenza sia dell’importo del canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche COSAP non può essere colmata ritenendo richiamato implicitamente il Regolamento comunale per le occupazioni di spazi e aree pubbliche. Fa rilevare che l’art. 63 del d.lgs. n° 446/1997 prescrive che nel provvedimento di concessione di spazi pubblici sia indicato il canone da versare; rileva a tal fine che non vi è stata nessuna contrattazione del suo contenuto tra le parti e l’omessa indicazione dell’importo dovuto a titolo di COSAP nel provvedimento di affidamento del servizio pubblico di gestione dei parcheggi a pagamento significa che il Comune non intende chiedere alla Fincos il versamento di tale canone. Deduce che la regolamentazione del servizio pubblico di parcheggio a pagamento non prevede il conferimento al concessionario della disponibilità giuridica delle aree, cioè l’autorizzazione alla loro occupazione.
2. -Con il secondo motivo del ricorso si lamenta ex art 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 2, 20 e 27 Regolamento comunale per le occupazioni di spazi

ed aree pubbliche del Comune di Alassio (Regolamento COSAP). La ricorrente deduce di non occupare le aree a parcheggio pubblico ad essa attribuite in gestione dal Comune di Alassio in forza del provvedimento di affidamento perché l’occupazione è riferibile all’utente del servizio, cioè al conducente del veicolo in sosta, come prevede espressamente l’art. 27 del Regolamento COSAP.

3.- Con il terzo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3, c.p.c. la violazione e falsa applicazione di legge in relazione all’art. 63 del D.lgs. 15.12.1997 n. 446 e dei principi sull’interpretazione dei provvedimenti amministrativi. La parte deduce che la sentenza impugnata ha erroneamente affermato che l’attribuzione del servizio di gestione dei parcheggi a pagamento a raso a favore della Fincos ha attribuito a questa il diritto di occupare le aree interessate: la corretta applicazione dei canoni di interpretazione dei provvedimenti amministrativi esclude che l’occupazione delle aree in questione possa essere riferita alla Fincos. L’omessa indicazione, sia nel verbale di consegna, sia nell’atto di affidamento del servizio, sarebbe un dato testuale inequivoco che non lascerebbe dubbi sull’interpretazione dell’atto amministrativo, non integrabile aliunde , e, dunque, sulla volontà del Comune di non percepire alcun canone, e la facoltà riconosciuta alla Fincos di concedere in locazione a terzi l’ area, in ‘ deroga ‘ all ‘oggetto dell’affidamento (art. 3 del relativo atto), con l’obbligo, in questo solo caso, di presentare istanza di autorizzazione, proverebbe a contrario che Fincos, al di fuori della deroga prevista, non occupa le aree a parcheggio scoperto.
3.1.- Con il quarto motivo del ricorso si lamenta ex art. 360 n. 3, c.p.c. la violazione e falsa applicazione di legge in relazione all’art. 15, co. 3 lett. g) Regolamento comunale per le occupazioni di spazi ed aree pubbliche del Comune di Alassio (Regolamento COSAP). La parte deduce che erroneamente la sentenza esclude

l’applicazione dell’esenzione, ritenendo che le opere di interesse pubblico realizzate a seguito della concessione debbano essere trasferite a titolo oneroso al Comune al termine della concessione, mentre esse sono già di proprietà comunale, che ne ha ottenuto la proprietà a titolo gratuito.

4.- I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

4.1.- Questa Corte ha affermato, in tema di TOSAP, che condivide con il COSAP il presupposto della occupazione di suolo pubblico, che nel caso di area del demanio comunale, appartenente alla rete viaria della città e adibita a parcheggio di autoveicoli in concessione a società privata, rileva in concreto se quest’ultima occupi l’area, sottraendola all’uso pubblico, integrando, così, il presupposto della TOSAP, ovvero se ad essa società sia soltanto attribuito -quale sostituto dell’ente nello sfruttamento dei beni -il mero servizio di gestione del parcheggio, con il potere di esazione delle somme dovute dai singoli per l’uso, quale parcheggio dei loro veicoli, dell’area pubblica a ciò destinata dal comune, dovendosi ravvisare, in tal caso, un’occupazione temporanea ad opera del singolo e non della concessionaria, con esenzione di quest’ultima dalla tassazione in forza dell’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, salvo che dall’atto di concessione non emerga una diversa volontà pattizia (Cass., n. 18670/2023). In tema di COSAP, si è affermato che il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) costituisce il corrispettivo dell’utilizzazione particolare (o eccezionale) di beni pubblici e non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l’occupazione di fatto dei menzionati beni, sicché la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un’opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché
la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d’impresa (Cass. n. 16395/2021).

5.- La Corte d’appello, con apprezzamento incensurabile nella presente sede, ha ritenuto che gli accordi delle parti non fossero nel senso di attribuire alla RAGIONE_SOCIALE la sola gestione del servizio di parcheggio, ma di affidarle le aree dei parcheggi stessi, da gestire in autonomia e con proprio profitto. La Corte è addivenuta a tale interpretazione esaminando l’atto di consegna e l’atto di affidamento, ritenendo -con un percorso logico che ha condotto ad una interpretazione della volontà delle parti del tutto plausibile -che il richiamo di tali documenti all’art. 29 della Convenzione del 2003 e, in particolare, alla previsione della possibilità di affidare alla RAGIONE_SOCIALE altre aree ‘alle condizioni applicate dal Comune per aree similari’, implicasse l’applicazione del canone poi riscosso con ingiunzione. Sul punto giova solo rammentare che l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della p.a., è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti, sia pure con qualche adattamento, soprattutto in considerazione del carattere unilaterale dello stesso (Cass. 15367/2024).
5.1.- Pertanto, è altresì qui invocabile l’orientamento giurisprudenziale di questa Corte, secondo il quale l’interpretazione del contratto e degli atti di autonomia privata, traducendosi nella ricerca della comune intenzione dei contraenti, costituisce un’indagine riservata al giudice di merito, il cui risultato è censurabile in sede di legittimità soltanto per violazione dei criteri legali di ermeneutica contrattuale ovvero per vizio di motivazione, ove affetta da carenze tali da non consentire il controllo del procedimento logico seguito per giungere alla decisione ( ex multis : Cass. n. 25554/2018).
6.- La ricorrente, pur dolendosi della erronea interpretazione

degli atti amministrativi e della ricostruzione della volontà delle parti, non censura la sentenza impugnata mediante l’indicazione dei canoni rimasti in concreto inosservati, con la precisazione del modo e delle considerazioni attraverso i quali il giudice di merito se ne è discostato, ma si duole del risultato ermeneutico cui è giunto il giudice del merito, prospettando un possibile altro risultato interpretativo. Mancando, dunque, la precisa indicazione delle lacune argomentative del ragionamento seguito dal giudice di merito, ovvero delle incongruenze dello stesso, consistenti nell’attribuzione agli elementi di giudizio di un significato estraneo al senso comune, o ancora dei punti inficiati da mancanza di coerenza, cioè connotati da un’assoluta incompatibilità razionale degli argomenti, sempre che questi vizi emergano appunto dalla sentenza, i motivi di ricorso devono essere respinti.
In ogni caso, si rileva anche che le censure avverso l’interpretazione data dal giudice del merito, dovrebbero essere altresì accompagnate dalla trascrizione della regolamentazione pattizia del rapporto o della parte in contestazione, in modo da consentire a questa Corte di verificare la pertinenza delle critiche sollevate e d’individuare la diversa portata che il ricorrente pretende di attribuire alla clausola in questione, ancor prima di valutare la sussistenza dei vizi lamentati: adempimento mancante nella presente vicenda processuale.
7.- Le ragioni di rigetto sopra esposte sono assorbenti rispetto agli ulteriori profili di censura esposti nei motivi e, in particolare, rispetto al profilo della mancata indicazione del canone nell’atto di concessione, della erronea eterointegrazione dell’atto amministrativo e dell’affidamento della Fincos. L’eterointegrazione, che la ricorrente pretende essere illegittima, rientra in realtà appieno nel tema della interpretazione del contratto ed è rimessa completamente al giudice del merito. Quanto all’affidamento, la Corte di merito ha
ben chiarito che RAGIONE_SOCIALE conosceva -o comunque, doveva conoscere -il Regolamento comunale sull’occupazione di spazi ed aree pubbliche, trattandosi di atto previsto dalla legge, al quale, peraltro, il Comune aveva fatto riferimento nella missiva 17 giugno 2011 inviata alla concessionaria, nella quale il Comune aveva fatto riferimento all’applicazione delle condizioni previste nel Regolamento predetto.

Infine, si osserva che il quarto motivo non coglie la ragione decisoria e non si confronta adeguatamente con essa, atteso che il pagamento del canone, come sopra si diceva, è collegato alla interpretazione data dalla Corte di merito agli accordi tra le parti e all’uso particolare dei beni.

8.- Ne consegue il rigetto del ricorso; le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in euro 8.000,00, oltre euro 200,00 per spese non documentabili ed accessori.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 8.000,00 per compensi ed euro 200,00 per spese non documentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 15/05/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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