Onere della prova TARSU: chi deve dimostrare?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29907/2023, ha chiarito che l’onere della prova TARSU per ottenere esenzioni o riduzioni spetta al contribuente. Una società proprietaria di un centro commerciale, che aveva affittato i rami d’azienda, è stata ritenuta responsabile del pagamento della tassa sui rifiuti per non aver comunicato formalmente al Comune le variazioni di occupazione degli immobili. Secondo la Corte, non è sufficiente produrre i contratti di affitto in giudizio; è necessaria una preventiva e formale denuncia di variazione all’ente impositore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Onere della prova TARSU: la Cassazione chiarisce chi deve pagare

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale in materia di tributi locali: l’onere della prova TARSU per ottenere una riduzione o un’esenzione spetta sempre al contribuente. Chi possiede un immobile e lo concede in affitto a terzi non può semplicemente smettere di pagare la tassa sui rifiuti, ma deve dimostrare di aver formalmente comunicato il cambio di occupazione all’ente comunale. Vediamo nel dettaglio i fatti e le motivazioni della Corte.

I Fatti del Caso

Una società, proprietaria di un centro commerciale integrato, ha ricevuto un avviso di pagamento per la TARSU relativa all’anno 2012. La società ha impugnato l’atto, sostenendo di non essere il soggetto passivo del tributo, in quanto aveva ceduto in affitto tutti i suoi rami d’azienda a diverse altre imprese sin dal 2002. Secondo la sua tesi, l’obbligo di pagamento della tassa sui rifiuti doveva ricadere sugli affittuari, effettivi occupanti e produttori dei rifiuti.

Il contenzioso ha attraversato vari gradi di giudizio, giungendo fino alla Corte di Cassazione, che ha rinviato il caso alla Commissione Tributaria Regionale per un riesame. Quest’ultima, tuttavia, ha nuovamente respinto l’appello della società, confermando la legittimità della pretesa tributaria.

La Decisione della Corte e l’Onere della Prova TARSU

La Corte di Cassazione, chiamata a pronunciarsi per la seconda volta, ha rigettato i motivi principali del ricorso della società. Il punto centrale della decisione ruota attorno al principio dell’onere della prova TARSU, sancito dall’articolo 2697 del codice civile.

I giudici hanno chiarito che, sebbene spetti all’amministrazione comunale provare i fatti costitutivi dell’obbligazione tributaria (cioè l’esistenza di un immobile tassabile), è onere del contribuente dimostrare l’esistenza di fatti che estinguono o riducono tale pretesa. In altre parole, la società avrebbe dovuto provare di aver presentato al Comune una regolare denuncia di variazione, comunicando che gli immobili non erano più da essa occupati.

Le Motivazioni

La Corte ha specificato che il presupposto della TARSU è l’occupazione o la conduzione di locali, a qualsiasi titolo. Di norma, il soggetto passivo è chiunque utilizzi l’immobile. Tuttavia, per essere esonerato dal pagamento, il proprietario che concede l’immobile a terzi deve adempiere a un preciso obbligo informativo.

Secondo la normativa di riferimento (D.Lgs. 507/1993), il contribuente è tenuto a presentare una denuncia originaria e le successive denunce di variazione. La mancata presentazione di tale denuncia di variazione lascia intatta la presunzione di occupazione da parte del soggetto originariamente dichiarato. Non è sufficiente, come ha tentato di fare la società ricorrente, produrre in giudizio i contratti di affitto dei rami d’azienda. Questa documentazione, se non è stata precedentemente portata a conoscenza dell’ente impositore nei modi e nei tempi previsti dalla legge, non ha valore ai fini dell’esenzione.

La Commissione Tributaria Regionale, nel giudizio di rinvio, aveva correttamente rilevato la mancanza sia della denuncia iniziale ai fini TARSU, sia delle successive dichiarazioni di variazione. Pertanto, ha legittimamente concluso che l’onere di fornire i dati per una riduzione o esenzione gravava sulla società contribuente.

L’unico punto su cui la Corte ha dato ragione alla società riguarda un aspetto procedurale: la condanna al pagamento del doppio del contributo unificato. I giudici hanno stabilito che tale sanzione non si applica al processo tributario, cassando su questo punto la sentenza impugnata.

Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione pratica per tutti i proprietari di immobili: la gestione fiscale non termina con la stipula di un contratto di locazione o affitto. Per evitare di essere chiamati a rispondere di tributi non dovuti, è essenziale comunicare tempestivamente e formalmente ogni variazione nella detenzione o occupazione degli immobili all’ente impositore competente. L’onere della prova TARSU rimane un caposaldo del diritto tributario: chi vuole beneficiare di un’esenzione o di una riduzione deve attivarsi e fornire all’amministrazione tutti gli elementi necessari a giustificare la propria richiesta.

Chi è tenuto a pagare la tassa sui rifiuti (TARSU)?
In linea generale, sono tenuti al pagamento della tassa tutti coloro che occupano o detengono locali e aree scoperte, a qualsiasi titolo (proprietà, locazione, affitto, uso, ecc.), nel territorio comunale.

Se un proprietario affitta il suo immobile, a chi spetta l’onere della prova per la TARSU?
Spetta al proprietario (contribuente) l’onere di provare di aver diritto a un’esenzione o a una riduzione. Deve dimostrare di aver comunicato formalmente al Comune, attraverso una denuncia di variazione, che l’immobile è occupato da un altro soggetto.

È sufficiente presentare i contratti di affitto in un eventuale giudizio per essere esonerati dal pagamento della TARSU?
No. Secondo la Corte, la produzione dei contratti di affitto in giudizio non è sufficiente se il contribuente non ha precedentemente presentato all’ente impositore la relativa comunicazione di variazione. L’obbligo informativo verso il Comune è un requisito essenziale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 29907 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 29907 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 34925-2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale allegata al ricorso

-ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore COMUNE DI CASERTA , in persona del Sindaco pro tempore

-intimati- avverso la sentenza n. 3888/10/2018 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della CAMPANIA, depositata il 23/4/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 19/10/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) propone ricorso, affidato a quattro motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione Tributaria Regionale della Campania, in sede di rinvio da Cass. n. 5477/2017, aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. 249/2013 della Commissione Tributaria Provinciale di RAGIONE_SOCIALE, in rigetto del ricorso proposto nei confronti di RAGIONE_SOCIALE, quale concessionaria della riscossione per il Comune di RAGIONE_SOCIALE, avverso avviso di pagamento TARSU per l’anno 2012;
la RAGIONE_SOCIALE ed il Comune RAGIONE_SOCIALE sono rimasti intimati; la contribuente ha da ultimo depositato memoria difensiva

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo la ricorrente denuncia, in rubrica, «errata valutazione delle prove e degli artt. 9 e 10 dei contratti di fitto di azienda … violazione e falsa applicazione art. 63, c. 3 D.Lgs. n. 507 del 1993 (art. 360 n. 4 c.p.c.) … motivazione omessa ed insufficiente e contraddittoria (art. 360 n. 4 e 5 c.p.c. anche in relazione agli artt. 115 ss. cpc)» e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia omesso di effettuare la verifica dei «documenti in atto» relativi ai contratti di affitto di ramo d’azienda, come indicato dall’ordinanza di rinvio n. 5477/2017;
1.2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione art. 384 c.p.c. (art. 360 n. 4 c.p.c .) … difetto assoluto di motivazione» e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia omesso di effettuare «un nuovo esame delle prove documentali in atto (ed

in particolare del contenuto di alcuni articoli dei contratti di affitto)» con riguardo all’individuazione della superficie imponibile, come prescritto dall’ordinanza di rinvio dianzi indicata;

1.3. con il terzo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione dell’art. 2697 cod. civ. avendo la Commissione tributaria regionale erroneamente escluso che fosse onere dell’ente impositore dimostrare la correttezza della quantificazione delle superfici poste a fondamento dell’atto impositivo;

1.4. i motivi, da esaminare congiuntamente, in quanto strettamente connessi, sono infondati;

1.5. l’ordinanza di rinvio n. 5477/2017 ha così motivato:« … pur assumendo la sentenza impugnata che la qualità della società quale gestore dei servizi comuni del RAGIONE_SOCIALE commerciale emergerebbe da talune disposizioni dei contratti di affitto di ramo d’azienda, manca nella decisione qualsiasi riferimento all’oggetto stesso dell’avviso di pagamento impugnato, ciò che era assolutamente necessario, avendo la società comunque contestato che si trattasse di tributi gravanti su parti comuni del RAGIONE_SOCIALE commerciale, essendo inerenti ai locali di proprietà della società all’interno del RAGIONE_SOCIALE commerciale oggetto di contratti di affitto di ramo d’azienda. Quanto sopra impedisce il controllo sulla ratio decidendi della decisione impugnata, anche in punto di corretta applicazione della regola di cui all’art. 2697 c.c. in tema di riparto dell’onere della prova, poiché, ove vi sia contestazione, come nella fattispecie, della sussistenza del presupposto impositivo, l’onere della prova circa i fatti costitutivi del presupposto impositivo medesimo incombe all’ente impositore e, per esso, al concessionario della riscossione»;
1.6. ciò posto, la Commissione tributaria regionale, in sede di rinvio, ha respinto l’appello della contribuente osservando quanto segue: «La società non ha … prodotto alcuna documentazione dalla quale poter evincere la regolarità della sua posizione ai fini della Tarsu con riferimento al cespite di cui trattasi, non avendo prodotti in atti né la prova della denuncia iniziale ai fini della Tarsu, né delle successive asserite variazioni derivanti dai contratti di locazione dei rami di azienda allegati agli atti,
relativi a 16 affittuari di rami d’azienda … , il tutto per una superficie complessiva pari a 1.167,20 mq. Pertanto, rispetto alla complessiva superficie contestata di mq. 2.134,29 venivano indicati contratti di locazione di rami di azienda riguardanti solo mq. 1167,20 asseritamente riferibili ad affittuari cui sarebbe spettato l’onere di versare il tributo derivante dall’uso esclusivo delle aree risultanti dai relativi contratti. Di queste variazioni, come detto, non è stata data prova soprattutto con riferimento alla trasmissione della relativa comunicazione di variazione all’ente impositore al quale ben potevano essere opposti -in ragione della loro registrazione- per giustificare la riduzione delle aree imponibili ai fini Tarsu. Quanto alla ripartizione dell’onere della prova, non sembra fondata la tesi della società appellante secondo la quale competeva all’ente impositore dimostrare la correttezza della quantificazione delle superfici poste a fondamento della quantificazione del tributo de quo giacché, a fronte della intimazione di pagamento fondata su ben indicati valori, nulla è stato opposto, in termini di prova documentale, che potesse dimostrare la inesattezza o infondatezza della pretesa in contestazione. Deve, peraltro, tenersi conto che … la produzione delle relative dichiarazioni previste espressamente dalla normativa di riferimento costituiscono onere del contribuente (e non dell’ente impositore), così come quello di fornire i dati su cui fondare il calcolo del tributo la sua riduzione o l’eventuale esenzione»;
1.7. poste tali premesse, è opportuno evidenziare che, per «diritto vivente»: a) in ragione della struttura «chiusa» propria del giudizio di rinvio, cioè della cristallizzazione della posizione delle parti nei termini in cui era rimasta definita nelle precedenti fasi processuali fino al giudizio di cassazione e più precisamente fino all’ultimo momento utile nel quale detta posizione poteva subire eventuali specificazioni (nei limiti e nelle forme previste per il giudizio di legittimità, in particolare quelle dell’art. 372 c.p.c.), il giudice di rinvio, al fine di procedere al giudizio nei termini rimessigli dalla cassazione con rinvio, può prendere in considerazione fatti nuovi incidenti sulla posizione delle parti – senza violare il divieto di esame di punti non prospettati o prospettabili dalle parti fino a quel momento –
soltanto a condizione che si tratti di fatti dei quali, per essere avvenuta la loro verificazione dopo quel momento, non era stata possibile l’allegazione, a meno che la nuova attività assertiva ed istruttoria sia giustificata proprio dalle statuizioni della Corte di cassazione in sede di rinvio (Cass. 30 marzo 2011, n. 7281; Cass. 8 giugno 2005, n. 11962; Cass. 30 ottobre 2003, n. 16294; Cass. 28 ottobre 2005, n. 21006; Cass. 10 febbraio 2001, n. 1917); b) in particolare, nel giudizio di rinvio, i limiti dei poteri attribuiti al giudice sono diversi a seconda della ragione posta a base della sentenza rescindente ( error in procedendo , violazione o falsa applicazione di norme di diritto, vizio di motivazione in ordine a un punto decisivo della controversia, anche, in ipotesi, in combinazione tra loro), sicché, in particolare, allorché la cassazione con rinvio sia avvenuta esclusivamente per omessa pronuncia su un determinato punto della controversia non si verifica alcun mutamento dell’impostazione della controversia o della situazione processuale delle parti, le quali vengono rimesse davanti al giudice di rinvio nella stessa situazione in cui si trovavano in precedenza pur essendo libere di svolgere tutte le difese e le argomentazioni ritenute adeguate, salvi i limiti dell’impugnazione a suo tempo proposta affinché esso risolva quella stessa questione che avrebbe dovuto essere risolta, ma che non era stata risolta, dalla sentenza cassata e ponga così rimedio all’ error in procedendo , rappresentato dall’omessa pronuncia, che si risolve nella violazione del principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato (vedi, per tutte: Cass. 21 giugno 1972, n. 1997; Cass. 14 dicembre 2000, n. 15787); c) in tale operazione il giudice di rinvio è vincolato al rispetto non solo del principio di diritto affermato nella sentenza rescindente, ma anche dei presupposti di fatto – se, nella sentenza rescindente, possano essere stati considerati già accertati definitivamente in sede di merito – e logico-giuridici indispensabili del principio di diritto medesimo, quali risultanti dalla sentenza di cassazione con rinvio (Cass. 16 agosto 2001, n. 11144; Cass. 1 dicembre 2004, n. 22523; Cass. 13 luglio 2006, n. 15952); d) viceversa, il giudice di rinvio, nell’esercizio del potere-dovere che gli compete relativo alla ricostruzione del fatto processuale funzionale a porre rimedio all ‘ omessa pronuncia rilevata nella sentenza rescindente,
ben può riconsiderare quegli elementi che non costituiscono l’oggetto di autonome statuizioni della sentenza di merito annullata dalla Corte di cassazione né la premessa logica indispensabile della sentenza di cassazione con rinvio (cfr., per tutte: Cass. 25 settembre 2008, n. 24064; conf. Cass n. 26521 del 19/10/2018; Cass. 11716 del 26/05/2014 ); e) la vincolatività del principio di diritto enunciato in sede rescindente – sia per il giudice del rinvio sia per la Corte di cassazione nuovamente investita del ricorso avverso la sentenza pronunziata in sede di rinvio -presuppone dunque l’omogeneità delle situazioni devolute al giudizio di legittimità e non opera neppure con riguardo a un thema decidendum non affrontato in occasione del primo giudizio rescindente, oltre che quando sopravvenga un fatto, estintivo o modificativo del diritto fatto valere, afferente a un profilo non affrontato in precedenza dai giudici di merito ed esulante dal decisum del giudizio rescindente (cfr. Cass. n. 26521 del 19/10/2018); f) i suddetti limiti rilevano anche ai fini del sindacato che la Corte di cassazione è chiamata ad esercitare in caso di ricorso per cassazione avverso la sentenza del giudice di rinvio fondato sulla deduzione dell ‘ infedele esecuzione dei compiti affidatigli con la precedente pronuncia di annullamento (cfr., per tutte: Cass. 14 giugno 2006, n. 13719; Cass. 3 febbraio 2009, n. 2606);
1.8. va, inoltre, tenuto presente che, in base ad un consolidato e condiviso orientamento di questa Corte, la denuncia del mancato rispetto da parte del giudice di rinvio del decisum della sentenza di cassazione concreta denuncia di error in procedendo (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4) per aver operato il giudice stesso in ambito eccedente i confini assegnati dalla legge ai suoi poteri di decisione, per la cui verifica la Corte di cassazione ha tutti i poteri del giudice del fatto (cfr. Cass. 1 settembre 2004, n. 17564);
1.9. nel caso in esame, la Corte di cassazione ha annullato la sentenza della Commissione tributaria regionale, sul rilievo che non era stata in alcun modo esaminata la questione circa la spettanza del tributo con riguardo ai «locali di proprietà della società all’interno del RAGIONE_SOCIALE commerciale oggetto di contratti di affitto di ramo d’azienda» e che tale

verifica risultava essenziale anche al fine della corretta applicazione dell’onere della prova circa la sussistenza dei fatti costitutivi del presupposto impositivo in capo all’ente impositore e, per esso, al concessionario della riscossione;

1.10. il giudice di rinvio ha quindi potuto (ed anzi, dovuto) senz’altro procedere all’accertamento dei fatti e delle questioni (nonché alla valutazione delle relative prove), relative alla mancata denuncia della contribuente (originaria o di variazione), da presentare ai sensi dell’art. 70 del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, in relazione alla qualità di proprietario del RAGIONE_SOCIALE dell’odierna ricorrente (circostanza incontestata, avendo la ricorrente, come riportato nella sentenza della Commissione tributaria regionale, impugnato l’atto impositivo per «difetto di legittimazione passiva in quanto non deteneva, né conduceva ad alcun titolo locali siti nel RAGIONE_SOCIALE commerciale integrato RAGIONE_SOCIALE, avendo ceduto in fitto, sin dal 2002, tutti i suoi rami d’azienda» );
1.11. occorre, invero, ribadire che in tema di TARSU, a norma dell’art. 62 del D.Lgs. n. 507 del 1993, essendo il presupposto del tributo costituito dall’occupazione o conduzione di locali a qualsiasi uso adibiti, ai fini dell’esenzione dalla tassa , soggetti passivi sono tutti coloro che occupano locali ed aree scoperte, a qualsiasi titolo utilizzate, e, pertanto, tenuti al pagamento della tassa a prescindere dal titolo che legittima la occupazione (proprietà, locazione, affitto, uso, ecc.), e, soltanto nel caso di occupazione precaria, come ad esempio in presenza di locazioni di breve durata, la tassa è dovuta dal proprietario, trovando, invero, applicazione, il principio fondamentale di derivazione comunitaria, sancito nell’art. 191 del Trattato per il Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), in base al quale «chi inquina paga»;
1.12. in materia di tassa rifiuti (nella specie, TARSU), inoltre, va ribadito, che, pur operando – per quanto riguarda il presupposto della occupazione di aree nel territorio comunale – il principio secondo il quale è l’Amministrazione a dover fornire la prova della fonte dell’obbligazione tributaria, esso non può operare con riferimento al diritto ad ottenere una riduzione della superficie tassabile, o addirittura l’esenzione, costituendo

questa, un’eccezione alla regola del pagamento del tributo da parte di tutti coloro che occupano o detengono immobili nelle zone del territorio comunale (cfr. Cass. n. 703 del 2019; Cass. n. 9731 del 2015);

1.13. incombe, invero, sull’impresa contribuente l’onere di fornire all’amministrazione comunale i dati relativi all’esistenza ed alla delimitazione delle aree che non concorrono alla quantificazione della complessiva superficie imponibile, ed è posto dunque a carico dell’interessato (oltre all’obbligo della denuncia, D.Lgs. n. 507 del 1993, ex art. 70) un onere di informazione, al fine di ottenere l’esclusione di alcune aree dalla superficie tassabile, ponendosi tale esclusione come eccezione alla regola generale secondo cui al pagamento del tributo sono astrattamente tenuti tutti coloro che occupano o detengono immobili nel territorio comunale (Cass. nn. 4766 e 17703 del 2004, 13086 del 2006, 17599 del 2009, 775 del 2011);
1.14. va esente da censure, pertanto, quanto affermato dalla Commissione tributaria regionale che, con la sentenza impugnata, nel rigettare l’appello della contribuente, ritenendo quindi corretta l’imposizione sulla «superficie totale di … proprietà ( ndr . della ricorrente) all’interno del RAGIONE_SOCIALE », ha rilevato la mancanza sia della denuncia iniziale ai fini TARSU, che delle eventuali successive dichiarazioni relative a variazioni derivanti da contratti di affitto di rami di azienda, relativi ai locali di cui la società contribuente asseriva non essere debitrice per il pagamento della tassa rifiuti, ed ha aggiunto, quanto all’onere della prova, che spettava alla parte contribuente fornire all’amministrazione comunale i dati circa l’esistenza e la delimitazione delle aree che non concorrono alla quantificazione della complessiva superficie imponibile;
2.1. con il quarto motivo la ricorrente denuncia, in rubrica, «violazione art. 13, comma 1 quater DPR 115/2002, introdotto dall’art. 1, comma 14, L. 22/2012» e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia erroneamente condannato la contribuente al «pagamento del doppio del contributo unificato», atteso che la normativa in questione non sarebbe applicabile nell’ambito del giudizio tributario;

2.2. la censura è fondata;

2.3. il giudice tributario d’appello ha, invero, ritenuto tout court applicabile al processo tributario d’appello una norma, l’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, senza tenere conto che si tratta di norma avente carattere di misura eccezionale, la cui operatività deve intendersi circoscritta al processo civile, secondo l’esegesi della norma indirettamente avallata dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 18, depositata il 2 febbraio 2018, e condivisa da questa Corte;
sulla scorta di quanto sin qui osservato, la sentenza impugnata va cassata – con decisione nel merito di non debenza del doppio contributo in accoglimento del quarto motivo, respinti i rimanenti motivi;

stante la parziale reciproca soccombenza, è opportuno compensare integralmente le spese di lite di merito e di legittimità

P.Q.M.

La Corte accoglie il quarto motivo di ricorso, respinti i rimanenti motivi; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, dichiara, con riguardo al giudizio di appello, non dovuto il pagamento di importo pari a quello previsto a titolo di contributo unificato per l’appello, ex art. 13 comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002; compensa integralmente le spese di lite di merito e di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

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