Occupazione suolo pubblico: onere della prova del Comune

Una municipalità richiede il pagamento del canone per l’occupazione di suolo pubblico (COSAP). La cittadina si oppone, sostenendo che l’area appartiene al demanio marittimo. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha stabilito che spetta al Comune l’onere di provare la propria titolarità sull’area per poter legittimamente richiedere il canone. Un verbale di accertamento della polizia locale, pur provando l’occupazione, non è sufficiente a dimostrare la proprietà comunale del suolo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Occupazione suolo pubblico: quando il Comune non può pretendere il canone

L’occupazione suolo pubblico è una questione che interessa molti cittadini e imprese. Ma cosa succede se sorge un dubbio sulla reale proprietà dell’area occupata? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale: per pretendere il pagamento del canone (COSAP), il Comune ha l’onere di dimostrare inequivocabilmente di essere il proprietario del suolo in questione. Vediamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I fatti di causa

Il caso ha origine dalla richiesta di pagamento di un canone per l’occupazione di aree pubbliche (COSAP), per un importo di circa 6.800 euro, che un Comune aveva inviato a una commerciante. Secondo l’ente, la signora occupava abusivamente un’area di 64 mq per la sua attività di vendita, a fronte di una concessione dell’autorità portuale marittima che copriva una superficie molto inferiore.

La commerciante si è opposta alla richiesta, sostenendo una tesi cruciale: l’area in questione non apparteneva al Comune, bensì al demanio marittimo statale. Di conseguenza, il Comune non avrebbe avuto alcun titolo per esigere il canone.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno dato ragione alla cittadina, rigettando le pretese del Comune. I giudici di merito hanno evidenziato che l’ente non era riuscito a fornire prove sufficienti a dimostrare la proprietà dell’area. Anzi, la presenza di una concessione portuale per un’area contigua rendeva plausibile che anche la zona contestata facesse parte del demanio statale.

Occupazione suolo pubblico e i motivi del ricorso in Cassazione

Insoddisfatto della decisione, il Comune ha presentato ricorso alla Corte di Cassazione, basandosi principalmente su due argomentazioni:

1. Violazione di legge e valore del verbale di polizia: L’ente sosteneva che la Corte d’Appello avesse erroneamente ignorato la “fede privilegiata” di un verbale della polizia locale che accertava l’occupazione abusiva. Secondo il Comune, tale verbale avrebbe dovuto essere sufficiente a fondare la pretesa.
2. Irrilevanza della proprietà: Il Comune ha argomentato che il COSAP sarebbe dovuto in ogni caso, anche se l’area fosse stata di proprietà demaniale statale, in quanto la tassa riguarda l’occupazione in sé.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato entrambi i motivi del ricorso inammissibili, fornendo chiarimenti essenziali sull’onere della prova in materia di occupazione suolo pubblico.

Sulla fede privilegiata del verbale

La Corte ha ribadito un principio consolidato: la fede privilegiata di un verbale di accertamento copre solo i fatti materiali che il pubblico ufficiale attesta di aver visto o compiuto direttamente. Nel caso specifico, il verbale poteva provare l’effettiva occupazione fisica dello spazio da parte della commerciante, ma non poteva avere alcuna efficacia probatoria sulla questione giuridica della proprietà del suolo. Stabilire a chi appartenga un’area è una valutazione giuridica che esula dalla fede privilegiata dell’atto.

Sull’onere della prova della proprietà

Questo è il cuore della decisione. I giudici hanno sottolineato che la ratio decidendi (la ragione fondante) delle sentenze di merito era stata la mancata prova, da parte del Comune, della titolarità dell’area. Di fronte alla specifica contestazione della cittadina, spettava all’ente dimostrare che il suolo rientrava nel proprio patrimonio e non in quello del demanio statale.

La Corte ha definito manifestamente infondato l’argomento secondo cui la proprietà sarebbe irrilevante. Al contrario, se l’area appartiene al demanio statale, il Comune non ha alcun titolo per imporre e riscuotere il COSAP. Il diritto di richiedere il canone è direttamente collegato alla proprietà del bene.

Le conclusioni: implicazioni pratiche

L’ordinanza della Cassazione stabilisce un principio chiaro e di grande importanza pratica: un Comune non può limitarsi ad affermare l’esistenza di un’occupazione suolo pubblico per richiedere il relativo canone. Se la proprietà dell’area viene contestata, l’amministrazione comunale ha il preciso onere di provare la propria titolarità. Un verbale di accertamento non è sufficiente a superare questa prova. Questa decisione rafforza le garanzie per i cittadini e le imprese, assicurando che le pretese tributarie degli enti locali siano fondate su presupposti giuridici solidi e debitamente dimostrati in giudizio.

A chi spetta dimostrare la proprietà di un’area per cui si chiede il canone di occupazione suolo pubblico?
Secondo la Corte di Cassazione, spetta al Comune che richiede il pagamento del canone. Se il cittadino contesta la proprietà comunale, l’ente deve fornire la prova che l’area appartiene al proprio demanio e non a quello statale o di altri enti.

Un verbale della polizia locale che accerta un’occupazione abusiva prova anche la proprietà comunale del suolo?
No. Secondo la Corte, il verbale fa piena prova, fino a querela di falso, solo dei fatti avvenuti in presenza del pubblico ufficiale (come l’effettiva occupazione), ma non estende la sua efficacia probatoria a questioni di natura giuridica come la titolarità della proprietà dell’area.

Il Comune può richiedere il COSAP per un’area che appartiene al demanio marittimo statale?
No. La sentenza chiarisce che se il bene appartiene al demanio statale, il Comune non ha titolo per imporre il COSAP, poiché il canone è intrinsecamente legato alla proprietà comunale del suolo occupato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 26280 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 26280 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 20740/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappres. p.t., elettivamente domic. presso la cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO , per procura speciale in calce al ricorso;

-ricorrente –

-contro-

NOME;

-intimata- avverso la sentenza n. 961/2021 de lla Corte d’appe llo di Catania, pubblicata il 5.05.2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/09/2024 dal Cons. rel., dottAVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE

Con ricorso depositato il 13.12.2006, NOME COGNOME proponeva opposizione avverso la diffida ad adempiere del 14.9.2016 con la quale il RAGIONE_SOCIALE di Catania le aveva intimato il pagamento della somma di euro 6. 783,00 a titolo di canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, a norma del d.lgs. 446/97 per l’occupazione abusiva di un’area di mq 64, deducendo: di essere titolare di una concessione rilasciata dall’autorità portuale marittima per l’occupazione dello spazio di mq 26,25 con superficie asservita di mq 15,00, per il mantenimento di una struttura adibita alla vendita di prodotti ortofrutticoli; che il RAGIONE_SOCIALE non aveva titolo per richiedere il COSAP (canone per l’ occupazione di spazi e aree pubbliche) , essendo l’area oggetto del provvedimento impugnato di pertinenza del demanio marittimo.
Con sentenza depositata il 5.5.2021, la Corte territoriale rigettava l’appello del RAGIONE_SOCIALE di Catania, osservando che: l’appellante non aveva provato che l’area in questione fosse di sua proprietà, considerato che l’NOME era già titolare di concessione rilasciata dall’autorità portuale per un’area contigua a quel la oggetto di causa; non sussistevano sufficienti elementi per distinguere le due aree; pertanto, era da presumere che gran parte della suddetta superficie di suolo pubblico (per mq 41,25) fosse legittimamente occupata, consideran do che a fronte della chiara contestazione dell’appartenenza al demanio comunale dell’area occupata, il RAGIONE_SOCIALE si era limitato ad evidenziare la natura pubblica della stessa area, senza adeguatamente documentare l’integrale appartenenza del bene all’ente s tesso e non al demanio statale.
Il RAGIONE_SOCIALE di Catania ricorre in cassazione avverso la suddetta sentenza con due motivi, illustrati da memoria. NOME COGNOME non svolge difese.

RITENUTO CHE

Il primo motivo denunzia violazione degli artt. 52 e 63 d.lgs. n. 446/97, 2700 c.c., degli artt. 19 e 28 del regolamento comunale istitutivo della Cosap, e 20 c.d.s., per non aver la Corte d’appello tenuto conto della fede privilegiata che assisteva il verbale della polizia locale del 20.3.2015, che aveva accertato che la superficie occupata abusivamente era di mq 64 rispetto alla concessione dell’autorità portuale per mq 26. Al riguardo, il ricorrente assume che: l’NOME era stata rinviata a giudizio per il reato di cui agli artt. 633-639 bis, c.p., mentre il manufatto era stato sequestrato; il suddetto verbale non era stato contestato, né impugnato con querela di falso; la Corte territoriale non aveva considerato che l’attività svolta non fosse esercitabile per mancanza di idonea autorizzazione, né sul suolo comunale, né su quello demaniale; in ogni caso, era dovuto il COSAP anche sul l’area demaniale; la Corte d’appello ha omesso di pronunciarsi sulla questione che, quantunque l’area occupata fosse tutta di proprietà demaniale, sarebbe stata comunque da pagare la tassa per l’occupazione in conformità del regolamento comunale.
Il secondo motivo deduce l’omesso esame di f atto decisivo, non avendo la Corte d’appello e il Tribunale tenuto conto che il RAGIONE_SOCIALE aveva eccepito, sia in primo grado che in appello, che: il COSAP poteva trovare applicazione anche in presenza di concessione, trattandosi di pagamenti a titoli diversi (il COSAP quale tassa per l’occupazione dell’area, dovuto non per la limitazione dell’uso del bene alla collettività, ma per l’utilizzazione del singolo, e il secondo quale corrispettivo della concessione); la NOME occupava il suolo pubblico sulla base di un’autorizzazione di tipo itinerante che non le consentiva di rimanere ferma nello stesso sito oltre i limiti di tempo consentiti. Il primo motivo è inammissibile.
Circa la doglianza relativa alla questione della mancata contestazione del verbale d’accertamento della polizia urbana, va osservato che le attestazioni contenute nel verbale di accertamento delle infrazioni al codice della strada fanno piena prova, fino a querela di falso, con riguardo all’avvenuto accadimento dei fatti e delle dichiarazioni ricevute alla presenza del pubblico ufficiale, non estendendosi la fede privilegiata all’intrinseca veridicità del contenuto delle informazioni in tal modo apprese (Cass., n. 31107/22).
Nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, il verbale di accertamento dell’infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti, mentre la fede privilegiata non si estende agli apprezzamenti ed alle valutazioni del verbalizzante né ai fatti di cui i pubblici ufficiali hanno avuto notizia da altre persone, ovvero ai fatti della cui verità si siano convinti in virtù di presunzioni o di personali considerazioni logiche (Cass., n. 23800/14; n. 29320/22).
Nella specie, tale verbale non può esplicare efficacia di fede probatoria privilegiata sulla questione, di carattere giuridico, relativa all’appartenenza dell’area occupata dalla COGNOME, atteso che la Corte d’appello ha affermato che il RAGIONE_SOCIALE non aveva titolo per richiedere il COSAP , essendo l’area oggetto del provvedimento impugnato di pertinenza del demanio marittimo, e comunque non aveva provato il suo titolo di proprietà. In altri termini, il suddetto verbale fa piena prova sulla questione di fatto del l’occupazione dell’area oggetto di causa, ma non in ordine alla questione della titolarità della proprietà dell’area stessa.
Invero, il ricorrente non ha calibrato la doglianza riguardo alla motivazione della Corte territoriale che, da un lato, ha ritenuto non dimostrato che l’area fosse di proprietà del RAGIONE_SOCIALE e, dall’altro, ha affermato che il RAGIONE_SOCIALE non aveva titolo per richiedere il COSAP, essendo l’area oggetto del provvedimento impugnato di pertinenza del demanio marittimo.

Né è decisivo il riferimento al provvedimento di rinvio a giudizio innanzi al Tribunale penale di Catania che, di per sé, non costituisce prova piena, ma un mero indizio.

Il secondo motivo è parimenti inammissibile. Al riguardo, va osservato che l’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., riformulato dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla l. n. 134 del 2012, ha introdotto nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, nel cui paradigma non è inquadrabile la censura concernente la omessa valutazione di deduzioni difensive (Cass., n. 14802/17; n. 13024/22).

Nella specie, anche a prescindere dal fatto che si è in presenza di una doppia pronuncia conforme dei giudici del merito, preclusiva della denuncia di vizio motivazionale ai sensi dell’art.348 -ter, comma 5, c.p.c., il ricorrente non ha lamentato l’omesso esame di un fatto storico, ma di una argomentazione difensiva.

Il ricorrente assume altresì che sarebbe irrilevante la proprietà dell’area occupata e che la intimata avrebbe comunque compiuto un’occupazione abusiva, anche se la proprietà fosse demaniale.

Invero, dalla sentenza impugnata si evince che la contestazione dell’illecito dell’occupazione abusiva è stata fondata sulla proprietà comunale dell’area in questione, mentre i giudici di merito hanno ritenuto che tale prova non fosse stata fornita; ciò ha costituito l’unica ratio decidendi.

Ora, il RAGIONE_SOCIALE non ha dimostrato l’appartenenza dell’area , che almeno in parte invece appartiene al demanio statale; è lo stesso RAGIONE_SOCIALE che, ai fini del pagamento del COSAP, avrebbe dovuto provare che l’area occupata fosse di sua proprietà, essendo questione non rilevante quella della diversa natura giuridica del COSAP rispetto alla tassa di concessione.

Infine , l’argomento dell’irrilevanza della proprietà, comunale o de maniale, dell’area occupata, è anche manifestamente infondato perché se il bene appartiene al demanio statale, il RAGIONE_SOCIALE non ha titolo per imporre il COSAP.

Attesa la mancata difesa della COGNOME, nulla va disposto sulle spese.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.p.r. n.115/02, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile del 24

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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