Occupazione abusiva IMU: chi paga l'imposta?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza interlocutoria n. 16687/2024, esamina il caso di un proprietario tenuto a pagare l’IMU (precedentemente ICI) su terreni oggetto di occupazione abusiva da parte della Pubblica Amministrazione. A seguito di una procedura espropriativa illegittima, il proprietario ha perso la disponibilità materiale del bene. La Corte non decide nel merito ma, riconoscendo l’importanza della questione, rinvia la causa a pubblica udienza per chiarire se, in caso di occupazione abusiva IMU, il presupposto impositivo sussista anche quando viene meno la capacità contributiva del proprietario, come sancito dall’art. 53 della Costituzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Occupazione Abusiva IMU: Il Proprietario Deve Pagare Anche Se Spossessato?

L’obbligo di versare l’IMU sorge dal possesso di un immobile. Ma cosa accade quando il proprietario viene privato di tale possesso a causa di una occupazione abusiva IMU da parte della stessa Pubblica Amministrazione? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza interlocutoria n. 16687 del 17 giugno 2024, solleva un dubbio fondamentale, rimettendo la questione a una futura decisione per l’importanza dei principi coinvolti.

I Fatti del Caso: La Controversia tra Comune e Società

Una società immobiliare si è vista recapitare cinque avvisi di accertamento da parte di un Comune per il mancato pagamento dell’ICI (imposta antesignana dell’IMU) relativa a diversi anni, su terreni edificabili di sua proprietà. La particolarità del caso risiede nel fatto che questi terreni erano stati oggetto di una procedura di espropriazione per pubblica utilità, condotta da una società partecipata dal Comune stesso.

Tuttavia, la procedura si era svolta senza un formale decreto di esproprio, determinando uno spossessamento di fatto del proprietario e una modifica dello stato dei luoghi, situazione successivamente dichiarata illegittima. Nonostante la perdita totale della disponibilità e dell’utilizzo dei terreni, il Comune pretendeva il pagamento dell’imposta, sostenendo che il presupposto giuridico, cioè la proprietà, non fosse venuto meno.

La questione sull’Occupazione Abusiva IMU di fronte alla Cassazione

La questione giunta dinanzi alla Suprema Corte è se il ‘possesso’, inteso come presupposto per l’applicazione dell’imposta, debba essere interpretato solo in senso formale (la titolarità del diritto di proprietà) o se debba necessariamente includere anche il potere di fatto sul bene. Il ricorrente sosteneva che, essendo stato privato del controllo e dell’uso dell’immobile, non poteva essere considerato soggetto passivo d’imposta.

La Corte ha riconosciuto la complessità della materia, evidenziando un contrasto giurisprudenziale e la necessità di un approfondimento alla luce di un recentissimo intervento della Corte Costituzionale.

Il Principio di Capacità Contributiva e l’impatto sull’Occupazione Abusiva IMU

Il punto di svolta nell’analisi della Cassazione è il richiamo alla sentenza n. 60 del 2024 della Corte Costituzionale. Sebbene relativa all’IMU, tale pronuncia ha stabilito un principio di portata generale: è irragionevole pretendere il pagamento di un’imposta da un proprietario che ha subito un’occupazione abusiva che rende il bene inutilizzabile e indisponibile.

Questo perché una simile pretesa violerebbe il principio di capacità contributiva, sancito dall’art. 53 della Costituzione. Secondo tale principio, le imposte devono essere commisurate alla reale capacità economica del contribuente. Se un bene non solo non produce reddito, ma è anche materialmente sottratto al controllo del proprietario, viene meno la capacità economica legata a quel bene, e quindi il fondamento stesso dell’imposizione fiscale.

Le Motivazioni dell’Ordinanza

Alla luce di queste considerazioni, la Corte di Cassazione ha ritenuto opportuno non decidere immediatamente la controversia. Ha invece disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza per stimolare un pieno contraddittorio su due questioni di rilevanza nomofilattica, ovvero essenziali per garantire un’interpretazione uniforme della legge:

1. Se il possesso, quale presupposto impositivo dell’ICI, debba sempre coincidere con l’esercizio di un diritto reale o se incontri un limite nella sussistenza dell’effettiva capacità contributiva del soggetto.
2. Se, di conseguenza, il presupposto impositivo debba essere escluso quando un provvedimento giudiziale ha accertato che l’immobile è stato occupato abusivamente, rendendolo inutilizzabile e indisponibile per il proprietario.

La Corte ha quindi sospeso il giudizio, preparando il terreno per una decisione che potrebbe avere un impatto significativo su tutti i casi di imposizione fiscale su immobili sottratti illegittimamente ai loro proprietari.

Le Conclusioni: Verso una Nuova Definizione del Possesso Fiscale

L’ordinanza n. 16687/2024 segna un momento di riflessione cruciale per il diritto tributario immobiliare. La futura sentenza della Corte di Cassazione potrebbe portare a una ridefinizione del concetto di ‘possesso’ ai fini fiscali, ancorandolo non più solo alla titolarità formale del diritto, ma alla concreta disponibilità del bene e all’effettiva capacità del contribuente di far fronte al carico impositivo. Se questa linea interpretativa venisse confermata, si affermerebbe un principio di equità fondamentale: nessuna imposta è dovuta senza un’effettiva ricchezza, neppure quella derivante dalla proprietà di un bene di cui si è stati ingiustamente privati.

Il proprietario di un immobile deve pagare l’IMU/ICI se una Pubblica Amministrazione lo occupa abusivamente, rendendolo inutilizzabile?
L’ordinanza non fornisce una risposta definitiva, ma solleva un importante dubbio. La Corte di Cassazione ritiene che pretendere il pagamento in una situazione di spossessamento potrebbe violare il principio costituzionale di capacità contributiva. La questione è stata rinviata a una pubblica udienza per una decisione approfondita.

Cosa si intende per ‘presupposto impositivo’ dell’IMU/ICI?
Il ‘presupposto impositivo’ è la circostanza che fa nascere l’obbligo di pagare l’imposta. Per l’IMU/ICI è il ‘possesso’ dell’immobile. L’ordinanza mette in discussione se questo ‘possesso’ debba essere inteso solo come titolarità legale del diritto di proprietà o se debba includere anche la disponibilità e il controllo effettivo del bene.

Perché la Corte di Cassazione ha rinviato la causa a una pubblica udienza invece di decidere subito?
La Corte ha rinviato la decisione perché la questione ha una ‘rilevanza nomofilattica’, cioè è di fondamentale importanza per garantire un’interpretazione uniforme della legge su tutto il territorio nazionale. La soluzione del caso incide su principi costituzionali e richiede un dibattito approfondito per stabilire un criterio chiaro e valido per tutti i casi simili.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16687 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16687 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/06/2024

Oggetto: IMU

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11432/2022 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE Aranci, in persona del sindaco p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato presso il domicilio digitale EMAIL e EMAIL

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO , elettivamente domiciliata presso il suo studio, in Roma, INDIRIZZO, domicilio digitale EMAIL

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sardegna n. 93/2023 depositata il 31 gennaio 2023;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15 maggio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RITENUTO CHE

La controversia ha ad oggetto cinque avvisi di accertamento (nn. NUMERO_DOCUMENTO, AU1517900809, AU1517901110, AU1517901411, AU1517900207) con cui il comune di RAGIONE_SOCIALE Aranci (d’ora in poi ricorrente) ha chiesto a RAGIONE_SOCIALE, (d’ora in poi controricorrente) il pagamento dell’I ci 2007, 2008, 2009, 2020, 2011, in merito a terreni edificabili in Zona C2 per mq. 154.493.

La questione riguarda l’applicazione dell’imposta in oggetto su terreni in possesso del RAGIONE_SOCIALE in forza di espropriazione attivata a seguito di una procedura di pubblica utilità, svolta in assenza di un decreto di esproprio, che ha determinato uno spossessamento e una modifica dello stato dei luoghi, successivamente dichiarata illegittima. Più in generale, si pone il quesito se il possesso, quale presupposto impositivo dell’Ici , debba sempre corrispondere all’esercizio di un diritto reale o debba, invece, essere escluso nell’ipotesi in cui sia stato accertato in via giudiziale che l’immobile era abusivamente occupato, in modo tale da renderlo inutilizzabile e indisponibile.
La CTP ha rigettato il ricorso.

La CTR ha riformato la pronuncia di primo grado sulla base delle seguenti ragioni:

-i beni oggetto di imposizione coincidono, sulla base dei dati catastali, con quelli che la RAGIONE_SOCIALE, partecipata dal comune, ha utilizzato a seguito di un esproprio eseguito su delega del comune per la trasformazione dei quali aveva ottenuto una regolare autorizzazione dalla regione Sardegna;

-posto che il presupposto impositivo consiste nel possesso degli immobili, nel caso di specie questo non sussiste, in quanto i terreni erano posseduti dal comune per mezzo della partecipata RAGIONE_SOCIALE;

-la potenzialità edificatoria era pari a zero, trattandosi di inedificabilità assoluta.

Il ricorrente propone ricorso fondato su un unico motivo, la controparte resta intimata.

Il controricorrente resta intimato.

CONSIDERATO CHE

Con l’unico motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione di norme di diritto dell’art. 1, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504. Sostiene il ricorrente che, ai fini dell’applicazione della norma e, dunque, del pagamento dell’imposta , sono ritenuti indefettibili due presupposti: uno oggettivo riferito al possesso; uno soggettivo, invece, che individua il soggetto passivo di imposta nel proprietario dell’immobile, o titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie. Censura la sentenza impugnata laddove non ha inteso il requisito del possesso nel senso di potere di fatto sulla cosa corrispondente all’esercizio di un diritto reale.
Ritiene il Collegio che la controversia presuppone la decisione su una questione di rilevanza nomofilattica per la quale è opportuno il rinvio in pubblica udienza.

È stato da tempo in sede di legittimità affermato il principio secondo cui l’occupazione temporanea d’urgenza di un terreno da parte della RAGIONE_SOCIALE non priva il proprietario del possesso del bene fino a quando non intervenga il decreto di esproprio (o comunque

l’ablazione) del fondo, sicché egli resta soggetto passivo dell’imposta ancorché l’immobile sia detenuto dall’occupante (Cass., Sez. 6 – 5, n. 19041/2016, Rv. 641107 – 01; Sez. 5, n. 21157/2016, Rv. 641467 – 01 in tema di requisizione; vedi altresì Sez. 5, Sentenza n. 5626/2015, Rv. 635192 -01).

Seguendo l’impostazione fondata sulla rilevanza della sussistenza del presupposto impositivo in presenza di un possesso fondato sulla titolarità del bene, è stato anche affermato, sempre in tema d’imposta comunale sugli immobili (ICI), che il proprietario degli immobili oggetto di sequestro penale, disposto ai sensi dell’art. 2 ter della legge n. 575 del 1965 o del successivo art. 20 del d.lgs. n. 159 del 2011, è soggetto passivo d’imposta, non giustificandosi alcuna esenzione dal pagamento del tributo, atteso che il presupposto impositivo è la titolarità del diritto reale e non la disponibilità del bene e che il sequestro penale, a differenza della confisca, non comporta la perdita della titolarità dei beni ad esso sottoposti (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 22216/2015, Rv. 637184 -01, Sez. 6 – 5, n. 14678/2016, Rv. 640555 – 01).
Si è precisato, comunque in un primo momento, che l’esenzione dal pagamento dell’Ici è collegata, non solo, al provvedimento formalmente ablativo della proprietà, ma anche alla irreversibile trasformazione dell’area da parte della PA occupante, ipotesi di definitivo spossessamento del bene rilevante anche sul piano soggettivo, in quanto dimostrativo dell’impiego uti dominus del bene da parte del detentore (Cass., Sez. 5, n. 5626/2015, Rv. 635192 -01, cit., Sez. 5, n. 21157/2016, Rv. 641467 -01).

Devono essere segnalate altre successive pronunce, secondo cui non può ritenersi soggetto passivo dell’imposta, ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 504 del 1992, la RAGIONE_SOCIALE che abbia realizzato un’opera

pubblica sul fondo occupato in virtù della cd. accessione invertita, tenuto conto che la realizzazione di tale opera costituisce attività di mero fatto, di per sé inidonea a costituire un titolo di acquisto della proprietà, come pure evidenziato dalla costante giurisprudenza della Corte EDU, che ha affermato la contrarietà della cd. espropriazione indiretta alla CEDU e negato la possibilità di individuare sistemi di acquisizione diversi da quello consensuale del contratto e da quello autoritativo del procedimento ablatorio (Cass. Sez. 5 -, n. 19572 del 04/08/2017, Rv. 645294 -01, Cass. n. 22691 del 2022). Il principio mantiene saldo il riconoscimento del diritto del contribuente a richiedere il risarcimento del danno.
La questione oggetto del giudizio, riguardante un ‘ occupazione senza titolo effettuata dalla parte pubblica, non trova precedenti di legittimità specifici e un maggiore approfondimento si impone alla luce della recente sentenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 60 del 2024), la quale pronunciandosi sull’ illegittimità di una disposizione relativa all’Imu , tributo che presenta, sotto il profilo dei presupposti impositivi, grandi affinità con l’Ici, ha dichiarato che, indipendentemente dalla nozione di possesso, è irragionevole affermare che sussista la capacità contributiva del proprietario che abbia subito l’occupazione abusiva di un immobile che lo renda inutilizzabile e indisponibile. La pronuncia ha fondato la propria decisione sulla rilevanza dell’effettiva capacità contributiva.
Il Collegio ritiene, quindi, opportuno suscitare il pieno contraddittorio sui seguenti aspetti di rilevanza nomofilattica:

se il possesso, quale presupposto impositivo dell’Ici, debba sempre corrispondere all’esercizio di un diritto reale o incontri

il limite della sussistenza della effettiva capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost. ;

se debba, quindi, essere escluso il presupposto impositivo nell’ipotesi in cui l’immobile sia stato dichiarato da un provvedimento giudiziale abusivamente occupato, in modo tale da renderlo inutilizzabile e indisponibile (nella specie in forza di un’e spropriazione attivata a seguito di una procedura di pubblica utilità, svolta in assenza di un decreto di esproprio, che ha determinato uno spossessamento e una modifica dello stato dei luoghi).

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma il 15 maggio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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