Obbligo dichiarativo ICI: la Cassazione ripensa il caso

Un contribuente non ha presentato la dichiarazione ICI dopo che il suo terreno è diventato edificabile a seguito di un nuovo piano urbanistico. La Corte di Cassazione, considerando che il Comune era intrinsecamente a conoscenza della variazione, mette in discussione l’assoluta necessità dell’obbligo dichiarativo. Data l’importanza della questione, che tocca i principi di buona fede e collaborazione, il caso è stato rinviato a una pubblica udienza per una decisione di principio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Obbligo Dichiarativo ICI: Se il Comune Sa Già Tutto, Serve Ancora?

L’obbligo dichiarativo rappresenta un pilastro del sistema tributario, ma cosa succede quando l’ente impositore è già a conoscenza dei fatti che dovrebbero essere dichiarati? Con un’ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione solleva un’importante questione di principio: la necessità di una dichiarazione ICI (oggi IMU) per un terreno divenuto edificabile è assoluta, o può essere superata dai principi di collaborazione e buona fede, specialmente quando è lo stesso Comune ad averne decretato la nuova natura?

I Fatti del Caso: Da Terreno Agricolo a Edificabile

La vicenda nasce dall’impugnazione di un avviso di accertamento ICI da parte di un contribuente. Il Comune contestava l’omessa presentazione della dichiarazione per gli anni 2010 e 2011, relativa a un terreno la cui destinazione urbanistica era mutata da agricola a edificabile a seguito dell’adozione del nuovo Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) nel 2008.

Il contribuente si opponeva, eccependo, tra le altre cose, la decadenza del potere di accertamento del Comune. I giudici di merito avevano parzialmente accolto le sue ragioni, annullando l’accertamento per il 2010 ma confermandolo per il 2011. La questione è così giunta all’attenzione della Corte di Cassazione, che ha colto l’occasione per una riflessione più ampia.

L’Evoluzione della Giurisprudenza sull’Obbligo Dichiarativo

Tradizionalmente, la giurisprudenza ha sempre considerato l’obbligo dichiarativo come un adempimento imprescindibile. In caso di omessa dichiarazione di variazione, come il cambio di destinazione di un terreno, scatta un termine di decadenza di cinque anni per l’accertamento, indipendentemente dal fatto che il Comune potesse essere a conoscenza della modifica.

Tuttavia, negli ultimi anni si è sviluppato un orientamento giurisprudenziale che tende ad ‘attenuare’ la rigidità di questo obbligo. Basandosi sui principi di collaborazione e buona fede sanciti dallo Statuto del Contribuente (Legge n. 212/2000), le corti hanno iniziato a ritenere non sanzionabile l’omissione di una comunicazione puramente formale quando l’ente impositore è già in possesso di tutte le informazioni necessarie. Questo principio è stato applicato in vari contesti: dalla riduzione d’imposta per immobili inagibili alla fruizione di aliquote agevolate per immobili locati, quando lo stato di fatto era già documentalmente noto al Comune.

La questione cruciale: la conoscenza ‘insita’ del Comune

Il caso in esame presenta una peculiarità decisiva. La conoscenza della trasformazione del terreno da agricolo a edificabile non è semplicemente ‘nota’ al Comune, ma è ‘insita’ nella sua stessa attività amministrativa. È il Comune, infatti, che attraverso la preparazione e l’adozione del P.U.C., determina tale cambiamento. Questo solleva un interrogativo fondamentale: è ragionevole pretendere dal cittadino una dichiarazione su un fatto che l’ente non solo conosce, ma ha egli stesso generato?

Le motivazioni della Corte: Un Ripensamento Necessario

La Corte di Cassazione, nelle motivazioni della sua ordinanza, evidenzia proprio questa criticità. Pur riconoscendo il consolidato orientamento sulla necessità della dichiarazione, i giudici ritengono inevitabile un ‘ponderato ripensamento’ alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale e della specificità del caso.

Se il principio di leale collaborazione impedisce di chiedere al contribuente la prova di fatti già noti all’amministrazione, a maggior ragione questo dovrebbe valere quando la conoscenza è diretta e connaturata all’azione stessa dell’ente. La Corte sottolinea come l’obbligo di dichiarare una variazione urbanistica, la cui conoscenza ‘è insita nella preparazione e nell’adozione del P.U.C.’, possa rappresentare un formalismo eccessivo, in contrasto con i principi di buona fede che devono governare il rapporto tra fisco e contribuente.

Le conclusioni: Causa Rinviata per una Decisione di Principio

In conclusione, la Corte di Cassazione non ha emesso una sentenza definitiva sul merito della controversia. Riconoscendo l’indubbia ‘valenza nomofilattica’ della questione – ossia la sua capacità di stabilire un principio di diritto fondamentale e uniforme – ha deciso di rinviare la causa a una pubblica udienza.

Questa scelta indica la volontà di affrontare in modo approfondito e solenne un tema cruciale, le cui implicazioni potrebbero ridisegnare i contorni dell’obbligo dichiarativo in materia di tributi locali. La decisione finale potrebbe segnare un importante passo avanti verso la de-burocratizzazione e la valorizzazione della sostanza sulla forma nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione.

È sempre necessario presentare la dichiarazione ICI/IMU se un terreno diventa edificabile?
Secondo l’orientamento tradizionale sì, è un obbligo imprescindibile. Tuttavia, la Corte di Cassazione con questa ordinanza mette in dubbio tale rigidità, specialmente quando il Comune è la fonte stessa della variazione urbanistica, e ha rinviato la decisione a una pubblica udienza per un approfondimento.

Cosa si intende per ‘attenuazione’ dell’obbligo dichiarativo?
Si intende un orientamento giurisprudenziale più recente che, in base ai principi di buona fede e collaborazione, ritiene non necessario un adempimento formale (come la presentazione di una dichiarazione) quando l’ente impositore è già a conoscenza di tutti i fatti rilevanti per l’applicazione del tributo.

Qual è stata la decisione finale della Corte di Cassazione in questo caso?
La Corte non ha preso una decisione finale sul merito. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui, data l’importanza della questione di diritto, ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza per una trattazione più approfondita prima di stabilire un principio definitivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6176 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6176 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 07/03/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 27636/2020 R.G., proposto

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME entrambi con studio in Roma, ove elettivamente domiciliato (indirizzo pec per comunicazioni e notifiche del presente procedimento: EMAIL ), giusta procura in calce al ricorso introduttivo del presente procedimento;

RICORRENTE

CONTRO

Comune di Avellino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME, con studio in L’Aquila (indirizzo pec per comunicazioni e notifiche del presente procedimento: EMAIL, elettivamente domiciliato presso lo studio in Roma del medesimo difensore, giusta procura in calce al controricorso di costituzione nel presente procedimento;

CONTRORICORRENTE/RICORRENTE INCIDENTALE

ICI IMU RISCOSSIONE CARTELLA DI PAGAMENTO DECADENZA DEL POTERE DI RISCOSSIONE

avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Campania -sezione staccata di Salerno il 16 gennaio 2020, n. 503/05/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 30 gennaio 2025 dal Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

NOME COGNOME ha proposto ricorso sulla base di sei motivi per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Campania -sezione staccata di Salerno il 16 gennaio 2020, n. 503/05/2020, la quale, in controversia su impugnazione di avviso di accertamento n. 0000203A016 del 19 settembre 2016 per omessa presentazione della dichiarazione per l’I CI relativa agli anni 2010 e 2011, in relazione a due fabbricati ubicati in Avellino alla INDIRIZZO nonché ad un terreno ubicato in Avellino alla INDIRIZZO, ha rigettato l’appello proposto in via principale dal medesimo e l’appello proposto in via incidentale dal Comune di Avellino avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Avellino il 23 novembre 2017, n. 1556/01/2017, con compensazione delle spese giudiziali.
Il giudice di appello ha confermato la decisione di prime cure -che aveva respinto il ricorso originario del contribuente – sul rilievo che il valore dell’area edificabile era stato congruamente determinato; che l’ente impositore non era incorso in decadenza con riguardo all’ICI relativa all’anno 2011, ma non anche con riguardo all’ICI relativa all’anno 2010, dovendo considerarsi la data di ri cezione dell’avviso di accertamento e valendo il principio della scissione degli effetti della notifica per

il notificante ed il destinatario soltanto per la notifica degli atti processuali.

Il Comune di Avellino ha resistito con controricorso, proponendo ricorso incidentale sulla base di un unico motivo avverso la medesima sentenza.

CONSIDERATO CHE:

Preliminarmente, si rileva che, con il sesto motivo, il ricorrente ha denunciato, al contempo, violazione e falsa applicazione degli artt. 10 ss. del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 ), cod. proc. civ ., nonché violazione e falsa applicazione dell’art. 132, secondo comma, n. 4) , c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., con riguardo al passo della sentenza impugnata che concerne l ‘e ccepita decadenza dell’ente impositore dall’esercizio del potere impositivo, la quale è stata esclusa dal giudice di appello con riferimento all’anno 2011 per l’incompiuta decorrenza de l termine quinquennale in riferimento all’inadempienza dell’obbligo di presentazione della dichiarazione di variazione ex art. 10, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (a seguito dell ‘adozione del P.U.C. nell’anno 2008) .
Secondo la richiamata disposizione: « I soggetti passivi devono dichiarare gli immobili posseduti nel territorio dello Stato, con esclusione di quelli esenti dall’imposta ai sensi dell’articolo 7, su apposito modulo, entro il termine di presentazione della dichiarazione dei redditi relativa all’anno in cui il possesso ha avuto inizio; tutti gli immobili il cui possesso è iniziato antecedentemente al 1° gennaio 1993 devono essere dichiarati entro il termine di presentazione della dichiarazione dei redditi relativa all’anno 1992. La dichiarazione ha effetto anche per gli anni successivi sempreché non si verifichino
modificazioni dei dati ed elementi dichiarati cui consegua un diverso ammontare dell’imposta dovuta; in tal caso il soggetto interessato è tenuto a denunciare nelle forme sopra indicate le modificazioni intervenute, entro il termine di presentazione della dichiarazione dei redditi relativa all’anno in cui le modificazioni si sono verificate ».

Dunque, l’obbligo dichiarativo, che è stato soppresso dall’art. 37, comma 53, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, così come modificato dall ‘art. 1, comma 174, dell a legge 27 dicembre 2006, n. 296, rimane, comunque, fermo « nei casi in cui gli elementi rilevanti ai fini dell’imposta dipendano da atti per i quali non sono applicabili le procedure telematiche previste dall’articolo 3-bis del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 463, concernente la disciplina del modello unico informatico ».
In seguito all’informatizzazione del catasto, resa operativa con provvedimento direttoriale del 18 dicembre 2007, il contribuente non è più obbligato, per gli anni 2008 e seguenti, alla dichiarazione prevista dall’art. 10, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, soppressa dall’art. 37, comma 53, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, tranne che nei casi previsti dal secondo e ultimo periodo di tale norma, afferenti agli elementi da cui derivi una riduzione di imposta e a quelli, rilevanti ai fini d’imposta, che dipendano da atti per i quali non sono applicabili le procedure telematiche previste dall’art. 3bis del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 463, concernente la disciplina del modello unico informatico (Cass., Sez. Trib., 22 dicembre 2022, n. 37505; Cass., Sez. Trib., 17 luglio 2024, n. 19684 -anche con riguardo a tale decorrenza: Cass., Sez. 5^, 14 ottobre 2016,
n. 20797; Cass., Sez. 6^-5, 2 novembre 2018, n. 28043; Cass., Sez. 5^, 25 gennaio 2023, n. 2321).

Per cui, il mutamento di destinazione urbanistica di un terreno agricolo, la cui edificabilità sia sancita da sopravvenute variazioni dello strumento urbanistico generale, costituisce specifico oggetto dell’obbligo dichiarativo, incidendo sul la determinazione del valore venale ai fini della liquidazione del tributo.

In tal senso, questa Corte ha affermato che, in tema di ICI, il termine di decadenza per il recupero della differenza di imposta, in caso di modifica di destinazione di area, allorché vi sia omessa presentazione della denuncia di variazione, è quello quinquennale, previsto per l’omessa denuncia, e non quello triennale, stabilito per la dichiarazione di variazione infedele o incompleta o inesatta, anche quando il Comune abbia acquisito una precedente conoscenza di fatto della modificazione, in quanto la disposizione di cui all’art. 10, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, non ammette equipollenti alla denuncia di variazione (Cass., Sez. 5^, 12 settembre 2012, n. 15235; Cass., Sez. 5^, 31 ottobre 2017, n. 25937; Cass., Sez. 5^, 25 gennaio 2019, n. 2137; Cass., Sez. 5^, 25 novembre 2021, n. 36682; Cass., Sez. Trib., 25 novembre 2022, n. 34879; Cass., Sez. Trib., 12 novembre 2024, n. 29223).
3. Ora, l’imprescindibilità della dichiarazione prevista dall’art. 10, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (prima della soppressione del relativo obbligo, con decorrenza dall’1 gennaio 2009, da parte dell’art. 36, comma 53, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248), è stata recentemente attenuata e ridimensionata in relazione a fattispecie in cui il presupposto di fatto era preventivamente venuto a conoscenza dell’ente

impositore (sia pure in relazione a finalità diverse dall’accertamento o dalla riscossione dell’imposta) (Cass., Sez. Trib., 8 maggio 2023, n. 12226).

C osì, in particolare, secondo l’orientamento di questa Corte, in tema di IMU (e, già prima, di ICI), nell’ipotesi di immobile inagibile, l’imposta va ridotta, ai sensi dell’art. 13, comma 3, lett. b), del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo novellato dall’art. 4, comma 5, lett. b ), del d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni dalla legge 26 aprile 2012, n. 44 (e, ai fini dell’ICI, ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.lgs . 30 dicembre 1992, n. 504), nella misura del 50% anche in assenza di richiesta del contribuente quando lo stato di inagibilità è perfettamente noto al Comune, tenuto conto del principio di collaborazione e buona fede che deve improntare i rapporti tra ente impositore e contribuente (art. 10, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212), di cui è espressione anche la regola secondo cui a quest’ultimo non può essere chiesta la prova di fatti già documentalmente noti al Comune (art. 6, comma 4, della legge 27 luglio 2000, n. 212) (con riguardo all’ICI: Cass., Sez. 5^, 10 giugno 2015, n. 12015; Cass., Sez. 5^, 21 settembre 2016, n. 18453; Cass., Sez. 6^-5, 29 maggio 2020, n. 10314; Cass., Sez. 5^, 11 dicembre 2020, n. 28251; Cass., Sez. 6^-5, 22 aprile 2021, n. 10724; -con riguardo all’IMU: Cass., Sez. 5^, 30 dicembre 2020, n. 29901; Cass., Sez. 6^- 5, 26 marzo 2021, n. 8592; Cass., Sez. 6^-5, 22 aprile 2021, n. 10724; Cass., Sez. 5^, 18 novembre 2021, n. 35474; Cass., Sez. 6^-Trib., 16 gennaio 2023, n. 1016; Cass., Sez. Trib., 2 marzo 2023, n. 6270; Cass., Sez. Trib., 11 luglio 2023, n. 19665).
A nalogo principio è stato ribadito anche per l’esenzione da IMU per i fabbricati colpiti dagli eventi sismici che hanno interessato territorio delle province di Bologna, Modena, Ferrara, Mantova, Reggio Emilia e Rovigo il 20 e il 29 maggio 2012, ai sensi de ll’art. 8, comma 3, del d.l. 6 giugno 2012, n. 74, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 agosto 2012, n. 122 (Cass., Sez. Trib., 14 febbraio 2023, nn. 4555 e 4562).

I n lineare sintonia con l’orientamento ora richiamato, questa Corte ha anche deciso che:

in tema di ICI, qualora l’immobile sia adibito a negozio o bottega direttamente dal soggetto passivo dell’imposta, ed il Comune, con apposito regolamento, abbia stabilito, per tali casi, il diritto a fruire di aliquota agevolata (nei limiti di quanto previsto dall’art. 6 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504) ove il contribuente presenti una dichiarazione attestante la sussistenza dei requisiti oggettivi e soggettivi per il godimento dell’agevolazione, essa spetta comunque al contribuente, ancorché questi non abbia presentato la suddetta dichiarazione, poiché, tenuto conto del principio di collaborazione e buona fede che deve improntare i rapporti tra ente impositore e contribuente – sancito dall’art. 10, comma 1, della legge 7 luglio 2000, n. 212, di cui costituisce espressione la previsione dell’art. 6, comma 4, della stessa legge – a quest’ultimo non può essere chiesta la prova di fatti già documentalmente noti al Comune (Cass., Sez. 5^, 17 maggio 2017, n. 12304);
che, in tema di ICI, in omaggio al principio della leale collaborazione e della buona fede, sancito dall’art. 10, comma 1, della legge 7 luglio 2000. n. 212, l’inosservanza di un adempimento che costituisce un presupposto solo formale per il godimento di un’agevolazione non impedisce di riconoscere il

diritto al beneficio del contribuente che abbia i requisiti per usufruire dello stesso, tanto più ove essi risultino da documentazione in possesso dell’ente impositore (Cass., Sez. 5^, 17 maggio 2017, n. 12304; Cass., Sez. 5^, 15 marzo 2019, n. 7414; Cass., Sez. 5^, 28 marzo 2019, nn. 8627, 8628 e 8629; Cass., Sez. 5^, 10 maggio 2019, n. 12485; Cass., Sez. 5^, 18 luglio 2019, n. 19316; Cass., Sez. 5^, 30 giugno 2021, n. 18446);

– che, in particolare, sulla scorta di tale principio, la Suprema Corte ha confermato il riconoscimento dell’aliquota agevolata prevista dal regolamento comunale per le unità immobiliari concesse in locazione, nonostante il contribuente avesse omesso la comunicazione al Comune, prevista dallo stesso regolamento, dell’esistenza dei contratti di locazione, in quanto la medesima decisione aveva accertato che gli immobili erano locati e che i relativi contratti erano noti all’amministrazione in quanto regolarmente registrati (Cass., Sez. 5^, 18 luglio 2019, n. 19316); tale orientamento è stato ribadito anche in relazione alla previsione dal regolamento comunale che subordinava la riduzione dell’ICI su un immobile concesso dal proprietario in uso gratuito ai genitori (Cass., Sez. 5^, 30 giugno 2021, n. 18446) o al figlio (Cass., Sez. 5^, 28 marzo 2019, nn. 8627, 8628 e 8629; Cass., Sez. 5^, 10 maggio 2019, n. 12485) alla preventiva comunicazione di una domanda di variazione concernente siffatta circostanza.
Ancora, è stato affermato, a i fini dell’ICI e dell’IMU, anche in difetto di dichiarazione preventiva da parte dei contribuenti, l’area pertinenziale può considerarsi parte integrante del fabbricato a cui essa accede, perdendo autonoma rilevanza ai fini impositivi, nonostante l’edific abilità risultante dalle previsioni della pianificazione urbanistica (generale ed

attuativa), sempre che l’ente impositore abbia avuto contezza (attraverso l’acquisizione di documenti o l’assunzione di informazioni, anche se per finalità extratributarie) del vincolo di pertinenzialità desumibile dall’accertamento in fatto della stabile e durevole destinazione del bene accessorio a servizio o ornamento del bene principale prima dell’anno di imposta a cui si riferisce l’avviso di accertamento (Cass., Sez. Trib., 8 maggio 2023, n. 12226).

C on riguardo all’IMU, anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 37, comma 53, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, in coerenza con i principi sanciti dagli artt. 6, comma 4, e 10, comma 1, della legge 7 luglio 2000, n. 212 (che, si rammenta, costituiscono pur sempre criteri guida per il giudice in sede di applicazione ed interpretazione delle norme tributarie, anche anteriormente vigenti, per risolvere eventuali dubbi ermeneutici -Cass., Sez. 5^, 6 settembre 2017, n. 20812; Cass., Sez. 5^, 20 giugno 2018, n. 16227; Cass., Sez. 5^, 20 febbraio 2020, n. 4411), si è ritenuto che l’eccezionale conservazione dell’obbligo della dichiarazione valga soltanto per le fattispecie in cui il presupposto di fatto per beneficiare di una riduzione (o, a maggior ragione, d i un’ esenzione) sia sopravvenuto a partire dall’anno di imposta 2008, ma non sia ancora venuto a conoscenza (attraverso l’acquisizione di documenti o l’assunzione di informazioni, anche se per f inalità extratributarie) dell’ente impositore (Cass., Sez. Trib., 8 maggio 2023, n. 12226).
Su tali premesse, considerando che l’edificabilità dei terreni è rimessa alle prescrizioni della pianificazione urbanistica comunale, alla luce del l’evoluzione giurisprudenziale sull” attenuazione ‘ dell’obbligo dichiarativo con riferimento ad

atti o fatti già noti aliunde agli organi o agli uffici dell’amministrazione comunale , è inevitabile l’esigenza di un ponderato ripensamento anche con riguardo all ‘indispensabilità della dichiarazione prevista dall’art. 1 0, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, per la specifica fattispecie della trasformazione di un terreno agricolo in area edificabile a seguito di mutamento della destinazione urbanistica, la cui conoscenza è insita nella preparazione e nell’adozione del P.U.C.
Pertanto, valutandosi la rilevanza decisoria della predetta questione, che assume un’indubbia valenza nomofilattica, si rende opportuno rinviare la causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

P.T.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 30 gennaio

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