Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 25804 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 5 Num. 25804 Anno 2025
Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE
Relatore: NOME COGNOME
Data pubblicazione: 22/09/2025
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
– SEZIONE TRIBUTARIA –
OGGETTO
composta dai seguenti magistrati:
NOME COGNOME
Presidente
NOME COGNOME
Consigliere – rel.-
NOME di Pisa
Consigliere
NOME COGNOME
Consigliere
NOME COGNOME
Consigliere
Ud. 27/06/2025
CONTRIBUTO CONSORTILE STRADALE – IRREGOLARITA ‘
ISCRIZIONE A RUOLO –
NOVITÀ MOTIVO D ‘ APPELLO
ha deliberato di pronunciare la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 21875/2020 del ruolo generale, proposto
DA
il CONSORZIO RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE, in persona del Presidente, legale rappresentante pro-tempore , Sig. NOME COGNOME rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale alla lite e nomina conferite in calce al ricorso, dall’avv. NOME COGNOME (codice fiscale CODICE_FISCALE).
– RICORRENTE –
CONTRO
COGNOME NOME (codice fiscale CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale alla lite e
nomina poste in calce al controricorso, dall’avv. NOME COGNOMEcodice fiscale CODICE_FISCALE. Numero sezionale 5603/2025 Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
– CONTRORICORRENTE –
NONCHÈ
l’ RAGIONE_SOCIALE (codice fiscale CODICE_FISCALE, in persona del Direttore pro tempore .
– INTIMATA – per la cassazione della sentenza n. 6380/11/2019 della Commissione regionale del Lazio, depositata il 14 novembre 2019.
UDITA la relazione della causa svolta dal consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio celebratasi in data 27 giugno 2025.
FATTI DI CAUSA
Oggetto di controversia è la pretesa contenuta nelle tre cartelle di pagamento indicate in atti con cui l’agente della riscossione aveva richiesto al contribuente il pagamento delle quote consortili per gli anni 2010/2012/2013 e 2014 di cui ai ruoli del Consorzio stradale obbligatorio di Colle Romito.
La Commissione tributaria regionale del Lazio accoglieva l’appello proposto da NOME COGNOME contro la sentenza n. 20797/15/2017 della Commissione tributaria provinciale di Roma ritenendo -per quanto ora occupa in relazione ai motivi di impugnazione -che:
-ai sensi dell’art. 7 d.lgs.lgt. n. 1446/1918 i ruoli andavano emessi dal Comune e non dal Consorzio, come risultava anche dall’obbligo assunto in tal senso dallo stesso Consorzio, giusta art. 5 della Convenzione con il Comune di Ardea del 7 maggio 2010, obbligo a cui il Consorzio non aveva dato seguito;
Numero sezionale 5603/2025
Numero di raccolta generale 25804/2025
Data pubblicazione 22/09/2025
– la soluzione più attendibile era nel senso di considerare che i ruoli andassero compilati in base ad un piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale ogni anno, laddove il documento prodotto dimostrava che detto piano era stato approvato solo all’atto della costituzione del Consorzio con delibera del commissario prefettizio del Comune di Ardea in data 26 marzo 1976;
non era stata fornita prova della pubblicazione dei ruoli per quindici giorni, come richiesto dalla norma, nonché della pubblicazione del bilancio;
mancava qualsiasi documentazione relativa alla necessaria esecutività resa dal prefetto.
Avverso tale pronuncia il Consorzio stradale di Colle Rovito proponeva ricorso per cassazione, notificandolo in data 16 luglio 2020, formulando due motivi d’impugnazione.
NOME COGNOME notificava il 25 settembre 2020 controricorso ed ha depositato in data 17 giugno 2025 memoria ex art. 380bis .1. c.p.c.
L’Agenzia delle Entrate -Riscossione è restata intimata
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso il ricorrente ha eccepito, ai sensi dell’art. 360, primo comma, num. 4, c.p.c., la nullità della sentenza per violazione dell’art. 57 d.lgs. n. 546/1992 e 345 c.p.c., per aver la Commissione accolto domande, motivi, questioni ed eccezioni nuove, siccome proposte dal contribuente solo con i motivi di appello.
Nello specifico il Consorzio ha segnalato che il contribuente aveva introdotto nel giudizio di appello un nuova ragione di
impugnazione della cartella, vale a dire la presunta inosservanza dell’ iter procedimentale dell’attività di riscossione da parte del Consorzio, come del resto implicitamente confermato dalla stessa parte privata nella parte in cui aveva rappresentato che il giudice « a prescindere dalle motivazioni addotte dalle parti deve applicare la legge, rectius , le norme che regolano la questione sottoposta al suo vaglio» (v. pagina n. 9 del ricorso). Numero sezionale 5603/2025 Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
Con la seconda censura il Consorzio ha, di conseguenza, eccepito, a mente dell’art. 360, primo comma, num. 4, c.p.c., la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. per aver pronunciato su di una nuova domanda.
I due motivi, che vanno unitariamente trattati in quanto connessi, sono fondati.
3.1. Va dato preliminarmente, conto anche a fronte dell’eccezione del contribuente, che i motivi si presentano autosufficienti.
Il Consorzio, difatti, ha dapprima illustrato il contenuto rilevante dell’originario ricorso e rinviato agli atti di riferimento, precisando che le cartelle erano state (con tre distinti ricorsi) impugnate per:
la dedotta inesistenza del Consorzio e la carenza di legittimazione attiva (contestandosi la valida costituzione dell’ente);
la natura volontaria e non obbligatoria del Consorzio;
l’illegittima elezione dei rappresentanti del Consorzio e la conseguente nullità degli atti;
il difetto di motivazione della cartella (contestandosi la mancata indicazione dei criteri utilizzati per liquidare l’ammontare dei contributi pretesi); Numero sezionale 5603/2025 Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
la nullità della notifica della cartella apposta sul frontespizio dell’atto;
l’inesistenza giuridica dell’atto impositivo (contestandosi la carenza di potere del soggetto che risulta avere emesso l’avviso di accertamento sotteso alla cartella);
nel merito, per la duplicazione della tassazione sui medesimi servizi tributi locali (Tari) e contributi consortili (v. pagina n. 3 del ricorso).
L’istante ha poi precisato che nel ricorso in appello, il contribuente ha lamentato che « la Commissione Tributaria Provinciale, una volta acclarata e ritenuta la natura obbligatoria del Consorzio, avrebbe dovuto ‘applicare la legge’ e ‘necessariamente esaminare la corretta formazione dei ruoli, per cui non poteva prescindere dall’applicazione della legge, ovvero del D.Lgt. 1446/1918, tutt’ora in vigore, che obbliga i Consorzi Stradali aventi natura obbligatoria, tale è stato definito quello di Colle Romito nella sentenza impugnata, a sottoporre i bilanci e i piani di riparto all’approvazione del Consiglio Comunale, nel caso specifico, quello del Comune di Ardea, per poi passare al vaglio della Prefettura, per poter iscrivere a ruolo gli oneri consortili non corrisposti dai consorziati (pagina 3 dell’appello » (v. pagine nn. 6 e 7 del ricorso).
3.2. Alla luce di tale resoconto risulta palese la novità del motivo di appello, siccome sviluppatosi lungo la dissertazione delle ragioni delle irregolarità procedimentali che avevano preceduto l’iscrizione a ruolo delle somme pretese (circa l’organo competente ad emettere i ruoli sulla base di un piano di
ripartizione da approvare annualmente, circa la pubblicazione dei ruoli e del bilancio ed il visto di esecutività del Prefetto) tema di indagine questo, coinvolgente anche vari profili fattuali, che non erano stati posti a base dell’originario ricorso e che costituisce una diversa ed autonoma ragione di illegittimità della pretesa fiscale, come tale indubbiamente integrante una nuova domanda. Numero sezionale 5603/2025 Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
Non si tratta, infatti, di una mera difesa e cioè di un apparato argomentativo volto alla semplice contestazione della pretesa, ma dell’allegazione di una specifica forma di invalidità dell’atto tributario, che non è denunciabile in ogni stato e grado del processo e non può, quindi, essere fatta valere per la prima volta in grado appello (cfr. sul principio, Cass. 14 settembre 2021, n. 24669, che richiama Cass. 9 novembre 2015, n. 22810).
Del resto, della novità del tema di indagine ne ha dato inavvertito riscontro la stessa difesa del contribuente, la quale, nel tentativo di accreditare l’ordine di idee secondo cui le questioni poste con il motivo di appello non integravano domande nuove, ha riferito che in primo grado era stato « eccepito il difetto di motivazione della cartella sotto numerosi profili evidenziando che le cartelle di pagamento si limitavano ad una generica indicazione dell’immobile assoggettandolo a contribuzione senza indicare le opere di cui avrebbe beneficiato dalle quali si è generata la spesa sostenuta, la quota parte al netto di quella finanziata con i contributi pubblici, la quota parte a carico del contribuente. La mancata indicazione degli elementi in base ai quali era stata effettuata l’iscrizione al ruolo, lede il diritto di difesa del contribuente il quale, non conoscendo la pretesa nei suoi elementi essenziali, non può efficacemente contestare l’an ed il quantum» (così a pagina n. 6 del controricorso).
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Ebbene, diversamente da quanto opinato dalla difesa del contribuente, risulta palese che con il citato motivo non era stata contestata l’irregolarità procedimentale sotto i vari aspetti esaminati dal Giudice d’appello, come detto, integranti ciascuna un’autonoma ragione di asserita invalidità dell’atto impugnato e del procedimento che ha condotto all’iscrizione a ruolo dei contributi richiesti. Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
3.3. Può aggiungersi, solo per mera completezza di analisi, che la soluzione fornita dal Giudice regionale risulta anche errata, giacchè dal contesto normativo rilevante (art. 1, primo comma, 2 e 7 d.lgs.lgt. n. 1446/1918, 14 della legge n. 126/1958) emerge che compete al consiglio comunale l’approvazione del piano di ripartizione di spesa, mentre spetta al Consorzio (ente pubblico obbligatorio, (v. Cass., Sez. un., 6 maggio 2013, n. 10403) il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale (non per ciascuno anno) ed all’esattore comunale (ora ai soggetti abilitati ex art. 52 d.lgs. 446/1997) l’attività di riscossione dei contributi dovuti dai consorziati.
È, difatti, il Consorzio ad essere titolare dell’attività gestoria dei beni e dunque del gettito contributivo che ne è correlato, cui si collega necessariamente il potere impositivo e, con esso, la connessa attività di redazione dei ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale.
La disposizione, del resto, rimanda alle modalità della riscossione delle imposte dirette mediante ruoli compilati in base al piano di ripartizione approvato dal consiglio comunale, il che, da un lato, consente di ritenere che sia il titolare della pretesa tributaria (nella specie il Consorzio) e quindi l’amministrazione creditrice ad essere il soggetto tenuto all’iscrizione a ruolo e, dall’altro, circoscrive l’attività comunale alla sola approvazione
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del piano ripartizione dei contributi dovuti, quale atto presupposto all’iscrizione a ruolo. Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
Né può giustificare una diversa soluzione la previsione dell’art. 5 della convenzione del 7 maggio 2010 intercorsa tra i Consorzio ed il Comune di Ardea, giacchè non può una convenzione tra enti sovvertire il criterio normativo della competenza circa il potere impositivo, che, per quanto detto, appartiene al Consorzio, al quale spetta il contributo consortile (v. Cass., Sez. un., 6 maggio 2013, n. 10403 cit.), e non anche al Comune cui compete solo l’approvazione (da parte del consiglio comunale) del piano di ripartizione.
Pure ininfluente è la ritenuta omessa dimostrazione del visto di esecutorietà, giacchè l’ingiunzione fiscale ripete la sua efficacia direttamente dal potere attribuito all’ente impositivo di realizzare coattivamente la sua pretesa, indipendentemente dal visto di esecutorietà (cfr., ex multis , Cass., Sez. T., 20 settembre 2006, n. 20360 e le pronunce ivi citate).
4. Alla stregua delle osservazioni svolte il ricorso va, dunque, accolto, con valore assorbente, stante il loro pregiudizievole effetto processuale, anche rispetto alle decisioni (indicate nella memoria ex art. 380bis .1. c.p.c.) favorevoli alle tesi dei contribuenti adottate da varie sentenze del giudice tributario, che nella specie non hanno valore giudicato (non essendo stato, da quel che risulta dalla citata memoria, il controricorrente parte di dette pronunce), né potrebbero averlo.
Per consolidata giurisprudenza di questa Corte, difatti, l’attività interpretativa delle norme giuridiche (qui in esame) compiuta da un giudice, in quanto consustanziale allo stesso esercizio della funzione giurisdizionale, non può mai costituire limite all’attività esegetica esercitata da un altro giudice, né è suscettibile di
passare in giudicato autonomamente dalla domanda o dal capo di essa cui si riferiscono, assolvendo ad una funzione meramente strumentale rispetto alla decisione, dovendosi richiamare a tal proposito il distinto modo in cui opera il vincolo determinato dalla efficacia oggettiva del giudicato ex art. 2909 c.c. rispetto a quello imposto, in altri ordinamenti giuridici, dal principio dello ” stare decisis ” (cioè del-precedente giurisprudenziale vincolante”), che non trova riconoscimento nell’attuale ordinamento processuale (così Cass., Sez. V, 7 aprile 2022, n. 11331, che richiama Cass., Sez. 5, 21 ottobre 2013, n. 23723; Cass., Sez. 5, 15 luglio 2016, n. 14509 e Cass., Sez. T., 1° giugno 2021, n. 15215, cui adde , Cass., Sez. T., 23 marzo 2023, n. 8417; Cass., Sez. I, 4 gennaio 2024, n. 211 e Cass., Sez. T., 5 marzo 2024, n. 5822). Numero sezionale 5603/2025 Numero di raccolta generale 25804/2025 Data pubblicazione 22/09/2025
4.1. Del tutto inconferente risulta, poi, il richiamo, pure contenuto nella citata memoria, alla pronuncia di questa Corte n. 15570 dell’11 giugno 2025, secondo cui è inficiata da difetto di motivazione la cartella (che ha costituito il primo atto notificato al contribuente) che non menzioni le delibere di approvazione del piano di classifica, del perimetro di contribuenza e di approvazione del bilancio consortile.
Il tema qui rilevante è, difatti, l’assenza dell’originaria impugnazione della cartella sotto il profilo considerato dal Giudice regionale e dunque la novità della censura proposta in sede di appello, non trattandosi di questione rilevabile di ufficio.
La sentenza impugnata va, pertanto, cassata e la causa rinviata alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio – in altra composizione per l’esame degli altri motivi di appello non esaminati, nonché per regolare le spese del presente grado di legittimità.
P.Q.M.
la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio – in altra composizione -anche per regolare le spese del presente grado di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 giugno 2025.
IL PRESIDENTE NOME COGNOME