Mediazione tributaria: sospensione e atti riscossione

La Cassazione ha stabilito che durante il periodo di sospensione per la mediazione tributaria, l’agente di riscossione può notificare un’ingiunzione di pagamento. Tale atto è considerato preparatorio e non esecutivo, quindi non viola la sospensione legale, che impedisce solo l’avvio dell’esecuzione forzata come il pignoramento. Il ricorso dei contribuenti contro un consorzio di bonifica è stato quindi respinto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Mediazione tributaria: sospensione e atti di riscossione

L’istituto della mediazione tributaria e la sospensione dei termini processuali rappresentano uno strumento cruciale per deflazionare il contenzioso e favorire un dialogo tra Fisco e contribuente. Tuttavia, i confini di questa sospensione non sono sempre chiari. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sulla legittimità degli atti di riscossione emessi durante questo periodo, chiarendo la distinzione fondamentale tra atti preparatori e atti esecutivi.

I fatti di causa: contributi consortili e opposizione

Il caso ha origine dall’opposizione di due contribuenti a delle ingiunzioni di pagamento emesse da un agente di riscossione per conto di un Consorzio di bonifica. Le ingiunzioni riguardavano contributi irrigui relativi a un fondo agricolo. I contribuenti sostenevano che tali atti fossero illegittimi perché notificati durante il periodo di 90 giorni previsto per la mediazione tributaria, un lasso di tempo in cui le attività di riscossione dovrebbero essere, a loro avviso, sospese.

La Commissione Tributaria Regionale aveva respinto la tesi dei contribuenti, affermando che la sospensione non impedisse all’agente di riscossione di agire, data la sua diversa funzione rispetto all’ente impositore. I contribuenti hanno quindi proposto ricorso in Cassazione.

Il nodo della questione: i limiti della sospensione nella mediazione tributaria

La questione centrale sottoposta alla Suprema Corte era se la sospensione legale dei termini, prevista dall’art. 17-bis del D.Lgs. 546/1992, impedisca la notifica di un’ingiunzione di pagamento o se, invece, si limiti a bloccare solo la fase esecutiva vera e propria, come il pignoramento. I ricorrenti insistevano sulla nullità insanabile dell’atto, in quanto emesso in violazione di una norma con finalità pubblicistica, volta a garantire la serenità del procedimento di mediazione.

La natura degli atti di riscossione

La Corte ha iniziato la sua analisi richiamando la consolidata giurisprudenza sulla natura degli atti nel procedimento di riscossione coattiva. Nel sistema disciplinato dal d.P.R. 602/1973, la notifica della cartella di pagamento (o di un atto analogo come l’ingiunzione in esame) svolge una duplice funzione:

1. Titolo esecutivo: È l’atto che accerta il diritto del creditore e legittima l’avvio dell’esecuzione forzata.
2. Precetto: È l’intimazione al debitore di pagare entro un determinato termine, con l’avvertimento che, in caso contrario, si procederà con l’esecuzione.

Questo atto, pur essendo un presupposto indefettibile per l’esecuzione, non dà inizio alla fase esecutiva. La fase di espropriazione forzata vera e propria comincia solo con l’atto di pignoramento.

La sospensione della mediazione tributaria non blocca gli atti preliminari

Sulla base di questa distinzione, la Corte ha concluso che la mediazione tributaria e la sospensione ad essa collegata operano sulla fase esecutiva e non su quella meramente preparatoria. La norma (art. 17-bis, comma 9-bis) stabilisce che “la riscossione e il pagamento delle somme dovute […] sono sospesi”.

Secondo gli Ermellini, questa sospensione impedisce all’ufficio di procedere all’affidamento del carico, all’iscrizione a ruolo o, in generale, all’avvio dell’esecuzione forzata. Tuttavia, non impedisce la notifica di un atto che, come l’ingiunzione di pagamento, si limita a formalizzare la pretesa e a intimare il pagamento. Quest’ultimo è un atto “riscossivo” ma non “esecutivo” in senso stretto. Di conseguenza, il primo motivo di ricorso è stato ritenuto infondato.

La questione delle spese di lite

I ricorrenti avevano anche lamentato la condanna alle spese, sostenendo che il Consorzio avesse fornito la prova decisiva del beneficio fondiario solo nel giudizio d’appello. Anche questo motivo è stato respinto. La Corte ha ribadito che la regolamentazione delle spese di lite rientra nel potere discrezionale del giudice di merito. Il sindacato di legittimità è ammesso solo nel caso estremo in cui le spese vengano poste a carico della parte totalmente vittoriosa, violando il principio della soccombenza, cosa che non era avvenuta nel caso di specie.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione sulla distinzione tra la fase di riscossione e la fase di esecuzione. La notifica di un’ingiunzione di pagamento, sebbene funzionale alla riscossione, è un atto che precede l’esecuzione forzata. La sospensione prevista dalla normativa sulla mediazione tributaria ha lo scopo di congelare l’aggressione al patrimonio del contribuente (pignoramenti), non di impedire all’ente creditore di formalizzare la propria pretesa attraverso atti preliminari. Pertanto, l’azione dell’agente di riscossione è stata ritenuta legittima.

Le conclusioni

In definitiva, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la legittimità delle ingiunzioni di pagamento. Questa pronuncia offre un importante chiarimento pratico: la sospensione durante la mediazione tributaria non crea una “zona franca” in cui nessun atto può essere notificato. Essa blocca l’avvio dell’esecuzione forzata, ma non gli atti preparatori che la precedono. I contribuenti devono quindi essere consapevoli che, anche durante la pendenza della mediazione, possono ricevere atti come ingiunzioni o cartelle, la cui validità non è inficiata dalla sospensione legale.

Durante la mediazione tributaria, l’agente della riscossione può inviare un’ingiunzione di pagamento?
Sì. Secondo la Corte, l’ingiunzione di pagamento è un atto preliminare alla riscossione, non un atto di esecuzione forzata. La sospensione prevista dalla legge per la mediazione tributaria blocca solo gli atti esecutivi (come il pignoramento), non quelli preparatori.

Qual è la differenza tra un atto di riscossione e un atto esecutivo nel contesto fiscale?
Un atto di riscossione, come la cartella di pagamento o l’ingiunzione, serve a notificare il debito e a intimare il pagamento, funzionando come titolo esecutivo e precetto. Un atto esecutivo, invece, è quello che dà inizio all’espropriazione forzata dei beni del debitore, come il pignoramento.

Se una parte produce una prova decisiva solo in appello, può chiedere la compensazione delle spese di lite?
No, non necessariamente. La Corte ha chiarito che la valutazione sull’opportunità di compensare le spese rientra nel potere discrezionale del giudice di merito. Il sindacato della Cassazione è limitato alla sola violazione del principio della soccombenza (cioè quando le spese vengono addebitate alla parte vincitrice).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 3923 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 3923 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26493/2021 R.G. proposto da: COGNOME NOME e COGNOME NOME rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE;

-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimato- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG.PUGLIA n. 813/2021 depositata il 04/03/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 813/2021, depositata il 4 marzo 2021, la Commissione tributaria regionale della Puglia, nel riformare la decisione dei giudici di prossimità, ha accolto l’appello proposto dal Consorzio di bonifica Terre D’Apulia avverso la decisione di prime cure che aveva accolto i ricorsi riuniti dei contribuenti avverso le

ingiunzioni di pagamento per contributi irrigui relativi all’annualità 2014 relativi a un fondo in agro Spinazzola.

Il giudice del gravame ha considerato che: il disposto dell’art. 17 -bis d.lgs. 546/1992 invocato dai contribuenti per ottenere l’annullamento delle ingiunzioni emesse durante la fase della mediazionereclamo avverso l’invito al pagamento emesso precedentemente dall’ente impositore e relativo alla medesima pretesa tributaria, si applica agli agenti della riscossione solo se compatibili, il che non impedisce che l’agenzia di riscossione assuma comportamenti concludenti ; quanto al merito, affermava l’irrilevanza dell’adozione del Pi ano di Bonifica, essendo sufficiente il Piano di classifica, gravando i contribuenti dell’onere della prova contraria; aggiungeva che dalla consulenza prodotta dal consorzio emergeva .
Il contribuente ricorre, sulla base di due motivi, per la cassazione della predetta decisione. Il consorzio ed il concessionario sono rimasti intimati.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.Il primo motivo espone la violazione dell’art. 17, comma 8, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 546 ex art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. e motivazione errata e /o illogica; per avere la CTR erroneamente

escluso l’illegittimità delle ingiunzioni di pagamento decidendo in contrasto con la ratio dell’art. 17 -bis rubricato.

In particolare, si afferma che la disposizione citata non concerne esclusivamente il rapporto contribuente – ente impositore, ma è finalizzata attraverso la mediazione a neutralizzare durante la pendenza del termine per la mediazione, ogni effetto pregiudizievole al raggiungimento dell’accordo. Si tratta di una finalità pubblicistica deflattiva del contenzioso confermata dal comma 2 dell’art. 17 che prevede l’improcedibilità del ricorso quale sanzione sino alla scadenza del termine di novanta giorni dalla sua notifica. Ad avviso dei ricorrenti, durante il temine per la mediazione sia l’ente impositore che la riscossione sono carenti del potere di porre in essere atti preordinati alla riscossione. Sotto il profilo motivazionale, obietta parte ricorrente l’inconferenza dei richiami alle pronunce di questa Corte nn. 9301/1999 e 6092/2012 concernenti discipline normative antecedenti all’entrata in vigore della legge di stabilità, insistendo sula nullità insanabile dell’atto adottato in violazione di norma -art. 17 bis, comma 8, d.lgs. 546/1992 assistita da finalità pubblicistica.
La seconda censura denuncia violazione dell’art. 15 d.lgs. 546/1992 nonché dell’art. 88 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c.; per avere i giudici regionali condannato i contribuenti alla refusione delle spese di lite del doppio grado di giudizio, ancorché la prova del beneficio diretto in favore del fondo sia stata prodotta dal Consorzio solo in sede di appello, alla luce della regola applicabile nella fattispecie secondo la quale in caso di pregresso Piano di classifica non adeguato a nuovo Piano generale di bonifica, l’onere probatorio grava sul consorzio.
La prima censura è priva di pregio.

3.1. L’art. 1, comma 611 della legge 147/2013, ha sostituito il comma 2 dell’art. 17 bis con il seguente: ‘La presentazione del reclamo è condizione di procedibilità del ricorso. In caso di deposito

del ricorso prima del decorso del termine di novanta giorni di cui al comma 9, l’Agenzia delle entrate, in sede di rituale costituzione in giudizio può eccepire l’improcedibilità del ricorso e il presidente, se rileva l’improcedibilità, rinvia la trattazione per consentire la mediazione’ . La Legge di Stabilità 2014 ha aggiunto nella formulazione dell’art. 17 bis, il comma 9 bis: ‘La riscossione e il pagamento delle somme dovute in base all’atto oggetto di reclamo sono sospesi fino alla data dalla quale decorre il termine di cui all’articolo 22, fermo restando che in assenza di mediazione sono dovuti gli interessi previsti dalle singole leggi d’imposta. La sospensione non si applica nel caso di improcedibilità di cui al comma 2.’ .
3.2.A tenore di tale modifica, durante la mediazione, l’ufficio: 1. non procederà all’affidamento del carico (nei casi di accertamento esecutivo o successiva intimazione di pagamento); 2. Dovrà comunicare la sospensione all’agente della riscossione(qualora vi sia un ruolo); 3. In ogni caso, non procederà all’iscrizione a ruolo. È importante ricordare che la sospensione opera solo limitatamente ai novanta giorni previsti per la procedura di mediazione, al termine dei quali verrà meno; restano comunque dovuti gli interessi previsti dalle singole leggi d’imposta e la possibilità di avvalersi delle disposizioni speciali in materia di riscossione straordinaria (art. 29, comma 1, lett. c) del D.L. 78/2010 e art. 15 bis del DPR 602/73).
3.3. Come questa Corte ha già precisato, nella procedura di riscossione il titolo esecutivo è costituito dal ruolo e di esso non è prevista una notificazione preventiva rispetto a quella della cartella di pagamento, di cui agli artt. 25 e 26 del d.P.R. n. 602 del 1973. Quest’ultima, del resto, dovendo essere redatta in conformità al modello approvato con decreto del Ministero delle Finanze, oltre a contenere l’intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal ruolo entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione (con
l’avvertimento che, in mancanza, si procederà ad esecuzione forzata) e l’indicazione della data in cui il ruolo è stato reso esecutivo, ne riporta anche gli estremi ed il contenuto (la cartella, secondo il modello ministeriale, contiene in sostanza un vero e proprio estratto del ruolo).

In altri termini, alla sola notificazione della cartella di pagamento, nella procedura di riscossione esattoriale, sono attribuite dalla legge, contemporaneamente, le medesime funzioni che, nell’esecuzione forzata ordinaria, sono svolte (distintamente, di regola) dalla notifica del titolo esecutivo prevista dall’art. 479 cod. proc civ. e dell’atto di precetto di cui all’art. 480 cod. proc. civ. (Cass., 25 novembre 2021, n. 36649).

3.4. Con indirizzo consolidato, questa Corte ha ribadito che nel sistema della riscossione coattiva a mezzo ruolo, disciplinato dal d. P. R. n. 602 del 1973, la notificazione della cartella di pagamento costituisce atto preliminare indefettibile per l’effettuazione di un pignoramento da parte dell’agente della riscossione, atteso che essa, a mente dell’art. 25 del d.P.R. citato, assolve uno actu le funzioni svolte, ex art. 479 c.p.c., dalla notificazione del titolo esecutivo e del precetto nella espropriazione forzata codicistica, e che il disposto dell’art. 50 del medesimo d.P.R. depone univocamente in tal senso (Cass. n. 3021 del 2018; Cass. n. 22211/2019; Cass. n. 9440/2019, n. 9440; Cass. n. 24880/2020; Cass. n. 23806/2020; Cass. n.31560/2022).
3.5.La giurisprudenza, del resto, nel delimitare i confini della giurisdizione tributaria, ha confermato che solo con l’atto di pignoramento dà inizio alla fase esecutiva, con la conseguenza che cartella esattoriale essendo un atto che “accorpando” in sé le funzioni di titolo esecutivo e di precetto, non rientra nell’alveo degli atti riscossivi(Cass. n. 22211/19, punto 6, e da Cass. n. 26491/20, punto 2.3 e da Cass. 12759/2022; Cass. n. 5637/2024; Cass. Sez. U., 25 maggio 2005, n. 10958).
La seconda censura presenta profili di inammissibilità.

4.1.In materia di spese giudiziali, il sindacato di legittimità trova ingresso nella sola ipotesi in cui il giudice di merito abbia violato il principio della soccombenza ponendo le spese a carico della parte risultata totalmente vittoriosa, e ciò vale sia nel caso in cui la controversia venga decisa in ognuno dei suoi aspetti, processuali e di merito, sia nel caso in cui il giudice accerti e dichiari la cessazione della materia del contendere e sia, perciò, chiamato a decidere sul governo delle spese alla stregua del principio della cosiddetta soccombenza virtuale(Cass. n. 18128/2020; Cass. n. 11098/2024).
4.2. I giudici regionali hanno, invece, correttamente condannato i soccombenti alle spese di lite, a nulla rilevando la circostanza dedotta dai contribuenti – secondo la quale la dimostrazione del beneficio offerta dal consorzio solo in sede di appello che avrebbe giustificato la compensazione delle spese, atteso che esula dal sindacato della Corte di cassazione, rientrando nel potere discrezionale del giudice di merito, la valutazione dell’opportunità di compensarle in tutto o in parte, sia nell’ipotesi di soccombenza reciproca che in quella di concorso di altri giusti motivi.
In definitiva, il ricorso va rigettato senza attribuzione delle spese del presente giudizio di legittimità per non aver l’intimato svolto alcuna attività difensiva; si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali di cui all’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, ove il relativo versamento risulti dovuto.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso.

v.to l’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla L. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art.13, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria della

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