Litisconsorzio processuale: Comune parte necessaria

La Corte di Cassazione ha stabilito che, in una causa tributaria riguardante la TARI, il Comune che era parte in primo grado deve essere necessariamente citato anche nel giudizio di appello. Si configura un’ipotesi di litisconsorzio processuale quando l’appello verte sul merito della pretesa impositiva e sui poteri dell’ente locale. La mancata citazione comporta la cassazione della sentenza e il rinvio al giudice di secondo grado per integrare il contraddittorio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Litisconsorzio processuale: l’obbligo di citare il Comune in appello

Una recente sentenza della Corte di Cassazione chiarisce un importante principio in materia di contenzioso tributario: l’obbligatorietà del litisconsorzio processuale. Quando una causa coinvolge l’ente impositore (come un Comune) in primo grado, questo deve essere necessariamente citato anche nel successivo giudizio di appello, se le questioni dibattute riguardano il merito della pretesa tributaria. Analizziamo insieme questa decisione e le sue implicazioni pratiche.

I Fatti di Causa

Una società operante in un’area portuale impugnava alcuni avvisi di pagamento per la Tassa sui Rifiuti (TARI) relativi a tre annualità, emessi da una società di servizi ambientali incaricata della gestione e riscossione per conto di un Comune. La società contribuente sosteneva principalmente due argomentazioni: la carenza di potere impositivo del Comune a seguito dell’istituzione di una nuova Autorità di Sistema Portuale e la produzione esclusiva di rifiuti speciali, non soggetti a TARI.

I giudici di primo e secondo grado accoglievano le ragioni della società contribuente. La società di servizi ambientali, concessionaria del servizio, decideva quindi di ricorrere in Cassazione, sollevando diversi motivi di doglianza.

Il ricorso e la questione del litisconsorzio processuale

Tra i vari motivi di ricorso, il più rilevante ai fini della decisione è stato quello relativo alla corretta costituzione del contraddittorio nel giudizio di appello. La società ricorrente lamentava che il Comune, pur essendo stato parte del giudizio di primo grado, non era stato citato nel giudizio d’appello.

Questo aspetto procedurale è di fondamentale importanza. Il giudizio di primo grado si era svolto regolarmente nei confronti sia del concessionario della riscossione sia del Comune, l’ente titolare della potestà impositiva. Tuttavia, nel passaggio al secondo grado, solo il concessionario era stato coinvolto, escludendo l’ente impositore.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, accogliendo il motivo di ricorso, ha chiarito la differenza tra cause scindibili e inscindibili nel processo tributario. Sebbene la Provincia (oggi Città Metropolitana), creditrice della sola addizionale provinciale, non fosse considerata parte necessaria, la posizione del Comune era radicalmente diversa.

I giudici hanno affermato che, poiché la controversia verteva proprio sul merito della pretesa impositiva e, in particolare, sulla persistenza della potestà impositiva in capo al Comune, si era creata una situazione di litisconsorzio processuale. Questo significa che, essendo il Comune e il concessionario parti del giudizio di primo grado, entrambi dovevano necessariamente partecipare anche alla fase di appello. La discussione riguardava infatti il fondamento stesso del potere del Comune di imporre il tributo, una questione che non poteva essere decisa senza la sua presenza in giudizio.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte Suprema ha cassato la sentenza impugnata. Ha stabilito che l’assenza del Comune nel giudizio di appello ha viziato il procedimento, violando il principio del contraddittorio. Il caso è stato quindi rinviato alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado, che dovrà riesaminare la vicenda dopo aver disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune. Questa decisione ribadisce un principio cruciale: quando si contesta il merito di un tributo, l’ente impositore che era parte in primo grado non può essere escluso dal giudizio d’appello, pena l’invalidità della sentenza.

Quando è necessario integrare il contraddittorio in appello in una causa tributaria?
È necessario quando una delle parti del giudizio di primo grado non viene citata in appello e la causa è inscindibile o si verifica un’ipotesi di litisconsorzio processuale, come nel caso in cui si discuta del merito della pretesa impositiva dell’ente locale.

L’ente impositore, parte in primo grado, deve sempre essere chiamato in appello?
Sì, deve essere chiamato in appello se le censure proposte investono il merito della pretesa tributaria e gli stessi poteri impositivi dell’ente. In questo caso, si configura un litisconsorzio processuale che impone la partecipazione di tutte le parti del primo grado.

Qual è la conseguenza se una parte necessaria non viene citata nel giudizio di appello?
La conseguenza è la nullità del procedimento e della sentenza. La Corte di Cassazione, rilevato il vizio, cassa la sentenza e rinvia la causa al giudice di secondo grado con l’ordine di integrare il contraddittorio, cioè di chiamare in giudizio la parte mancante.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 24474 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 24474 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/09/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 31320/2021 R.G. proposto da: VENEZIANA RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE domiciliato ex lege in Roma INDIRIZZO presso la Cancelleria della Corte di Cassazione rappresenta e difesa da ll’avvocato NOME (CODICE_FISCALE

avverso la SENTENZA di COMM.TRIB.REG. VENETO n. 656/2021 depositata il 05/05/2021.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 10/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Sentito l’Avvocato NOME COGNOME per parte controricorrente che hanno concluso per il rigetto del ricorso.

Udite le conclusioni del Sostituto Procuratore Generale che ha concluso per il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza n. 656/01/2021, depositata in data 5 maggio 2021 e non notificata, la CTR del Veneto confermava la sentenza di primo grado in forza della quale era stata accolta l’impugnazione proposta dalla società RAGIONE_SOCIALE avverso gli avvisi di pagamento emessi dalla società RAGIONE_SOCIALEsocietà subentrata ad RAGIONE_SOCIALE nella gestione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani del Comune di Chioggia) per il versamento della tassa sui rifiuti (TARI) per gli anni 2017, 2018 e 2019 in relazione alle aree portuali detenute dalla predetta società autorizzata a svolgere l’attività portuale nel porto di Chioggia (Ve), Terminal Val da Rio.
1.1. I giudici di appello rigettavano l ‘ istanza di rimessione al primo giudice al fine di disporre la chiamata in causa del Comune di Chioggia e della Provincia di Venezia; in linea con quanto già ritenuto dai primi giudici rilevavano che, nel caso in esame, trattavasi di atti impugnabili, contrariamente a quanto assunto dalla RAGIONE_SOCIALE e che erano fondate le eccezioni formulate dalla società contribuente in ordine alla carenza di potere impositivo del Comune di Chioggia in ragione della costituzione dell’Autorità di Sistema Portuale del mare Adriatico Porti di Venezia e Chioggia ed alla circostanza che la società non produceva rifiuti urbani bensì esclusivamente rifiuti speciali.
Avverso la suindicata sentenza la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione affidato a nove motivi.

RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso e successiva memoria, riproponendo le questioni non esaminate dai giudici di appello in quanto ritenute assorbite.

Il P.G. ha depositato conclusioni scritte, chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza interlocutoria è stata disposta l’acquisizione del fascicolo di merito; quindi, la causa è stata rimessa in pubblica udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la società RAGIONE_SOCIALE denuncia, ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione della legge n. 84/1994 come modificato dal d.lgs. n. 186/2016 non avendo i giudici di appello considerato che la formale istituzione della Autorità Portuale non aveva comportato la sua automatica ed immediata operatività, con conseguente permanere, nelle more, della potestà impositiva del comune e, conseguentemente, della ricorrente.

Con il secondo motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., nullità della sentenza in relazione agli artt. 36 e 61 del d.lgs. n. 546/1992, 132, secondo comma, n. 4, c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c. sotto il profilo di motivazione apparente, incoerente, contraddittoria ed ‘inintelligibile’ avendo i giudici di appello solo apoditticamente affermato che ‘la zona territoriale nel quale viene esercitata l’ attività della portualità’ sarebbe stata ‘perimetrata dalla cinta Doganale’, sì da concludere con certezza che non si rendeva necessaria alcuna delimitazione territoriale delle aree di competenza della neo istituita Autorità Portuale funzionalmente indispensabile all ‘ operatività di quest’ ultima .
Con il terzo motivo denuncia, ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. , violazione e falsa applicazione dell’ art. 1, comma 642, della legge n 147/2013 con riferimento alla mera “suscettibilità” delle aree

a produrre rifiuti come condizione necessaria e sufficiente a realizzare il presupposto dell’imposizione, assumendo che, erroneamente, i giudici di appello avevano escluso la debenza del tributo non valutando che l ‘ Autorità Portuale non poteva avere competenza sulle aree occupate da Sorima prima che queste le venissero assegnate, fermo restando che quest’ ultima aveva contravvenuto all’onere , a suo carico, di presentare una dichiarazione ai fini di eventuali esenzioni e/o riduzioni.
Con il quarto motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., nullità della sentenza in relazione agli artt. 36 e 61 del d.lgs. n. 546/1992, 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ. e 118 disp. att. cod. proc. civ. sotto il profilo di motivazione apparente, incoerente, contraddittoria ed ‘inintelligibile’ avendo i giudici di appello solo apoditticamente affermato che la Sorima avrebbe prodotto documentazione idonea a dimostrare che la stessa produceva esclusivamente rifiuti speciali come le altre aziende del porto.
Con il quinto motivo denuncia, ex art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’ art.112 c.p.c. per avere i giudici di appello violato la regola della corrispondenza fra chiesto e pronunziato, non avendo esaminato l ‘ eccezione volta alla conferma della pretesa tributaria in ragione dell’ assenza di dichiarazione con la quale la società contribuente avrebbe dovuto rappresentare a parte ricorrente eventuali esclusioni o riduzioni del tributo.

Con il sesto motivo deduce, ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992 per non avere i giudici territoriali considerato che gli avvisi di pagamento in questione non costituivano atti impositivi autonomamente impugnabili.

Con il settimo motivo lamenta, ex art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art.112 c.p.c., per avere i giudici di appello violato la regola della corrispondenza fra chiesto e

pronunziato in quanto non si erano pronunziati sulla richiesta subordinata circa la debenza della quota fissa del tributo sulla quale, stante la natura pubblicistico-solidaristica, non incidono eventuali agevolazioni cui il contribuente abbia diritto che influenzano solo la parte variabile.

Con l’ ottavo motivo deduce, ex art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art.112 c.p.c., per avere i giudici di appello violato la regola della corrispondenza fra chiesto e pronunziato in quanto i giudici di appello non si erano pronunziati sulla definitività della pretesa riguardante l’ addizionale provinciale, pretesa non contestata dalla contribuente e, quindi, divenuta definitiva.

Con il nono motivo denuncia, ex art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 59 del d.lgs. 546/1992 e 39 del d.lgs. 112/1999 per avere i giudici di appello ritenuto non necessaria la integrazione del contraddittorio nei confronti del comune di Chioggia e della Provincia di Venezia oggi Città Metropolitana di Venezia.

Per ragioni di ordine logico va esaminato il motivo da ultimo indicato, afferente questioni preliminari.

Va premesso che risulta dagli atti che il giudizio in primo si è svolto anche nei confronti del Comune di Chioggia mentre non è stata citata, innanzi alla CTP, la Provincia di Venezia, oggi Città Metropolitana di Venezia.

Risulta, poi, che l ‘appello non è stato notificato al Comune di Chioggia, come detto, parte del giudizio di primo grado.

Orbene ad avviso di questo Collegio la censura non coglie nel segno sotto il profilo della lamenta disintegrità del contradditorio, in primo grado, per difetto di chiamata in casa della Città Metropolitana in quanto ente creditore della c.d. addizionale provinciale.

12.1. Premesso che la RAGIONE_SOCIALE ha impugnato degli atti emessi dalla società RAGIONE_SOCIALE, competente dell’ accertamento e della

riscossione dei tributi oggetto di causa, vanno richiamate le direttrici ermeneutiche offerte dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 16412 del 25 luglio 2007 in cui si è affermato l’orientamento interpretativo secondo il quale il contribuente che impugni un atto emesso dal concessionario della riscossione per motivi che attengono alla mancata notificazione, ovvero anche all’invalidità degli atti impositivi presupposti, può agire indifferentemente nei confronti tanto dell’ente impositore quanto del concessionario, senza che tra i due soggetti sia configurabile un litisconsorzio necessario. Nel caso in cui il contribuente svolga contestazioni involgenti il merito della pretesa impositiva permane l’onere per l’Agente della riscossione, che voglia andare esente dalle eventuali conseguenze della lite, di chiamare in giudizio l’ente creditore in ossequio all’art. 39 del d.lgs. n. 112 del 1999 (cfr. Cass. nn. 16685/2019, 9250/2019, 8295/2018, 10528/2017). Sulla base dei principi, da ultimo ribaditi dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 7514/2022, anche nelle controversie tributarie il contribuente che impugni una cartella esattoriale o altro atto esattoriale emesso dal concessionario della riscossione per motivi che attengono alla mancata notificazione, ovvero anche all’invalidità degli atti impositivi presupposti, può agire, quindi, indifferentemente nei confronti tanto dell’Ente impositore quanto del Concessionario, senza che tra i due soggetti sia configurabile un litisconsorzio necessario, non imponendosi al giudice tributario l’integrazione del contraddittorio. Va, inoltre, ribadito che la chiamata in giudizio prevista e disciplinata dall’art. 39 del d.lgs. n. 112 del 1999 è espressione di una facoltà riconosciuta all’Agente della riscossione al fine di rendere edotto l’ente creditore della pendenza della lite e dei motivi di ricorso, così da consentirgli, ove lo ritenga opportuno, di intervenire volontariamente nel giudizio in corso per spiegare le proprie difese in relazione ai vizi dell’atto al medesimo imputabili.
12.2. Discorso differente vale per quanto concerne il Comune di Chioggia, parte del giudizio di primo grado e non evocato nel giudizio di appello.

Vanno richiamati, in proposito, i principi fissati a S.U. da questa Corte la quale ha avuto modo di chiarire che in tema di processo tributario con pluralità di parti, il disposto dell’art. 53, comma 2, d.lgs. n. 546 del 1992 non fa venir meno la distinzione tra cause inscindibili, scindibili e dipendenti, delineata dalle regole processual civilistiche, cosicché, in base agli artt. 331 e 332 c.p.c., nelle cause scindibili non vi è obbligo di integrare il contraddittorio nei confronti di quelle parti del giudizio di primo grado, il cui interesse alla partecipazione all’appello sia venuto meno. (Cass. Sez. U., 30/04/2024, n. 11676, Rv. 670949 – 01).
12.3. Orbene posto che nella fattispecie in esame è in discussione il merito della pretesa impositiva (e precisamente il permanere della potestà impositiva in capo al Comune di Chioggia) sussiste una ipotesi di litisconsorzio processuale in appello tra ente impositore e concessionario del servizio di riscossione (stante la evocazione in giudizio di entrambi in primo grado) per aver le censure investito il merito della pretesa tributaria e gli stessi poteri impositivi dell’ente locale.

13. Conseguentemente, in parziale accoglimento del nono motivo di ricorso, assorbiti gli altri, la sentenza impugnata va cassata, con rinvio alla CGT-2 del Veneto, la quale , disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune di Chioggia, dovrà riesaminare la vicenda oggetto di causa e procedere, anche, alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie, per quanto di ragione, il nono motivo di ricorso; assorbiti gli altri. Cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto, in diversa

composizione, cui demanda anche la regolamentazione delle spese di questo grado di giudizio.

Così deciso nella camera di consiglio della sezione tributaria, in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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