Legittimazione passiva riscossione: chi citare?

Una contribuente ha impugnato un’intimazione di pagamento contestando sia la mancata notifica delle cartelle presupposte sia il merito della pretesa tributaria. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29321/2024, ha stabilito che in questi casi la legitimazione passiva spetta all’ente creditore e non all’Agente della riscossione. L’eventuale errore nell’individuare il convenuto non rende il ricorso inammissibile, ma impone all’agente della riscossione di chiamare in causa l’ente titolare del credito. Il ricorso è stato quindi accolto, annullando la decisione di merito che lo aveva dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Legittimazione Passiva Riscossione: Chi Citare in Giudizio?

La corretta individuazione della legittimazione passiva nella riscossione è un aspetto cruciale e spesso fonte di errori che possono compromettere l’esito di un ricorso tributario. Cosa succede se un contribuente riceve un’intimazione di pagamento e intende contestare non solo un vizio di notifica della cartella originaria, ma anche l’esistenza stessa del debito? Contro chi deve agire: l’Agente della Riscossione o l’Ente creditore (es. Agenzia delle Entrate, Comune)? La Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 29321 del 13 novembre 2024, fornisce un chiarimento decisivo, consolidando un principio fondamentale a tutela del contribuente.

I fatti del caso: una doppia contestazione

Una contribuente si vedeva notificare un’intimazione di pagamento relativa a sedici precedenti cartelle esattoriali per pretese di natura sia tributaria che non. La cittadina decideva di impugnare l’atto, sollevando una duplice eccezione: da un lato, la mancata notifica delle cartelle di pagamento presupposte; dall’altro, l’infondatezza nel merito delle pretese, ritenute ormai prescritte.

Sia il giudice di primo grado che la Commissione Tributaria Regionale dichiaravano il ricorso inammissibile. Il motivo? Secondo i giudici di merito, la contribuente non aveva provato di aver notificato tempestivamente il ricorso all’Agente della Riscossione, ritenuto l’unico soggetto legittimato passivo in quanto autore dell’atto impugnato.

La questione della legitimazione passiva nella riscossione

Il cuore della controversia, giunta dinanzi alla Suprema Corte, riguarda proprio l’identificazione del corretto convenuto. Quando un contribuente contesta un atto della riscossione (come un’intimazione di pagamento) e le sue doglianze non si limitano a vizi formali dell’atto stesso, ma investono la validità e l’esistenza della pretesa a monte, la legittimazione passiva spetta all’Agente della Riscossione che ha emesso l’atto, o all’Ente titolare del credito?

La risposta a questa domanda è fondamentale, poiché un errore nell’individuazione del convenuto potrebbe, secondo un’interpretazione restrittiva, portare a una declaratoria di inammissibilità del ricorso, vanificando il diritto di difesa del contribuente.

La decisione della Corte di Cassazione

Applicando il principio della “ragione più liquida”, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della contribuente, cassando con rinvio la sentenza impugnata. Gli Ermellini hanno ribadito un orientamento ormai consolidato, tracciato originariamente dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 16412/2007.

La Corte ha stabilito che la scelta del contribuente di convenire in giudizio l’uno o l’altro soggetto (Agente della Riscossione o Ente creditore) non determina l’inammissibilità della domanda. La decisione dei giudici di merito era, quindi, viziata da una violazione di legge.

Le motivazioni

Il ragionamento della Suprema Corte si basa su una distinzione fondamentale legata all’oggetto della contestazione.

1. Contestazione sul merito della pretesa: Se il contribuente, impugnando un atto successivo come l’intimazione di pagamento, contesta anche il merito della pretesa (ad esempio, eccependo la prescrizione o l’infondatezza del debito), la legittimazione passiva spetta all’Ente titolare del diritto di credito (es. Agenzia delle Entrate, INPS, Comune). L’Agente della Riscossione, infatti, è un mero destinatario del pagamento e non ha il potere di disporre del diritto sostanziale.

2. Il vizio di notifica della cartella: La Corte chiarisce che la mancata notifica della cartella di pagamento non è un semplice “vizio proprio dell’atto” successivo, ma un “vizio procedurale” che incide sull’intero processo di formazione della pretesa, mettendone in discussione la stessa legittimità. Di conseguenza, anche questa contestazione coinvolge direttamente l’Ente creditore, in quanto titolare della pretesa che si assume non essere mai stata validamente portata a conoscenza del debitore.

3. Nessuna inammissibilità: L’aspetto più rilevante è che, anche qualora il contribuente citi in giudizio il solo Agente della Riscossione, il ricorso non può essere dichiarato inammissibile. In questo scenario, sorge in capo all’Agente della Riscossione l’onere di chiamare in causa l’Ente creditore, se non vuole rispondere delle conseguenze negative del giudizio. Tra i due soggetti, infatti, non esiste un’ipotesi di litisconsorzio necessario.

Le conclusioni

Questa pronuncia rafforza la tutela del contribuente, evitando che errori procedurali nell’identificazione del convenuto possano tradursi in un diniego di giustizia. Le implicazioni pratiche sono significative:

* Quando si contesta non solo l’atto della riscossione ma anche la pretesa sottostante (per prescrizione, decadenza, o infondatezza), il soggetto da convenire in giudizio è l’Ente creditore.
* L’eventuale notifica del ricorso al solo Agente della Riscossione non ne causa l’inammissibilità.
* Spetta all’Agente della Riscossione, se convenuto, coinvolgere nel processo l’Ente titolare del credito per consentire al giudice di decidere nel merito della pretesa.

Chi devo citare in giudizio se ricevo un’intimazione di pagamento e contesto sia la mancata notifica della cartella sia il merito del debito?
Secondo la Corte, quando si contesta anche il merito della pretesa (es. prescrizione), la legittimazione passiva spetta all’ente titolare del credito (es. Agenzia delle Entrate, Comune) e non solo all’Agente della riscossione.

Il mio ricorso è inammissibile se cito in giudizio solo l’Agente della Riscossione invece dell’Ente creditore?
No. La Corte ha chiarito che l’errata individuazione del convenuto non determina l’inammissibilità della domanda. In tal caso, l’Agente della riscossione ha l’onere, se non vuole subire le conseguenze della lite, di chiamare in causa l’ente creditore.

La mancata notifica della cartella di pagamento è considerata un vizio che riguarda solo l’Agente della Riscossione?
No. La Corte la definisce un “vizio procedurale” che incide sull’intero processo di formazione della pretesa tributaria, mettendone in discussione la legittimità. Pertanto, la questione riguarda direttamente anche l’ente creditore, titolare della pretesa stessa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 29321 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 29321 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/11/2024

Oggetto: intimazione di pagamento

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1933/2023 R.G. proposto da: COGNOME NOME rappresentata e difesa in forza di procura speciale in atti dall’AVV_NOTAIO (PEC: EMAIL)

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del Direttore pro tempore

intimata –

e contro

RAGIONE_SOCIALE -RISCOSSIONE in persona del Presidente pro tempore

– intimata – e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE

COMUNE DI CELANO

– intimato – avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale del Lazio n. 2651/08/2022 depositata in data 08/06/2022, non notificata;

Udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del 08/10/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

Rilevato che:

la contribuente impugnava l’intimazione di pagamento notificatale, successiva alla notifica di n. 16 cartelle di pagamento recanti varie pretese, tributarie e non tributarie;

la CTP dichiarava inammissibile il ricorso;

appellava COGNOME NOME;

con la sentenza qui impugnata la CTR laziale ha ritenuto parimenti il ricorso di primo grado inammissibile, confermando la sentenza di primo grado, non avendo la parte ricorrente documentato la tempestiva notifica del ricorso al RAGIONE_SOCIALE, soggetto dal quale proveniva l’intimazione oggetto dell’impugnazione;

ricorre a questa Corte COGNOME NOME con tre motivi di doglianza;

-l’Amministrazione Finanziaria, il Riscossore, la RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE sono rimasti tutti intimati nel presente giudizio di Legittimità;

Considerato che:

Cons. Est. NOME COGNOME – 2 – va esaminato per primo il terzo motivo di ricorso: secondo costante giurisprudenza di questa Corte (per tutte si veda Cass. Sez. 5, Ordinanza n. 363 del 09/01/2019) in applicazione del principio processuale della “ragione più liquida”, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di
esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare ai sensi dell’art. 276 c.p.c.;

nel presente caso, la trattazione e decisione del motivo in argomento risulta dirimente ai fini della soluzione della controversia;

esso censura la sentenza ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 4), c.p.c. per violazione dell’art. 101, comma secondo, c.p.c. per avere la CTR erroneamente ritenuto legittimato passivo il RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE e non anche l’RAGIONE_SOCIALE delle entrate;

il motivo è fondato;

la questione della individuazione del soggetto legittimato passivo in caso di notifica di un atto successivo alla notifica della cartella di pagamento, qualora si contesti, oltre che la irregolarità della notifica della cartella, anche il merito della pretesa (il che avviene nella fattispecie, avendo la contribuente contestato la pretesa, che ritiene prescritta) è stata definita da questa Corte con la risalente pronuncia a Sezioni Unite 27 luglio 2007, n. 16412;

Cons. Est. NOME COGNOME – 3 – la Corte, in particolare, ha precisato, in primo luogo, che, qualora il contribuente, impugnando l’atto successivo notificatogli, abbia contestato la pretesa dell’Amministrazione finanziaria, la pronuncia del giudice dovrà riguardare l’esistenza, o no, di tale pretesa. Al contrario, se il contribuente abbia fatto valere il vizio della procedura consistito nell’omessa notifica dell’atto presupposto (e tale vizio risulti effettivamente sussistente in esito all’istruttoria processuale), per questo solo vizio l’atto consequenziale impugnato dovrà essere annullato. A tale annullamento potrà (o meno) conseguire la definitiva estinzione della pretesa tributaria a seconda se i termini di decadenza (eventualmente) previsti dall’ordinamento siano già decorsi o siano ancora pendenti: in questo secondo caso, infatti, l’Amministrazione
Finanziaria potrà rinnovare la procedura secondo la corretta sequenza procedimentale e provvedere alla notifica dell’atto precedentemente omessa; ciò precisato, la Corte ha quindi esaminato la questione se l’azione del contribuente debba essere svolta (esclusivamente o indifferentemente) nei confronti dell’Amministrazione finanziaria o del concessionario o necessariamente nei confronti di entrambi;

– sotto tale profilo, è stato evidenziato, “in prima approssimazione”, che l’individuazione del legittimato passivo dipende dalla scelta in concreto effettuata dal contribuente nell’impugnare, in quel caso, l’avviso di mora (peraltro atto assai analogo all’intimazione di pagamento qui contestata); rileva quindi il fatto se egli abbia dedotto l’omessa notifica dell’atto presupposto, o abbia contestato, in via mediata, la stessa pretesa tributaria azionata nei suoi confronti. In questo secondo caso, infatti, non potrebbe esservi dubbio che spetti all’Amministrazione Finanziaria, e non al RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE, la legittimazione passiva, essendo la stessa titolare del diritto di credito oggetto di contestazione nel giudizio, mentre il secondo è, un (mero) destinatario del pagamento, fermo restando che a norma dell’art. 40, d.P.R. n. 43 del 1988, prima, e dell’art. 39 del d. Lgs. n. 112 del 1999, poi, “il concessionario, nelle liti promosse contro di lui che non riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi, deve chiamare in causa l’ente creditore interessato; in mancanza, risponde delle conseguenze della lite”; (in termini, si vedano Cass. SS.UU. n. 16412 del 25.07.2007; Cass. n. 476 del 11.01.2008; Cass. n. 15310 del 30.06.2009; Cass. n. 13082 del 15.06.2011);
– in ogni caso, quindi, l’avere il contribuente individuato nell’uno o nell’altro il legittimato passivo nei cui confronti dirigere la propria impugnazione non determina l’inammissibilità della domanda di annullamento dell’atto impugnato, ma, secondo la normativa ratione temporis vigente, può comportare unicamente la chiamata in causa dell’ente creditore nell’ipotesi di azione svolta avverso il concessionario,

onere che, tuttavia, grava su quest’ultimo, senza che il giudice adito debba ordinare l’integrazione del contraddittorio;

il profilo centrale dell’argomentazione decisoria della pronuncia in esame, che assume specifica rilevanza nel presente giudizio, risiede nella considerazione che il vizio della notifica della cartella ‘ non può essere ridotto alla (mera) dimensione di “vizio proprio dell’atto”, come se fosse, ad es., analogo ad un vizio riferito alla (pretesa) difformità del contenuto dell’atto rispetto allo schema legislativo (…). Si tratta di un “vizio procedurale” che, incidendo sulla sequenza procedimentale stabilita dalla legge a garanzia del contribuente, determina l’illegittimità dell’intero processo di formazione della pretesa tributaria, la cui correttezza è assicurata mediante il rispetto dell’ordinato progredire delle notificazioni degli atti, destinati, con diversa e specifica funzione, a portare quella pretesa nella sfera di conoscenza del contribuente e a rendere possibile per quest’ultimo un efficace esercizio del diritto di difesa ‘;
ne deriva che tale vizio ridonda sulla stessa sussistenza della pretesa tributaria, potendone determinare la eventuale decadenza;

sicché, ha concluso la Corte, «la legittimazione passiva resta in capo all’ente titolare del diritto di credito e non al concessionario il quale, se fatto destinatario dell’impugnazione, dovrà chiamare in giudizio il predetto ente, se non vuole rispondere dell’esito della lite, non trattandosi nella specie di vizi che riguardano esclusivamente la regolarità o la validità degli atti esecutivi»; è dunque da porre in evidenza che il vizio in argomento (il vizio della notifica della cartella) non può dirsi rientrante nella nozione di “vizio proprio dell’atto”, da cui potrebbe derivare unicamente la legittimazione passiva del concessionario (in quanto relativo ad un comportamento allo stesso esclusivamente riferibile e dunque, in quanto tale, non coinvolgente la pretesa dell’ente creditore);
questa Corte ha evidenziato anche il fatto che la pretesa dell’ente creditore si esplica mediante una sequenza procedimentale essenzialmente volta ad assicurare al contribuente la regolarità del processo di esternazione nei suoi confronti della medesima, sicché l’irregolarità della sequenza procedimentale può esplicare i suoi effetti sulla stessa legittimità della pretesa; i principi affermati con la pronuncia indicata sono stati seguiti e condivisi dalla successiva giurisprudenza di questa Corte (Cass. civ., 28 novembre 2012, n. 21220; Cass. civ., 15 luglio 2020, n. 14991);
nel caso di specie, l’oggetto della controversia, per come risulta dalla sentenza impugnata, riguarda un avviso di intimazione in relazione al quale si contesta non solo la mancata notifica della prodromica cartella di pagamento, ma anche la illegittimità della pretesa impositiva e sanzionatoria, sicché, proprio in considerazione non solo della postulazione della omessa notifica della cartella ma anche della illegittimità della pretesa, avrebbe dovuto configurarsi la legittimazione passiva dell’RAGIONE_SOCIALE delle entrate;
alla luce delle sopra esposte considerazioni deve concludersi che l’avere la contribuente individuato nell’uno o nell’altro il legittimato passivo non determina comunque l’inammissibilità della domanda introdotta con il ricorso avverso l’atto impugnato, ma può comportare la chiamata in causa dell’ente creditore nell’ipotesi sia svolta avverso il concessionario;

si tratta di un onere che, tuttavia, grava su quest’ultimo soggetto, senza che il giudice adito debba ordinare l’integrazione del contraddittorio, in quanto non sussiste tra ente creditore e concessionario una fattispecie di litisconsorzio necessario;

la decisione del giudice del gravame, secondo cui il ricorso avrebbe dovuto essere notificato solo al concessionario della RAGIONE_SOCIALE è, dunque, viziata da violazione di legge;

conclusivamente, è accolto il terzo motivo di ricorso; i restanti primo e secondo motivo sono assorbiti in quanto divenuti irrilevanti ai fini del decidere;

la sentenza va quindi cassata con rinvio al giudice del merito;

p.q.m.

accoglie il terzo motivo di ricorso; dichiara assorbiti i restanti motivi; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio, in diversa composizione, che statuirà anche quanto alle spese del presente giudizio di Legittimità.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, l’8 ottobre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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