Legittimazione passiva IMU: la consegna è decisiva

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza che condannava un’agenzia statale al pagamento dell’IMU per immobili situati in un’area portuale. La Corte ha stabilito che i giudici di merito hanno errato nel non esaminare un verbale di consegna del 1974, documento ritenuto fondamentale per accertare la corretta legittimazione passiva IMU, ovvero per identificare il soggetto effettivamente tenuto al versamento dell’imposta. Il caso è stato rinviato per una nuova valutazione basata su tale documento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Legittimazione Passiva IMU: La Cassazione Sottolinea l’Importanza del Verbale di Consegna

Identificare correttamente il soggetto tenuto a pagare un’imposta è un passo fondamentale in qualsiasi controversia tributaria. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito questo principio, chiarendo come l’analisi dei documenti che attestano il trasferimento di un bene sia cruciale per determinare la legittimazione passiva IMU. Il caso riguardava alcuni immobili demaniali in un’area portuale e ha visto contrapposti un’agenzia statale e un comune. La Corte ha cassato la decisione precedente, rinviando il caso per un riesame approfondito di un verbale di consegna risalente al 1974.

I Fatti del Caso: L’Avviso di Accertamento IMU su Immobili Portuali

La vicenda ha origine da un avviso di accertamento IMU emesso da un comune per gli anni dal 2012 al 2015, relativo a 21 unità immobiliari situate nell’area portuale. L’avviso era stato notificato a un’agenzia statale, ritenuta dal comune il soggetto passivo d’imposta.

L’agenzia ha impugnato l’atto, sostenendo di non essere il soggetto corretto a cui richiedere il pagamento (difetto di legittimazione passiva). In particolare, l’ente affermava che la maggior parte di quegli immobili erano stati consegnati, già nel 1974, all’allora Consorzio Autonomo del Porto, oggi succeduto dall’Autorità di Sistema Portuale.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto il ricorso dell’agenzia, concentrandosi principalmente sulla questione dell’esenzione IMU per gli immobili dello Stato, senza però affrontare in modo adeguato l’eccezione preliminare sulla titolarità passiva del rapporto tributario.

La Decisione della Corte di Cassazione e la legittimazione passiva IMU

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’agenzia, ritenendo fondato il motivo relativo all’omessa pronuncia sul difetto di legittimazione passiva. I giudici supremi hanno censurato la sentenza d’appello per non aver dato alcun peso al verbale di consegna del 1974, un documento che l’agenzia aveva indicato come prova decisiva del trasferimento della gestione e del possesso degli immobili.

L’Importanza Cruciale del Verbale di Consegna

La Corte ha sottolineato che l’esame di tale documento è un elemento imprescindibile per risolvere la controversia. Il verbale, infatti, attesta il momento e le modalità con cui i beni sono passati dalla gestione diretta dello Stato a quella dell’ente portuale. Secondo la normativa che ha istituito prima i Consorzi Autonomi e poi le Autorità Portuali, la consegna trasferisce non solo l’amministrazione ma anche la soggettività passiva ai fini tributari. Di conseguenza, il soggetto tenuto al pagamento dell’IMU non è più l’ente statale proprietario, ma l’ente che ha ricevuto in consegna i beni e li gestisce.

Il Principio “Iura Novit Curia” e la Riqualificazione Giuridica

Nel suo ragionamento, la Cassazione ha richiamato il principio iura novit curia (il giudice conosce la legge). In base a questo principio, la Corte può qualificare giuridicamente i fatti in modo diverso da come prospettato dalle parti, purché si basi sui fatti accertati nei precedenti gradi di giudizio. In questo caso, il fatto chiave era l’esistenza del verbale di consegna. Ignorarlo, come fatto dai giudici di merito, ha viziato l’intera decisione. Pertanto, la Corte ha annullato la sentenza e ha rinviato la causa al giudice d’appello, ordinandogli di riesaminare il caso partendo proprio dall’analisi di quel documento per stabilire chi, tra l’agenzia statale e l’autorità portuale, avesse la corretta legittimazione passiva IMU.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’errata valutazione dei giudici di merito, che si sono soffermati sulle condizioni per l’esenzione IMU senza prima risolvere la questione pregiudiziale: chi era il soggetto obbligato al pagamento? La Cassazione ha evidenziato che la complessa normativa sulla gestione dei beni del demanio marittimo (dal R.D. 2440/1923 alla L. 84/1994) prevede specifici meccanismi di trasferimento della gestione e, con essa, degli oneri fiscali. La consegna dei beni all’ente portuale, formalizzata con un processo verbale, è l’atto che determina questo passaggio di responsabilità. Omettere l’esame di tale atto significa ignorare il presupposto stesso dell’imposizione tributaria. La decisione di rinvio si è resa quindi necessaria per correggere questo errore procedurale e consentire un accertamento corretto basato su tutti gli elementi documentali disponibili.

Le Conclusioni

In conclusione, questa ordinanza riafferma un principio cardine del diritto tributario: prima di discutere se un’imposta sia dovuta o meno, è indispensabile stabilire con certezza chi sia il soggetto tenuto a pagarla. Per gli immobili demaniali, la cui gestione è spesso trasferita ad altri enti pubblici, l’atto formale di consegna diventa la prova regina per individuare il soggetto passivo. La sentenza insegna che ignorare documenti cruciali come un verbale di consegna non solo è un errore di valutazione, ma costituisce un vizio procedurale che può portare all’annullamento della decisione. Il caso torna ora alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado, che dovrà finalmente analizzare quel documento del 1974 per fare luce sulla corretta legittimazione passiva IMU.

Chi è tenuto a pagare l’IMU per un immobile demaniale consegnato a un altro ente per la gestione?
Secondo la Corte, il soggetto tenuto al pagamento dell’imposta non è l’ente proprietario (in questo caso, lo Stato tramite l’Agenzia del Demanio), ma l’ente che ha ricevuto in consegna il bene per la sua gestione (in questo caso, l’Autorità Portuale), come risulta dal verbale di consegna.

Cosa succede se un giudice di merito non esamina un documento decisivo per stabilire la legittimazione passiva IMU?
Se un giudice non esamina un documento fondamentale, come il verbale di consegna, per determinare chi sia il corretto soggetto passivo d’imposta, la sua sentenza è viziata. La Corte di Cassazione può annullare tale sentenza e rinviare il caso a un altro giudice per una nuova valutazione che tenga conto di quel documento.

Può la Corte di Cassazione decidere una questione basandosi su una norma diversa da quella indicata dalle parti?
Sì, in base al principio iura novit curia (“il giudice conosce le leggi”), la Corte di Cassazione può ritenere fondata una questione per una ragione di diritto diversa da quella prospettata dalle parti, a condizione che si basi sui fatti così come accertati nei gradi di merito e non violi il principio della domanda.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15985 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15985 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/06/2025

Ministero della Difesa;

-intimato – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Campania n. 6022/2019 depositata l’8 luglio 2019 ;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

Oggetto: Ici

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1864/2020 R.G. proposto da Agenzia del Demanio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata dall’Avvocatura Generale dello Stato ;

-ricorrente –

Contro

Comune di Napoli, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME

-controricorrente –

Autorità Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale;

-intimato –

FATTI DI CAUSA

La controversia ha ad oggetto l’impugnazione di un avviso di accertamento relativo all’Imu dovuta per gli anni dal 2012 al 2015 (n. 318851/47) per il recupero dell’imposta riguardante 21 unità immobiliari site nell’area portuale di Napoli emesso dal Comune di Napoli (d’ora in poi controricorrente) nei confronti dell’Agenzia del Demanio (d’ora in poi ricorrente).

La CTP ha rigettato il ricorso, proposto dall’odierna ricorrente, e la CTR ha confermato la decisione di primo grado sulla base delle seguenti ragioni:

-l’esenzione di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, art. 7, comma 1, lett. a), trova applicazione solo in caso di utilizzo diretto; dunque, l’esenzione non opera in caso di utilizzo indiretto dell’immobile da parte dell’ente proprietario; ancorché per finalità di pubblico interesse e senza fine di lucro;

-nel caso in esame deve essere esclusa l’esenzione in parola, in quanto l’Agenzia del Demanio ha natura di ente pubblico economico del Ministero dell’Economia e delle Finanze, dotato di autonomia economica e gestionale e gli immobili non risultano utilizzati per compiti istituzionali;

-tale principio è da estendere anche all’Imu, imposta speculare per gli aspetti riguardanti la soggettività passiva posta in capo al concessionario di aree demaniali;

-i documenti ad uso interno, magari anche con l’indicazione dell’imposta dovuta e sempre che i calcoli siano effettuati correttamente, non possono costituire titolo attestante l’avvenuto pagamento dell’imposta tantomeno agli stessi è possibile attribuire valore liberatorio.

La ricorrente propone ricorso, fondato su due motivi; il comune si è costituito proponendo controricorso, mentre l’Autorità Sistema

Portuale del Mar Tirreno Centrale e il Ministero della Difesa sono rimasti intimati.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Deve essere preliminarmente dichiarato che il ricorso è stato regolarmente notificato all’autorità Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale e al Ministero della Difesa il 7 gennaio 2020 a mezzo p.e.c. La sentenza impugnata, non notificata, è stata depositata l’8 luglio 2019 e, dunque, nel rispetto del termine semestrale previsto dall’art. 327, primo comma, c.p.c., come richiamato dall’art. 38, comma 3, del d.lgs. n. 546 del 1992.

Con il primo motivo la ricorrente prospetta, in relazione all’art. 360, n. 4, c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt.112 e 132 e dell’art. 36 del d.lgs. n. 546 del 1992. Contesta che la sentenza impugnata ha omesso la motivazione sull’eccepito difetto di legittimazione passiva sui beni ricadenti nell’area portuale.

Il primo motivo è fondato e deve essere accolto nei seguenti termini.

Per un esatto inquadramento normativo, occorre premettere che è da considerare tuttora vigente l’art. 1, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, secondo cui «I beni immobili dello Stato, tanto pubblici quanto posseduti a titolo di privata proprietà, sono amministrati a cura del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, salve le eccezioni stabilite da leggi speciali.

I beni immobili assegnati ad un servizio governativo s’intendono concessi in uso gratuito al ministero da cui il servizio dipende e sono da esso amministrati. Tosto che cessi tale uso passano all’amministrazione delle finanze.

Ciascun ministero provvede all’amministrazione dei beni mobili assegnati ad uso proprio o di servizi da esso

dipendenti, salve le disposizioni speciali riguardanti i mobili di ufficio».

La sentenza impugnata, pur confermando le difese del comune secondo cui gli immobili fanno parte del demanio, si è soffermata solo sul difetto da parte della ricorrente dei requisiti richiesti per il riconoscimento del diritto all’esenzione dal pagamento dell’imposta oggetto del giudizio, ex d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, art. 9, comma 8), ma non ha preso alcuna posizione sulla circostanza addotta, ovvero sulla consegna di alcuni immobili nel 1974 al Consorzio Autonomo del Porto di Napoli.
La circostanza fattuale è, infatti, che le prime 18 u.i. oggetto dell’avviso di accertamento erano state consegnate nel 1974 dalla Capitaneria di Porto all’allora esistente Consorzio Autonomo del Porto di Napoli, risultante da un verbale di consegna.

L’esame di tale documento e la verifica di quanto in esso contenuto costituisce elemento imprescindibile, ai fini del decidere, in ragione del quadro normativo che di seguito viene brevemente esposto.

Il Consorzio autonomo del porto di Napoli è stato costituito con il decreto-legge 11 gennaio 1974, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 marzo 1974, n. 46, e successive modificazioni ed integrazioni (art. 2).

La l. n. 84 del 1994, Riordino della legislazione in materia portuale, all’art. 1, comma 1, ha definito e individuato diverse organizzazioni portuali sul territorio italiano e alla lett. g), ha previsto la vigenza anche del già esistente Consorzio autonomo del porto di Napoli, di cui al decretolegge 11 gennaio 1974, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 marzo 1974, n. 46, e successive modificazioni ed integrazioni.

L’art. 20, della l. n. 84 del 1994, rubricato Costituzione delle Autorità portuali e successione delle società alle organizzazioni portuali, al comma 5, prevede che le Autorità portuali succedono alle organizzazioni portuali. In particolare: «Le Autorità portuali dei porti di cui all’articolo 2, sono costituite dal 1° gennaio 1995 e da tale data assumono tutti i compiti di cui all’articolo 6 e ad esse è trasferita l’amministrazione dei beni del demanio marittimo compresi nella circoscrizione territoriale come individuata ai sensi dell’articolo 6. Fino all’insediamento degli organi previsti dagli articoli 8 e 9, i commissari di cui al comma 1, nei porti ove esistono le organizzazioni portuali sono altresì preposti alla gestione delle Autorità portuali e ne esercitano i relativi compiti. Fino alla data della avvenuta dismissione secondo quanto previsto dal comma 2, le organizzazioni portuali e le Autorità portuali sono considerate, anche ai fini tributari, un unico soggetto; successivamente a tale data, le Autorità portuali subentrano alle organizzazioni portuali nella proprietà e nel possesso dei beni in precedenza non trasferiti e in tutti i rapporti in corso».
L’art. 19, rubricato Consegna di beni di proprietà dello Stato, del d.l. 11 gennaio 1974, n. 1, conv. in l. 11 marzo 1974, n. 46, istitutivo del Consorzio autonomo del porto di Napoli disponeva nei seguenti termini: «Le aree, i beni e le opere del demanio marittimo, nonché le attrezzature e tutti gli altri beni di proprietà dello Stato esistenti negli ambiti portuali della circoscrizione del Consorzio, ad eccezione di quelli occorrenti ai servizi di spettanza dello Stato, saranno consegnati al Consorzio, con le modalità di cui all’art. 36 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione (navigazione marittima).
Col provvedimento del Ministro per la marina mercantile di autorizzazione alla consegna di cui al precedente comma, vengono delimitate le zone di demanio marittimo da escludere dalla circoscrizione consortile non comprese negli ambiti portuali di cui al terzo comma dell’art. 1.

Qualora, per le esigenze dei suddetti servizi di spettanza dello Stato, si renda necessario disporre di beni consegnati al Consorzio, esso dovrà riconsegnarli al Ministero della marina mercantile, su richiesta dello stesso».

La consegna, dunque, delle aree, dei beni e delle opere del demanio marittimo, nonché delle attrezzature e di tutti gli altri beni di proprietà dello Stato doveva avvenire secondo le modalità previste dall’art. 36 del regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione (navigazione marittima). Secondo tale disposizione, rubricata, Destinazione di parti del demanio marittimo ad altre amministrazioni dello Stato, «La destinazione temporanea ad altri usi pubblici nell’interesse di altre amministrazioni dello Stato di determinate parti del demanio marittimo, di cui all’articolo 34 del codice, è autorizzata dal ministro dei trasporti e della navigazione e consta da processo verbale di consegna redatto dal capo del compartimento. Essa, salvo per i porti di cui all’articolo 19 del codice, non importa corresponsione di canone.
Nel processo verbale sono incluse le clausole necessarie a tutela degli interessi del demanio marittimo.

L’eventuale utilizzazione da parte di terzi di beni demaniali compresi nelle zone consegnate ad altre amministrazioni in dipendenza del presente articolo, è disciplinata a norma dell’articolo 36 del codice dall’autorità marittima mercantile, sentita l’amministrazione consegnataria. L’autorità marittima

mercantile in ogni caso esercita sui beni stessi i poteri di polizia ai sensi dell’articolo 30 del codice».

Alla luce di tale assetto normativo era, dunque, fondamentale l’esame del verbale di consegna di cui la CTR non dà alcun conto.

Ferma l’indefettibilità del principio iura novit curia , occorre ribadire che, nell’esercizio del potere di qualificazione giuridica dei fatti, la Corte di cassazione può ritenere fondata la questione sollevata dal ricorso e, così, accoglierla, per una ragione di diritto anche diversa da quella prospettata dal ricorrente, purché la riqualificazione operata sulla base dei fatti per come accertati nelle fasi di merito, fermo restando, peraltro, che l’esercizio del potere di qualificazione non deve inoltre confliggere con il principio del monopolio della parte nell’esercizio della domanda e delle eccezioni in senso stretto (Cass., 5 ottobre 2021, n. 26991; Cass., 13 ottobre 2020, n. 22037; Cass., 28 luglio 2017, n. 18775; Cass., 24 luglio 2014, n. 16867; Cass., 14 febbraio 2014, n. 3437; Cass., 22 marzo 2007, n. 6935; Cass., 29 settembre 2005, n. 19132).
L’esame del contenuto del verbale di consegna consentirà al giudice del merito l’accertamento sui beni effettivamente consegnati, nonché sulla natura dell’atto, al fine di potere verificare se l’attuale ricorrente sia soggetto passivo dell’imposta di cui si tratta.

Con il secondo motivo la ricorrente prospetta, in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 9, d.lgs. n. 23 del 2011 e dell’art. 6, l. n. 84 del 1994. Si denuncia in subordine, che, in fatto, era stato prodotto un verbale di consegna delle unità immobiliari in questione; si tratterebbe delle prime 18 u.i. menzionate nell’avviso di accertamento, dell’anno 1974: beni consegnati dalla Capitaneria di Porto all’allora esistente Consorzio
Autonomo del Porto di Napoli. In diritto l’art. 6 sopra citato avrebbe configurato una concessione ex lege.

Il motivo, proposto in subordine, non viene esaminato, stante l’accoglimento del primo motivo.

6 . All’accoglimento del primo motivo di ricorso consegue la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, in diversa composizione, per l’esame del verbale di consegna, alla luce delle norme sopra richiamate e per l’accertamento circa la legittimità passiva d’imposta della ricorrente.

Il giudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso il 31 gennaio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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