Legittimazione del concessionario: la prova è essenziale

Una società di costruzioni ha impugnato un avviso di accertamento tributario emesso da un’agenzia di riscossione. Il motivo principale era la mancanza di legittimazione del concessionario ad agire per gli anni contestati, essendo il suo contratto successivo a tale periodo. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, annullando l’atto impositivo. La Corte ha stabilito che l’agenzia di riscossione non aveva fornito la prova del suo potere di accertamento per gli anni in questione, e che una motivazione basata su un documento non pertinente e non prodotto in giudizio è solo apparente e, quindi, invalida.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Legittimazione del Concessionario: Senza Prova Certa, l’Atto è Nullo

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale nel diritto tributario: la legittimazione del concessionario della riscossione non si presume, ma deve essere rigorosamente provata. Quando un’agenzia di riscossione emette un avviso di accertamento, deve essere in grado di dimostrare, con documenti alla mano, di avere il potere di farlo per il periodo specifico contestato. In caso contrario, come chiarito dalla Suprema Corte, l’atto è illegittimo e deve essere annullato.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dall’impugnazione di un avviso di accertamento relativo alla Tassa sui Rifiuti (TIA) per gli anni dal 2008 al 2011. L’avviso era stato notificato da una società specializzata nella riscossione dei tributi, che agiva come concessionaria per conto di un’utility company, a sua volta incaricata dal Comune.

La società contribuente, un’impresa di costruzioni, ha contestato l’atto sostenendo un punto cruciale: la società di riscossione non aveva il potere di agire per quegli anni. Il contratto che le conferiva l’incarico, infatti, era stato stipulato solo nel novembre 2012 e non poteva quindi coprire periodi precedenti.

Nonostante questa eccezione precisa, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto il ricorso della società, ritenendo sufficiente l’esistenza del contratto del 2012 per giustificare l’azione del concessionario. La questione è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Analisi della Corte e la Legittimazione del Concessionario

La Suprema Corte ha completamente ribaltato le decisioni dei giudici di merito, accogliendo il ricorso della società contribuente. Il ragionamento della Corte si è concentrato su due vizi fondamentali della sentenza impugnata: la motivazione apparente e il difetto di prova.

I giudici di legittimità hanno definito la motivazione della Commissione Regionale come “apparente”. Questa si era limitata a fare un generico riferimento al contratto del 2012, senza spiegare come tale accordo potesse legittimare retroattivamente un’attività di accertamento per gli anni 2008-2011. Mancava, in sostanza, una vera analisi logico-giuridica che collegasse il potere esercitato al suo fondamento contrattuale.

L’Onere della Prova

Il punto cardine della decisione è che l’onere di provare la propria legittimazione del concessionario spetta a chi emette l’atto. L’agenzia di riscossione avrebbe dovuto produrre, nei giudizi di merito, l’atto di conferimento dell’incarico che la autorizzava a operare per le annualità in questione. Sorprendentemente, non solo non lo ha fatto, ma ha cercato di produrre il contratto del 2012 per la prima volta (e inammissibilmente) solo in sede di Cassazione.

La Corte ha inoltre respinto l’idea che tale legittimazione potesse essere desunta da “fatti notori” o dalla contumacia del Comune nel processo. La titolarità di un potere amministrativo-fiscale è una circostanza specifica che richiede una prova documentale e non può essere data per scontata.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha affermato che, in assenza di prova circa l’esistenza di un valido atto di conferimento dell’incarico di accertamento per il periodo 2008-2011, le doglianze della contribuente sul difetto di legittimazione erano fondate. La decisione della Commissione Regionale, basata su una motivazione insufficiente e sul richiamo a un documento non probante per il periodo contestato, è stata cassata senza rinvio.

Questo significa che la Corte, avendo tutti gli elementi per decidere, ha risolto la controversia nel merito, accogliendo il ricorso originario della società di costruzioni. L’avviso di accertamento è stato, di conseguenza, annullato in via definitiva.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza offre importanti spunti pratici sia per i contribuenti che per gli operatori del settore.

1. Verificare Sempre la Fonte: I contribuenti che ricevono un avviso di accertamento, specialmente da un soggetto privato concessionario, hanno il diritto (e il dovere) di verificare che chi lo ha emesso avesse il potere legale per farlo.
2. L’Onere della Prova è del Concessionario: È il concessionario che deve dimostrare di essere titolare del potere di accertamento e riscossione per lo specifico tributo e per il periodo di imposta contestato. Questa prova non può essere generica o presunta.
3. No alla Retroattività Implicita: Un contratto che conferisce poteri di accertamento non ha, di norma, efficacia retroattiva. Se si intende coprire periodi precedenti, ciò deve essere chiaramente specificato e legalmente possibile.

In definitiva, la sentenza rafforza il principio di legalità dell’azione amministrativa e il diritto di difesa del contribuente, sottolineando che nessun potere impositivo può essere esercitato senza un chiaro e provato fondamento giuridico.

Un’agenzia di riscossione può accertare tributi per anni precedenti al suo contratto di concessione?
No, a meno che non fornisca una prova documentale specifica che le conferisca tale potere anche per il periodo antecedente. Un contratto stipulato in un momento successivo non è di per sé sufficiente a legittimare retroattivamente l’attività di accertamento.

A chi spetta l’onere di provare la legittimazione ad emettere un atto di accertamento tributario?
L’onere della prova spetta al soggetto che emette l’atto, in questo caso l’agenzia di riscossione (concessionario). Deve dimostrare, con la documentazione appropriata, di essere titolare del potere esercitato per lo specifico periodo contestato.

Cosa significa che una sentenza ha una “motivazione apparente”?
Significa che il ragionamento del giudice è solo superficiale, basato su un mero richiamo a documenti senza analizzarne la pertinenza o l’efficacia probatoria, oppure è talmente generico da non spiegare le ragioni della decisione. Una tale motivazione equivale a un’assenza di motivazione e rende la sentenza nulla.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 14616 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 14616 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso 7658-2017 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME giusta procura speciale a margine del ricorso;

-ricorrente-

contro

NOME RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura speciale in calce al controricorso;

-controricorrente –

COMUNE DI TIVOLI

, in persona del Sindaco pro tempore

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore -intimati –

avverso la sentenza n. 5452/2016 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del LAZIO, depositata il 26/9/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 23/1/2025 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a otto motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. 1990/2015 della Commissione tributaria provinciale di Roma, in rigetto del ricorso proposto avverso avviso di accertamento TIA 2008 -2011, notificato da RAGIONE_SOCIALE quale concessionaria del servizio di accertamento TIA del Comune di Tivoli in virtù di contratto stipulato con RAGIONE_SOCIALE
La concessionaria resiste con controricorso, l’ente locale ed ASA Tivoli RAGIONE_SOCIALE sono rimasti intimati.

Sia la ricorrente, che la controricorrente hanno depositato memoria difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, nn. 3), 4) e 5), c.p.c., «difetto di legittimazione/carenza di potere della Andreani RAGIONE_SOCIALE ad agire per l’accertamento e la riscossione dei tributi di cui all’avviso di accertamento … notificato …Violazione dell’art. 115 c.p.c. … e omessa rilevazione di un fatto decisivo… Nullità della sentenza in relazione agli artt. 111 Cost. e 36 d.lgs. 546/92 per difetto assoluto di motivazione» e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia erroneamente ritenuto, la COGNOME RAGIONE_SOCIALE, legittimata a riscuotere i tributi relativi agli anni 2008 –
2011 a carico di RAGIONE_SOCIALE sulla scorta del contratto stipulato in data 06/11/2012 con ASA, pur avendo la ricorrente dedotto che il suddetto contratto non era idoneo a legittimare la controricorrente ad agire per l’accertamento e la riscossione dei tributi maturati in periodi antecedenti al novembre 2012.

1.2. La doglianza è fondata.

1.3. Va affermato che il travisamento del contenuto oggettivo della prova – che ricorre in caso di svista concernente il fatto probatorio in sé e non di verifica logica della riconducibilità dell’informazione probatoria al fatto probatorio – trova il suo istituzionale rimedio nell’impugnazione per revocazione per errore di fatto, laddove ricorrano i presupposti richiesti dall’art. 395, n. 4, c.p.c., mentre – se il fatto probatorio ha costituito un punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare e, cioè, se il travisamento rifletta la lettura del fatto probatorio prospettata da una delle parti – il vizio va fatto valere ai sensi dell’art. 360, n. 4, o n. 5, c.p.c., a seconda che si tratti di fatto processuale o sostanziale (Cass., Sez. U, n. 5792/2024).
1.4. Tale arresto si pone in linea di continuità con il principio da tempo affermato secondo cui è inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Cass. Sez. U, n. 34476/2019, Cass. n. 5987/2021).

1.5. Ciò posto, nella sentenza oggetto di impugnazione, la fondatezza della pretesa della Concessionaria è stata affermata osservando quanto segue: «Circa poi la contestata sussistenza della legittimazione attiva e del potere accertativo in capo alla società COGNOME essendo concessionaria di servizio di accertamento TIA solo da 6/11/2012, laddove nella fattispecie i tributi si riferiscono al periodo 2008-2011, va rilevato che la società risulta incontestatamente iscritta all’albo di cui all’art. 53, comma 1, d.lgs. 446/97 riguardante gli affidatari
di accertamento e riscossione di tributi da parte degli enti locali, nonché aggiudicataria di gara di appalto indetta da RAGIONE_SOCIALE per effetto della quale è stato sottoscritto in data 6/11/2012 un contratto con la medesima avente ad oggetto l’accertamento della TIA per la durata di 36 mesi e decorrenti dal mese successivo a quello della stipula del contratto. Risulta quindi pienamente accertata la legittimazione della RAGIONE_SOCIALE a svolgere attività di accertamento di tributi locali anche per gli anni oggetto dell’atto impositivo contestato …».
1.6. Emerge dunque pacificamente dagli atti che la valutazione circa «la legittimazione attiva ed il potere accertativo in capo alla società Andreani» è stata effettuata sulla base del richiamato contratto, ossia mediante una motivazione apparente, basata sul mero richiamo di tale documento (contratto del 6/11/2012), senza alcuna precisazione in ordine alla sua efficacia probante in relazione alla contestata mancanza di riferimento alle annualità precedenti quella del 2012, carenza che risulta tanto più grave in quanto il contratto, come pacificamente ammesso anche dalla controricorrente (cfr. pag. 4 controricorso) non era presente in atti, essendo stato (inammissibilmente) prodotto solo nella presente sede di legittimità.
1.7. È inoltre da escludere che, come prospettato dalla controricorrente, trattavasi di circostanza che potesse meramente desumersi dalla «contumacia del Comune di Tivoli e di ASA Tivoli», o rientrante nelle nozioni di comune esperienza (fatto notorio), il ricorso alle quali, comportando una deroga al principio dispositivo ed al contraddittorio, in quanto introduce nel processo civile prove non fornite dalle parti e relative a fatti dalle stesse non vagliati né controllati, va inteso in senso rigoroso, e cioè come fatto acquisito alle conoscenze della collettività con tale grado di certezza da apparire indubitabile ed incontestabile, al che consegue che non si possono reputare rientranti nella nozione di fatti di comune esperienza, intesa quale esperienza di un individuo medio in un dato tempo e in un dato luogo, quegli elementi valutativi che implicano cognizioni particolari, o anche solo la pratica di
determinate situazioni, né quelle nozioni che rientrano nella scienza privata del giudice, poiché questa, in quanto non universale, non rientra nella categoria del notorio (cfr. Cass. nn. 6299/2014, 16959/2012, 23978/2007, 4862/2005).

1.8. Nel caso in esame, dunque, a fronte anche della puntuale e specifica contestazione da parte della contribuente, il fatto che «la COGNOME RAGIONE_SOCIALE sia la concessionaria del servizio di accertamento TIA per il Comune di Tivoli» anche per il quadriennio in oggetto, in quanto risultante da fonti contrattuali ed amministrative specifiche, non rientra (secondo una corretta valutazione logico-giuridica) nell’ambito della nozione di comune esperienza.

In difetto di prova circa l’esistenza di un valido atto di conferimento dell’incarico di accertamento ed esazione dell’imposta in oggetto, avendo la Commissione tributaria regionale posto a fondamento della propria decisione il menzionato contratto senza che la concessionaria avesse nel corso dei giudizi di merito prodotto il relativo documento, ne consegue la fondatezza delle doglianze della contribuente circa il difetto di legittimazione della controricorrente ad emettere l’atto impugnato.

Sulla scorta di quanto sin qui osservato, va accolto il primo motivo, con assorbimento dei rimanenti motivi, con conseguente cassazione della sentenza impugnata.

Inoltre, non richiedendosi, per la risoluzione della controversia, alcun altro accertamento di fatto, la causa può essere decisa nel merito, ex art. 384 c.p.c., primo comma, con l’accoglimento del ricorso introduttivo della contribuente.

Stante la natura meramente in rito della questione, in base al quale si è decisa la causa, si ritiene opportuno compensare tra le parti le spese processuali delle fasi di merito, con condanna della sola controricorrente (considerata la mancanza di attività difensiva delle parti, rimaste intimate, a supporto di quest’ultima) al pagamento delle spese del presente grado, con liquidazione come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti i rimanenti motivi; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie il ricorso introduttivo della contribuente; compensa tra tutte le parti le spese processuali dei gradi di merito; condanna la controricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio che liquida in Euro 7.500,00 per compensi ed Euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge, se dovuti; compensa le spese di lite del presente grado tra la ricorrente e le parti intimate.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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