IVA impianti pubblicitari: quando il Comune agisce da privato

Una società che gestisce spazi pubblicitari ha contestato un accertamento fiscale. La Corte di Cassazione ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la sentenza di merito per non aver esaminato una prova decisiva relativa a una detrazione. Tuttavia, la Corte ha confermato un principio fondamentale: la concessione di suolo pubblico per l’installazione di cartelloni è un’attività economica soggetta a IVA impianti pubblicitari, poiché il Comune non agisce come ente pubblico sovrano, ma come un operatore economico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

IVA Impianti Pubblicitari: Quando il Comune è Soggetto a Imposta?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 30508 del 2023, è intervenuta su una questione cruciale che interseca diritto tributario e amministrativo: l’applicazione dell’IVA impianti pubblicitari concessi su suolo pubblico. La decisione chiarisce quando un’amministrazione comunale agisce come un operatore economico, diventando così soggetto passivo d’imposta, e quando invece opera come autorità pubblica esente. Questo caso offre spunti fondamentali sull’onere della prova nel processo tributario e sulla natura delle attività economiche degli enti pubblici.

I Fatti del Caso: Una Controversia su Canoni e Prove

Una società operante nel settore delle affissioni pubblicitarie ha impugnato una decisione della Commissione Tributaria Regionale che confermava un accertamento fiscale a suo carico. La controversia verteva su tre punti principali:

1. Omesso esame di una prova: La società lamentava che i giudici d’appello non avessero considerato la documentazione attestante la tempestiva presentazione di una scheda di riordino degli impianti, adempimento necessario per beneficiare di una detrazione fiscale.
2. Proroga illegittima: Si contestava la validità della proroga di un termine di pagamento, disposta dal Comune con una semplice nota interna e non con un atto deliberativo formale.
3. Errata applicazione dell’IVA: Il motivo centrale riguardava l’assoggettamento a IVA dei canoni per la concessione di suolo pubblico, sostenendo che tale attività non costituisse un’operazione rilevante ai fini dell’imposta.

L’Analisi della Corte di Cassazione: Tra Vizi Procedurali e Principi IVA

La Suprema Corte ha analizzato distintamente i tre motivi di ricorso, arrivando a una decisione che ha accolto parzialmente le ragioni della società, ma ha confermato un importante principio in materia di IVA.

L’Accoglimento del Motivo sull’Omesso Esame di Prova

La Corte ha ritenuto fondato il primo motivo. I giudici hanno rilevato che la decisione d’appello si basava sulla mancata dimostrazione di un adempimento formale (la presentazione della scheda di riordino), nonostante la società avesse prodotto documenti che sembravano attestare il contrario. Questo mancato esame di un fatto storico potenzialmente decisivo per l’esito della lite costituisce un vizio motivazionale che ha portato alla cassazione della sentenza su questo punto. La Corte ha sottolineato come la decisione di primo grado e quella d’appello, pur giungendo a conclusioni simili, si fondassero su ragionamenti completamente diversi (cd. ‘doppia conforme apparente’), legittimando così l’intervento della Cassazione.

IVA Impianti Pubblicitari: Attività Commerciale o Esercizio di Potestà Pubblica?

Il cuore della sentenza risiede nell’analisi del terzo motivo, che è stato respinto. La società sosteneva che la concessione di aree pubbliche per installare cartelloni pubblicitari fosse un’attività istituzionale del Comune, esercitata iure imperii (cioè con poteri sovrani) e quindi esclusa dal campo di applicazione dell’IVA.

La Cassazione, richiamando consolidati principi europei e nazionali, ha ribaltato questa tesi. Ha chiarito che un ente pubblico è esente da IVA solo quando svolge attività in veste di ‘pubblica autorità’, ovvero attività che, per loro natura, non possono essere svolte da operatori privati. La concessione di spazi a fronte di un corrispettivo, invece, è un’attività economica che pone il Comune in concorrenza con altri operatori privati (come i proprietari di terreni o edifici). Escluderla dall’IVA creerebbe una ‘distorsione della concorrenza’, contraria ai principi del mercato unico europeo.

In sintesi, quando un Comune concede uno spazio pubblico per fini commerciali, non sta esercitando un potere sovrano, ma si sta comportando come un qualsiasi operatore economico che mette a reddito un proprio bene. Di conseguenza, questa operazione è rilevante ai fini IVA e i canoni riscossi devono essere assoggettati all’imposta.

Le Motivazioni della Decisione

Le motivazioni della Corte si fondano su due pilastri. Da un lato, il rigoroso rispetto delle regole processuali impone al giudice di merito di esaminare tutti i fatti e i documenti decisivi sottoposti al suo vaglio; l’omissione di tale analisi vizia la sentenza e ne impone l’annullamento. Dall’altro lato, in materia fiscale, la qualificazione di un’attività come ‘economica’ e quindi soggetta a IVA dipende dalla sua natura oggettiva e non dalla qualifica pubblica del soggetto che la pone in essere. La concessione di suolo pubblico per installazioni pubblicitarie, essendo un’attività che può essere svolta anche da privati e che genera un introito, rientra a pieno titolo tra le operazioni imponibili per evitare vantaggi competitivi ingiustificati a favore dell’ente pubblico.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

La sentenza offre due importanti indicazioni pratiche. In primo luogo, ribadisce l’importanza cruciale della diligenza probatoria nel processo tributario: le parti devono fornire prove complete e i giudici hanno l’obbligo di valutarle attentamente. In secondo luogo, consolida un principio fondamentale per tutti gli enti pubblici: ogni volta che svolgono attività economiche in regime di concorrenza con i privati, sono tenuti ad applicare l’IVA come qualsiasi altro operatore, garantendo parità di condizioni sul mercato.

La concessione di suolo pubblico per installazioni pubblicitarie è soggetta a IVA?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, quando un Comune concede l’uso di aree pubbliche per l’installazione di impianti pubblicitari a fronte del pagamento di un canone, compie un’attività economica. Tale attività è soggetta a IVA perché l’ente non agisce nell’esercizio di poteri pubblici sovrani (iure imperii), ma come un operatore economico in potenziale concorrenza con i privati.

Cosa succede se un giudice non esamina un documento ritenuto decisivo da una parte?
Se un giudice di merito omette di esaminare un fatto storico o un documento che è stato specificamente allegato dalla parte e che risulta potenzialmente decisivo per la risoluzione della controversia, la sentenza può essere annullata dalla Corte di Cassazione per vizio di motivazione. Nel caso di specie, la mancata valutazione della scheda di riordino degli impianti ha portato alla cassazione con rinvio della sentenza.

Un’amministrazione comunale può prorogare un termine di pagamento con una semplice nota interna?
Nel caso esaminato, la Corte di Cassazione ha ritenuto che la decisione del giudice di merito di considerare valido il termine prorogato implicasse una valutazione di sufficienza dell’atto (la nota interna). La Corte non ha annullato la sentenza su questo punto, affermando che la valutazione implicita del giudice di merito esclude il vizio di omessa pronuncia e che una motivazione non pienamente ‘sufficiente’ non è di per sé motivo di cassazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30508 Anno 2023

Civile Sent. Sez. 5 Num. 30508 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CANDIA COGNOME

Data pubblicazione: 03/11/2023

parti, costituito dall’intervenuto deposito in atti della scheda di riordino degli impianti pubblicitari, attestante la menzionata denuncia, protocollata in data 23 dicembre 1996 e quindi entro il termine finale del 9 maggio 1997 stabilito dalla delibera della Giunta comunale n. 1689 del 9 maggio 1997, come positivamente riscontrata, ai fini del rinnovo della concessione, dal RAGIONE_SOCIALE di Roma con nota n. 33135 del 27 settembre 2004.

Con la seconda doglianza la ricorrente ha eccepito, con riferimento all’art. 360, primo comma, num. 4, cod. proc. civ., la nullità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 112 e 132, primo comma, num. 4, cod. proc. civ., in ragione della mancata esposizione delle ragioni di fatto poste a base del proprio convincimento in merito alla proroga del termine di pagamento dei canoni pubblicitari cd. ‘SPQR’ dal 31 gennaio 2001 (previsto dal Regolamento allora vigente) al 31 maggio 2001, nonché per omessa pronuncia sulla dedotta inefficacia della ‘nota protocollo’ amministrativa n. 664 del 13 gennaio 2001 ai fini della pretesa proroga, essendo stato eccepito nella comparsa conclusionale in appello che la proroga di un termine espressamente stabilito da un regolamento comunale non poteva essere disposta da una mera nota dell’ente, costituente solo atto interno dell’ufficio.
Con il terzo motivo di impugnazione, l’istante ha denunciato, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione degli artt. 47, commi 7 e 8, d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, 3, comma 1, n. 1), 4, commi 4 e 5, lett. i ), d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, in relazione all’art. 10, comma 1, n. 8), d.P.R. 26 ottobre 1973, n. 633, nella parte in cui il Giudice regionale ha ritenuto applicabile l’IVA sui canoni di affitto di cui è causa, qualificando gli impianti pubblicitari de quibus quali un ‘servizio di pubblica utilità’.
Il ricorso merita di essere accolto nei termini che seguono.

Il primo motivo di impugnazione risulta fondato.

5.1. Va premesso che la deduzione del vizio di cui all’art. 360 primo comma, num. 5, cod. proc., civ., non risulta preclusa dalla (apparente) cd. doppia conforme di merito, ove si consideri che le ragioni su cui si è fondata la decisione di primo grado risultano -come evidenziato dalla ricorrente nel ricorso -del tutto diverse da quelle che il Giudice regionale ha posto a base della propria decisione, giacchè quest’ultimo ha ritenuto non dimostrato l’adempimento formale della presentazione delle schede di riordino per accedere al beneficio della detrazione, mentre il primo Giudice, sul presupposto dell’effettuazione di tale adempimento, lo aveva ritenuto non conferente ai fini che occupano, reputando la detrazione applicabile agli impianti pubblicitari di proprietà privata e non anche a quelli pubblici (i cd. TARGA_VEICOLO) oggetto di controversia.
5.2. Tanto chiarito, si osserva che la valutazione del Giudice regionale non risulta aver effettivamente esaminato la scheda di riordino ed il modello F di riepilogo prot. n. NUMERO_DOCUMENTO del 23 settembre 1996 e nota comunale di riscontro prot. n. 33135 del 27 settembre 2004 (prodotte in atti), le cui evidenze assumevano decisiva rilevanza ai fini della dimostrazione del predetto adempimento formale, integrante il fatto storico della denuncia, e sulla cui ritenuta omissione, risultante in contrasto con la citata documentazione riportante, invece, il citato fatto, la Commissione ha, invece, fondato la decisione.
5.3. In tale direzione, il predetto fatto storico (la presentazione della denuncia degli impianti alla predetta data) va ritenuto assumere valenza decisiva per stabilire la sussistenza di una tempestiva presentazione di denuncia degli impianti e con essa il diritto alla riduzione anche nella fattispecie in esame, profilo questo che aveva costituito oggetto del primo motivo di appello e che non è stato esaminato dal Giudice regionale, trattandosi di questione chiaramente assorbita nella preliminare, dirimente, valutazione circa la mancata presentazione della denuncia già per l’anno 2001.
Non può essere, invece, accolto il secondo motivo di impugnazione con il quale la società ha contestato il vizio di motivazione e l’omessa pronuncia sul rilievo formulato dalla contribuente circa l’illegittimità della proroga del termine di pagamento siccome disposta con la predetta nota del RAGIONE_SOCIALE e non con atto deliberativo.

6.1. Va osservato sul punto che -come sopra esposto – il Giudice regionale ha fondato la decisione sull’eccezione di prescrizione, considerando il relativo termine prorogato sino al 31 maggio 2001, reputando quindi implicitamente valida la citata proroga, non risultando compatibile con la decisione assunta una diversa interpretazione.

6.2. Detta implicita, quanto evidente, valutazione esclude l’omessa pronuncia, mentre il dedotto vizio motivazionale resta precluso dal rilievo dell’irrilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione .

6.3. Deve, altresì, osservarsi in proposito che il rilievo della ricorrente circa la non legittimità della proroga del termine di pagamento, siccome disposta con nota interna dell’Ufficio, aveva costituito oggetto di un’argomentazione difensiva sviluppata in sede di comparsa conclusionale, il che consente di ribadire l’orientamento di questa Corte secondo cui il Giudice del merito non deve dar conto di ogni argomento difensivo elaborato dalla parte, essendo, invece,

necessario e sufficiente, in base all’art. 132, secondo comma, num. 4, cod. proc. civ., che esponga, in maniera concisa, gli elementi in fatto e di diritto posti a fondamento della sua decisione, dovendo in tal modo ritenersi disattesi, per implicito, tutti gli argomenti non espressamente esaminati ( così Cass., Sez. II, 25 giugno 2020, n. 12652; Cass., Sez. I, 26 maggio 2016, n. 10937; Cass., Sez. VI, 17 maggio 2013, n. 12123), impregiudicata ogni ipotesi di violazione di legge, qui non dedotta.
7. Va rigettato, infine, il terzo motivo di ricorso.

7.1. Sostiene la difesa della ricorrente che gli impianti pubblicitari in questione non rientrano tra i servizi di pubblica utilità, per cui sarebbe inconferente la pronuncia della Corte di cassazione citata dal Giudice dell’appello, assumendo di contro – che la predetta concessione di bene pubblico dovrebbe sottrarsi ai presupposti positivi dell’IVA, dovendo escludersi che la concessione possa integrare prestazione di servizio effettuata nell’esercizio, sia pure occasionale, dell’attività di impresa da parte dell’ente pubblico, non potendo tale connotazione riconoscersi alla mera concessione di uso dell’area pubblica per l’installazione dell’impianto pubblicitario, poiché lo spazio demaniale non può considerarsi bene immobile e strumentale e non può quindi assimilarsi alla locazione affitto del mezzo pubblicitario, né al servizio di pubblicità commerciale in senso stretto.
7.2. Tale ordine di idee non può essere seguito.

Questa Corte ha chiarito che l’« esclusione della attribuzione della qualità di soggetto IVA all’ente pubblico si ha solo in quanto esso, pur esercitando un’attività astrattamente commerciale, si ponga, in veste di “autorità pubblica”, come unico titolare, attesa la natura indispensabile della attività in questione, di potestà di tipo esclusivamente pubblicistico, connesse alla ineludibile esigenza di assicurare, attraverso l’attività in questione, la gestione di un servizio assolutamente necessario per la comunità amministrata originariamente riservato al solo ente pubblico (Corte di cassazione,
Sezione V civile, 20 febbraio 2015, n. 3418; Corte di cassazione, Sezione V civile, 22 febbraio 2012, n. 2606) » (così Cass., Sez. T, 6 luglio 2018, n. 17795).

7.3. È stato anche precisato che:

« L’art. 4 della direttiva CEE del Consiglio in data 17 maggio 1977 n. 388 (Sesta direttiva del Consiglio in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d’affari. Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme), considera infatti soggetto passivo d’imposta chiunque eserciti in modo indipendente un’attività economica dalla quale ritragga introiti aventi un certo carattere di stabilità (art. 4, paragr. 1 e 2)»;
-« Al principio generale di assoggettabilità ad imposta deroga la disposizione del par. 5 del medesimo art. 4, che sottrae al regime IVA “Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli NOME organismi di diritto pubblico… .per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità, anche quando, in relazione a tali attività od operazioni, percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni, venendo tuttavia di nuovo ripristinata la regola generale di imponibilità se la deroga comporti «distorsioni di concorrenza di una certa importanza»;
« La norma dell’art. 4, par. 5 della Sesta direttiva è stata interpretata nel senso che le attività esercitate «in quanto pubbliche autorità» sono soltanto quelle svolte dagli enti di diritto pubblico nell’ambito del regime giuridico loro proprio, escluse le attività da essi svolte in forza dello stesso regime cui sono sottoposti gli operatori economici privati (cfr. Corte di Giustizia CE, sentenza in data 17 ottobre 1989, cause riunite C-231/87 e C-129/88, Ufficio distrettuale delle imposte dirette di COGNOME ed NOME contro RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE; Corte di Giustizia UE (grande sezione) del 16 settembre 2008, in causa C-288/07, Commissioners of RAGIONE_SOCIALE contro RAGIONE_SOCIALE), ed è stato, pertanto, chiarito che «l’analisi di
questa norma, alla luce degli obiettivi della direttiva, mette in evidenza che per l’applicazione dell’esenzione devono essere congiuntamente soddisfatte due condizioni, vale a dire l’esercizio di attività da parte di un ente pubblico e l’esercizio di attività in veste di pubblica autorità» (cfr. Corte di Giustizia CE sentenza 11 luglio 1985, in causa C-107/84, Commissione Repubblica federale di Germania; id. sentenza 26 marzo 1987, in causa C-235/85, Commissione Regno dei Paesi Bassi, entrambe richiamate nella sentenza 17.10.1989 cit.)» (cfr. Cass., Sez. T., 18 ottobre 2021, n. 28558);
7.4. Rileva, dunque, la verifica del carattere economico, e quindi imponibile ai fini IVA, dell’attività del RAGIONE_SOCIALE, poichè è l’esistenza di una tale attività che ne giustifica la qualifica di soggetto passivo (Corte giust. 3 marzo 2005, causa C-32/03, Fini H, punto 19), salva l’ipotesi in cui il mancato assoggettamento dell’attività istituzionale provochi distorsioni della concorrenza di una certa importanza.

La deroga posta dall’art. 13, paragrafo 1, della direttiva IVA (il contenuto del quale è compendiato nell’art. 4 d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633) alla regola generale di assoggettamento all’iva prevista dall’art. 9, paragrafo 1, della medesima direttiva, che esclude i Comuni dalla qualità di soggetto passivo per attività od operazioni economiche che esercitano in quanto pubbliche autorità, a meno che il loro non assoggettamento provochi distorsioni della concorrenza di una certa importanza, dev’essere interpretata restrittivamente (Corte giust. 20 marzo 2014, causa C-72/13, NOME COGNOME, punto 19).
Pertanto, le attività esercitate in quanto pubbliche autorità sono quelle svolte dagli enti di diritto pubblico nell’ambito del regime giuridico loro proprio, ossia iure imperii (Corte giust. 20 marzo 2014, in causa C-72/13, cit., punto 19; 25 febbraio 2021, causa C604/19, NOME COGNOME, punti 76-79, e, nella giurisprudenza interna, da ultimo, Cass., 28 settembre 2021, n. 26208 e 18 ottobre 2021, n. 28558; nonché Cass., Sez. V, 15 febbraio 2022, n. 4835).

7.5. Nel caso in esame, la Corte di appello di Roma non ha ravvisato la sussistenza di profili pubblicistici nell’avvenuta concessione da parte dell’ente territoriale a privati di spazi espositivi e tale, non sindacabile nella presente sede, accertamento di fatto risulta conforme ai sopra indicati principi.

Consegue alle considerazioni svolte, che il ricorso in esame va accolto parzialmente in relazione al suo primo motivo, mentre vanno rigettate le restanti censure.

La sentenza impugnata va cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata alla Corte di appello di Roma, in diversa

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