Iscrizione Albo Concessionari: non serve per tutti

Una società ha impugnato un avviso di accertamento tributario sostenendo l’illegittimità del Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) incaricato della riscossione, poiché uno dei suoi membri non possedeva la necessaria iscrizione all’albo dei concessionari. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, chiarendo che l’obbligo di iscrizione albo concessionari sussiste solo per le imprese che svolgono le attività principali di accertamento e riscossione, e non per quelle che forniscono mere attività di supporto secondarie all’interno dell’RTI.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Iscrizione Albo Concessionari: Non Obbligatoria per Tutte le Imprese in RTI

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale in materia di appalti per la riscossione dei tributi locali. Il caso esaminato riguarda la legittimità di un avviso di accertamento emesso da un Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI), dove non tutte le società associate possedevano la specifica iscrizione albo concessionari. La Suprema Corte ha stabilito un principio di flessibilità, affermando che tale requisito non si applica indiscriminatamente a tutti i membri dell’RTI, ma solo a quelli che svolgono le attività “principali”.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore della ristorazione ha impugnato un avviso di accertamento per tributi sui rifiuti (Tarsu/Tia) relativo agli anni 2010-2012. L’avviso era stato emesso da un RTI che agiva come concessionario per la riscossione per conto del Comune. La società ricorrente ha sollevato diverse obiezioni, tra cui la propria carenza di legittimazione passiva (sostenendo che l’immobile fosse sublocato a terzi) e, soprattutto, la nullità dell’atto perché una delle imprese dell’RTI non era iscritta all’apposito albo ministeriale per l’accertamento e la riscossione dei tributi, previsto dall’art. 53 del D.Lgs. 446/97.

La Questione dell’Iscrizione Albo Concessionari negli RTI

Il punto cruciale della controversia era stabilire se, in un RTI incaricato di un servizio pubblico complesso come la gestione dei tributi, ogni singola impresa partecipante debba possedere tutti i requisiti di qualificazione previsti dalla legge, inclusa la specifica iscrizione all’albo. La tesi della società contribuente era che la mancanza di tale requisito in capo anche a una sola delle imprese associate invalidasse l’intero operato del raggruppamento e, di conseguenza, l’avviso di accertamento emesso.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, articolando un ragionamento dettagliato e basato sulla distinzione funzionale delle attività all’interno di un RTI. I giudici hanno chiarito che non tutte le obiezioni della società erano ammissibili, in quanto alcune questioni, come la titolarità passiva del tributo, erano già state decise in un precedente giudizio (c.d. giudicato esterno) e non potevano essere ridiscusse.

La Distinzione tra Attività Principali e Secondarie

Il cuore della decisione risiede nella distinzione tra RTI “orizzontali” (dove tutte le imprese svolgono la stessa attività) e RTI “verticali” o “misti” (dove un’impresa capogruppo svolge l’attività principale e le altre forniscono prestazioni secondarie o di supporto).

Nel caso di specie, la Corte ha rilevato che il bando di gara distingueva chiaramente tra:
1. Attività principali: accertamento e riscossione volontaria e coattiva dei tributi.
2. Attività secondarie: servizi di supporto come comunicazione con i cittadini, call center, data entry, stampa e confezionamento documenti.

Il bando stesso richiedeva l’iscrizione albo concessionari solo per le imprese che avrebbero svolto le attività principali. Per le altre, era sufficiente l’iscrizione alla Camera di Commercio.
Di conseguenza, poiché l’impresa non iscritta svolgeva unicamente mansioni di supporto, la sua partecipazione all’RTI era perfettamente legittima e non inficiava la validità dell’avviso di accertamento.

Il Principio di Proporzionalità

La Corte ha rafforzato la sua posizione richiamando i principi del diritto dell’Unione Europea e la giurisprudenza amministrativa, secondo cui richiedere a tutti i membri di un’associazione temporanea il possesso di ogni singolo requisito, anche per attività meramente strumentali, violerebbe il principio di proporzionalità e limiterebbe ingiustificatamente la concorrenza.
Il requisito soggettivo dell’iscrizione è richiesto solo per le imprese che svolgono prestazioni tra loro “fungibili” relative al nucleo centrale dell’appalto. Per le attività accessorie, tale requisito non è necessario.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La sentenza rappresenta un punto di riferimento importante per gli operatori economici e le stazioni appaltanti. Essa conferma che, nell’affidamento di servizi di accertamento e riscossione a Raggruppamenti Temporanei di Imprese, la legittimità della compagine va valutata in base alla natura delle prestazioni assegnate a ciascun membro. L’obbligo di possedere qualifiche speciali, come l’iscrizione albo concessionari, è limitato alle società che gestiscono il cuore del servizio. Questa interpretazione favorisce la partecipazione alle gare di strutture imprenditoriali complesse e specializzate, dove diverse competenze vengono integrate per offrire un servizio più efficiente, senza imporre oneri sproporzionati alle imprese che svolgono ruoli di supporto.

Ogni impresa in un RTI per la riscossione tributi deve essere iscritta all’albo dei concessionari?
No, secondo la Corte di Cassazione, l’obbligo di iscrizione all’albo ministeriale riguarda solo le imprese associate che svolgono le attività principali di accertamento e riscossione. Non è richiesto per le imprese che eseguono attività secondarie o di mero supporto, come data entry o call center.

Perché l’argomento della società sulla mancata occupazione dell’immobile è stato respinto?
La Corte ha dichiarato inammissibile questo motivo perché la questione era già stata decisa con una sentenza precedente passata in giudicato (cosiddetto giudicato esterno). In quel giudizio era stato accertato che la società era rimasta passivamente legittimata al pagamento del tributo perché non aveva mai presentato la denuncia di cessata occupazione, come richiesto dalla legge.

Il Comune è responsabile per un avviso di accertamento emesso da un concessionario privato?
No, in questo caso la Corte ha stabilito che il Comune era estraneo al rapporto giuridico di imposizione e al relativo contenzioso. La gestione, l’accertamento e la riscossione del tributo erano state interamente demandate a un soggetto terzo (il concessionario RTI), rendendo il Comune privo di legittimazione passiva nel giudizio.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15565 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 5 Num. 15565 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 11/06/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 11008/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COMUNE DI NAPOLI, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE , rappresentato e difeso dagli avvocati NOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

nonchè

contro

RAGGRUPPAMENTO TEMPORANEO DI IMPRESE AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE EPE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di COMM.TRIB.REG. NAPOLI n. 249/2021 depositata il 12/01/2021.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il Procuratore Generale che ha concluso per il rigetto del ricorso Uditi i difensori delle parti presenti.

Fatti di causa:

§ 1 . 1 La RAGIONE_SOCIALE propone quattro motivi di ricorso per la cassazione della sentenza in epigrafe indicata, con la quale la Commissione Tributaria Regionale, in rigetto dell’appello proposto dalla società contro la sentenza Commissione Tributaria Provinciale di Napoli n. 6050/19, ha ritenuto inammissibili tutti i motivi di opposizione dalla società dedotti avverso avviso di accertamento Tarsu/Tia 2010-2012 su un immobile sito in Napoli, INDIRIZZO e destinato a ristorazione.

La commissione tributaria regionale, in particolare, ha osservato che:

-l’avviso di accertamento in questione era stato emanato (notifica del 19.4.2018) dal Raggruppamento Temporaneo di Imprese (RTI) composto da Agenzia delle Entrate Riscossione, RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE, in veste di concessionario dell’accertamento e della riscossione per il Comune di Napoli;

-tale avviso era stato adottato a seguito ed in attuazione della sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Napoli n. 10971/17 (confermata da Commissione Tributaria Regionale Campania n. 642/19/20)

che aveva accolto in parte il ricorso della società avverso altro e precedente avviso di accertamento (sempre relativo agli anni 2010-2012) previa riduzione della superficie tassabile;

-da ciò derivava l’inammissibilità delle questioni dedotte nel presente procedimento in ordine alla pretesa impositiva, stante il ‘giudicato’ così formatosi sulla suddetta sentenza Commissione Tributaria Provinciale n. 10971/17.

1.2 Resistono con distinti controricorsi tanto il Comune di Napoli, quanto RAGIONE_SOCIALE

Il primo eccepisce in via preliminare la propria carenza di legittimazione passiva, dal momento che, in base alla disciplina speciale dei rifiuti campani (d.l. n. 195/09 conv.in legge 26/10 e d.l. 216/11 conv.in legge 14/12), l’accertamento e la riscossione del relativo tributo erano demandati ad una società di igiene ambientale a base provinciale (la RAGIONE_SOCIALE) poi affidante il servizio al suddetto RTI.

Il secondo insta preliminarmente per la riunione del presente procedimento di legittimità a quello (n. 18524/20 rg) pendente avanti a questa Corte sulla suddetta sentenza Commissione Tributaria Regionale n.642/19/20.

Il Procuratore Generale ha concluso per il rigetto del ricorso, evidenziando che il procedimento n. 18524/20 rg, da ultimo citato, è stato definito con ordinanza di questa S.C. n. 2728/23, con conseguente preclusione a far valere in questa sede doglianze di sorta sulla pretesa.

La società ricorrente ha depositato memoria.

Ragioni della decisione.

§ 2. In ordine alle eccezioni ed istanze dedotte dalle parti controricorrenti, si rileva l’inaccoglibilità della richiesta di riunione dei procedimenti, stante la sopravvenuta definizione, come si dirà, del giudizio connesso.

Fondata è invece l’eccezione del Comune di Napoli sul presupposto della sua completa estraneità al rapporto giuridico di imposizione, siccome

relativo ad attività di accertamento e riscossione demandata, con procedura di pubblica evidenza e secondo legge, al Raggruppamento Temporaneo.

Anzi, a ben vedere, il Comune è rimasto qui estraneo tanto all’adozione ed emissione in sé dell’avviso (proveniente in via esclusiva dal RTI), quanto allo stesso rilascio -ad aggiudicazione avvenuta – della concessione a RTI, in quanto fatta oggetto di contratto RAGIONE_SOCIALE n. 00-095-2011, come è pacifico in causa. Il tutto in conformità alla richiamata disciplina speciale dei rifiuti campani (d.l. 195/09 conv. legge 26/10 e ss.mm) che, a superamento della fase emergenziale, attribuiva negli anni di riferimento la gestione del ciclo integrato dei rifiuti stessi, nonché le attività di accertamento e riscossione dei tributi, a società provinciali costituite ad hoc e dotate di autonoma soggettività (nel caso in questione il servizio è stato poi, come detto, da Sapna contrattualizzato nei confronti di RTI).
Sul piano processuale, soccorre l’insegnamento di Cass.SU n. 2951/16, le quali hanno chiarito che l’aspetto relativo alla titolarità attiva o passiva del rapporto controverso (come qui contestato) può essere rilevato anche d’ufficio dal giudice, se emergente dagli atti di causa; così da non trovare preclusione nella sua eccezione di parte, anche per la prima volta, nel giudizio di cassazione.

Ne dovrà seguire la cassazione senza rinvio della sentenza sul punto, rilevandosi che non vi erano ab initio i presupposti per evocare in giudizio il Comune di Napoli.

§ 3.1 Con il primo motivo di ricorso la società lamenta violazione dell’art. 295 cod.proc.civ. per mancato accoglimento dell’istanza di sospensione del giudizio, fin visto l’esito del procedimento ancora pendente avanti alla Corte di Cassazione avverso la sentenza Commissione Tributaria Regionale n. 642/19/20 che aveva confermato la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale n. 10971/17, di solo parziale accoglimento del ricorso originario. § 3.2 Il motivo è destituito di fondamento.

Pur avendo la Commissione Tributaria Regionale errato nel ravvisare in quella sede (cioè già avanti a sé) un giudicato (che in realtà non si era ancora colà formato) sulla sentenza della Commissione Tributaria Regionale confermativa della citata sentenza Commissione Tributaria Provinciale n. 10971/17, è dirimente rilevare come tale giudicato sia poi nelle more in effetti sopravvenuto, tra le stesse parti odierne, a seguito di Cass.ord. n. 2728/23.

E’ dunque venuta meno ogni ragione di possibile sospensione del processo ex art. 295 cod.proc.civ. per avvenuta definizione del procedimento pregiudicante.

Soccorre in proposito il principio per cui (Cass. ord. n. 26716/19; v. anche n. 22878/15) : ‘ La sospensione del processo presuppone che il rapporto di pregiudizialità tra due cause sia concreto ed attuale, nel senso che la causa ritenuta pregiudiziale deve essere tuttora pendente, non giustificandosi diversamente la sospensione, che si tradurrebbe in un inutile intralcio all’esercizio della giurisdizione, sicché, quando una sentenza sia impugnata in cassazione per non essere stato il giudizio di merito sospeso in presenza di altra causa pregiudiziale, è onere del ricorrente provare che la causa pregiudicante sia pendente e resti presumibilmente tale sino all’accoglimento del ricorso, mancando, in difetto, la prova dell’interesse concreto e attuale all’impugnazione, perché nessun giudice, di legittimità o di rinvio, può disporre la sospensione del giudizio in attesa della definizione di altra causa non più effettivamente in corso ‘.
§ 4.1 Con il secondo ed il terzo motivo di ricorso si lamenta, rispettivamente ex art.360, co. 1^ nn.3 e 5, cod.proc.civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 268 e 269 d.lgs n. 22 del 1997 (Decreto Ronchi), nonché omesso esame di fatto controverso e decisivo. Ciò perché, in base alla disciplina richiamata, il presupposto della tassa era costituito dall’occupazione o conduzione dei locali produttivi di rifiuti mentre, nel caso di specie, l’immobile in questione era, nel periodo di riferimento, occupato
da terzi (RAGIONE_SOCIALE in forza di contratto di sublocazione 12.10.2006 (regolarmente registrato e versato in atti), con conseguente insussistenza di legittimazione tributaria passiva in capo alla società. Questo fondamentale fatto di causa era stato del tutto pretermesso dalla Commissione Tributaria Regionale.

§ 4.2 I due motivi, suscettibili di trattazione unitaria, appaiono radicalmente inammissibili perché volti a porre in discussione un aspetto ormai definitivamente stabilito ed accertato dal giudicato esterno tra le parti.

Si tratta, appunto, dello stesso giudicato poc’anzi menzionato, il quale preclude ogni ulteriore valutazione degli stessi fatti costitutivi della pretesa impositiva, qual è appunto non tanto l’effettiva detenzione ed occupazione dei locali in questione da parte della RAGIONE_SOCIALE nel periodo considerato (2010-2012), quanto la sua permanente legittimazione tributaria passiva (per gli anni in questione) stante la mancata presentazione della denuncia di cessata occupazione (quest’ultimo essendo il fatto dirimente).
In particolare, Cass.n. 2728/23 cit. ha respinto il motivo di ricorso della società contro la statuizione di merito (Commissione Tributaria Regionale Campania n. 642/19/2020 cit.) secondo la quale, indipendentemente dall’occupazione materiale dei locali, la società non aveva mai comunicato la cessazione della propria occupazione e l’inizio dell’occupazione da parte della subconduttrice RAGIONE_SOCIALE ex art. 62 d.lgs. 507/93.

§ 5.1 Con il quarto motivo di ricorso si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 53 d.lgs 446/97 con riguardo al D.M. 289/2000; per non avere la Commissione Tributaria Regionale considerato che, come eccepito nell’atto di appello dalla società, l’avviso di accertamento opposto doveva ritenersi affetto da nullità insanabile perché adottato da un soggetto (il citato RTI) composto da società non tutte iscritte (né in possesso dei relativi requisiti) all’apposito albo Mef di cui all’art. 53 cit..
§ 5.2 Va premesso che, come già ad altro fine considerato, la questione non può dirsi preclusa dal fatto che sia stata dedotta per la prima volta in appello dal momento che, come chiarito da Cass. SU n. 2951/2016 cit. (v. anche Cass. n. 12729/16 e Cass.ord. n. 24375/24), l’ aspetto relativo alla titolarità attiva del rapporto controverso (come qui contestato) può essere rilevato anche d’ufficio dal giudice, se emergente dagli atti di causa.

Ciò posto, il motivo è infondato proprio nel suo contenuto sostanziale relativo alla asserita necessità, pena l’invalidità degli atti accertativi e riscossivi, che anche RAGIONE_SOCIALE (oltre alle altre società aggregate, regolarmente iscritte) fosse iscritta all’albo ministeriale di cui all’art. 53 d.lvo. n. 446/97, come richiamato -per l’ipotesi di esternalizzazione del relativo servizio comunale -dall’art. 52, co. 5^ lett.b) d.lvo cit..

Per quel che qui rileva, il d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 ( ratione temporis ) disponeva nei seguenti termini:

–

«……..

I regolamenti, per quanto attiene all’accertamento e alla riscossione dei tributi e delle altre entrate, sono informati ai seguenti criteri:

……..

b) qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali, a:

i soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1; ……………» ;

«Presso il Ministero delle finanze è istituito l’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e di altre entrate delle province e dei comuni» (art. 53, comma 1; v., altresì, il d.m. 11 settembre 2000, n. 289 recante il relativo regolamento).

La Corte ha già avuto modo di rilevare che:

la disciplina del Raggruppamento Temporaneo di Imprese portata dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 37 (v. poi, negli stessi sostanziali termini, il d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 48) distingue due tipi di raggruppamento, quello orizzontale (quando, per i servizi e le forniture tutte le imprese riunite eseguono la medesima prestazione) e quello verticale (quando, invece, per i servizi e le forniture, la mandataria esegue la prestazione principale e le mandanti eseguono le prestazioni secondarie), essendo, inoltre, consentito anche il raggruppamento c.d. misto, che è un raggruppamento verticale in cui l’esecuzione delle singole prestazioni (per i servizi e le forniture) viene assunta da sub-associazioni di tipo orizzontale;
«come ribadito anche dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. St. nn. 435/2005, 2294/2002, 2580/2002), in via generale, in caso di partecipazione alla gara – indetta per l’aggiudicazione di appalto di servizi di imprese riunite in raggruppamento temporaneo, come nel caso di specie, occorre distinguere nettamente fra i requisiti tecnici di carattere oggettivo (afferenti in via immediata alla qualità del prodotto o servizio che vanno accertati mediante sommatoria di quelli posseduti dalle singole imprese), dai requisiti di carattere soggettivo (che devono essere posseduti singolarmente da ciascuna associata), tanto che può verificarsi l’ipotesi di concorrente che, sebbene fornito di tutti i requisiti di qualificazione, non sia in grado di offrire uno specifico servizio per la cui erogazione avrebbe, in astratto, tutti i titoli in termini di capacità organizzativa, di controllo e di serietà imprenditoriale»;
-«secondo un principio di fondo del sistema, tali certificazioni costituiscono, infatti, un requisito tecnico di carattere soggettivo e devono essere possedute da ciascuna delle imprese associate a meno che non risulti che esse siano incontestabilmente riferite unicamente ad una parte delle prestazioni eseguibili da alcune soltanto delle imprese associate (cfr. Cons. St. nn. 1459/2004, 2569/2002)»;

«più volte, pertanto, è stato ribadito che sul piano sostanziale la certificazione di qualità, diretta a garantire che un’impresa è in grado di svolgere la sua attività almeno secondo un livello minimo di qualità accertato da un organismo a ciò preposto, è un requisito che deve essere posseduto da tutte le imprese chiamate a svolgere prestazioni tra loro fungibili (cfr., ex plurimis , Cons. St., nn. 4668/2006, 2756/2005, 2569/2002, 5517/2001)»;

«il consolidato orientamento del Giudice amministrativo è stato peraltro costantemente condiviso e ribadito, per parte sua, anche dall’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici, ad esempio nel parere precontenzioso n. 254 del 10.12.2008, laddove la medesima Autorità ha chiarito come nei raggruppamenti “il requisito soggettivo” in parola debba essere “posseduto” da tutte le imprese chiamate a svolgere prestazioni tra loro fungibili» (così Cass., 30 novembre 2022, n. 35338 cui adde Cass., 6 dicembre 2024, n. 31391; Cass., 8 giugno 2023, n. 16261).
Tanto posto, va allora rimarcato, innanzitutto, che nulla escludeva, nella fattispecie, che l’affidamento dei servizi in questione avvenisse dietro distinzione tra attività principali e attività secondarie (di cd. supporto); e che, per queste ultime, non risultasse necessaria l’iscrizione all’Albo (in questo senso v. Cass., 6 dicembre 2024, n. 31391).

La stessa giurisprudenza amministrativa, difatti, aveva rimarcato anche nella prospettiva della necessaria ricorrenza del requisito dell’iscrizione in un albo speciale (Albo per l’accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali) qual prescritta, ai fini dell’affidamento a terzi dei servizi di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi, dal d.lgs. n. 446 del 1997, art. 53 (Albo disciplinato, poi, dal d.m. 11 settembre 2000, n. 289) – la distinzione tra concessione (in senso proprio) di un pubblico servizio e affidamenti (in convenzione) di attività di supporto (alla gestione, accertamento e riscossione delle entrate tributarie) che, – non comportando «la delega al privato della potestà pubblicistica» (che rimane
di pertinenza dell’Ente impositore), -si risolvono in prestazioni (meramente) strumentali rispetto alle quali «il controllo e la responsabilità su tutte le attività di accertamento e riscossione rimane in capo alla stazione appaltante, attraverso l’utilizzo di modelli da questa predisposti, nonché attraverso il controllo e l’assunzione di responsabilità da parte del funzionario responsabile del Comune su tutte le attività svolte dall’aggiudicataria» (così che «il potere tributario resta di pertinenza del Comune» cui fanno capo «la titolarità degli atti e la riscossione delle entrate derivanti dal servizio»; v. Tar Roma, sez. II, 10 maggio 2016, n. 5470; Tar Bari, 24 marzo 2016, n. 424; Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2015, n. 1999; Cons. Stato, sez. V, 24 marzo 2014, n. 1421).
E, con riferimento alla natura dei Raggruppamenti Temporanei di Imprese, si è, per l’appunto rilevato che (solo) in relazione ad un affidamento di servizi per il quale la legge di gara non distingue tra prestazioni principali e secondarie, limitandosi ad elencare le attività dedotte in contratto, non può essere ammessa la partecipazione di raggruppamenti temporanei di imprese di tipo “verticale”, con la conseguenza che, potendo operare in tale contesto solo dei raggruppamenti di tipo “orizzontale” (nei quali, “gli operatori economici eseguono il medesimo tipo di prestazione”), i partecipanti alla gara avrebbero dovuto essere in possesso di tutti i requisiti – nessuno escluso – previsti dalla lex specialis per eseguire le prestazioni oggetto dell’appalto, relativamente alle quali assumono indistintamente responsabilità solidale (Consiglio di Stato, sez. V, 7 ottobre 2020, n. 5936; Consiglio di Stato, sez. V, 5 aprile 2019, n. 2243; Consiglio di Stato, sez. V, 7 dicembre 2017, n. 5772).
Ai fini in discorso, la distinzione tra attività principali e attività secondarie -in tema di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi -deve ritenersi venuta meno, con la conseguente necessità di iscrizione all’Albo previsto dall’art. 53, cit. (in apposita sezione) anche per lo svolgimento di attività di supporto, solo a seguito dell’attuazione della l. 27

dicembre 2019, n. 160, art. 1, comma 805 (secondo il cui disposto «Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, secondo le procedure di cui all’articolo 53 del decreto legislativo n. 446 del 1997, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, sono stabilite le disposizioni generali in ordine alla definizione dei criteri di iscrizione obbligatoria in sezione separata dell’albo di cui al medesimo articolo 53 per i soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da essi partecipate») ad opera del d.m. 13 aprile 2022, n. 101 (v., difatti, Tar Liguria, sez. I, 15 novembre 2023, n. 935).
Rimane (solo) da precisare che, laddove venga in rilievo nella fattispecie, la nozione di concessione di un pubblico servizio, come rilevato dalle Sezioni Unite della Corte (Cass. Sez. U., 20 aprile 2017, n. 9965), ha fondamento nel diritto dell’Unione Europea e si correla (come gli stessi dati normativi di fattispecie rendono evidente) ad «un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo» .
La Corte ha altresì avuto modo di rilevare che le disposizioni secondo le quali le imprese in Raggruppamento Temporaneo devono conferire, con un unico atto, mandato collettivo speciale con rappresentanza all’impresa mandataria, con conferimento di procura al legale rappresentante dell’operatore economico mandatario – così che al mandatario «spetta la

rappresentanza esclusiva, anche processuale, dei mandanti nei confronti della stazione appaltante per tutte le operazioni e gli atti di qualsiasi natura dipendenti dall’appalto, anche dopo il collaudo, o atto equivalente, fino alla estinzione di ogni rapporto» (d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 37, commi 14, 15 e 16) – sono finalizzate ad agevolare l’amministrazione appaltante nella tenuta dei rapporti con le imprese appaltatrici ma non si estendono anche nei confronti dei terzi estranei a quel rapporto, atteso che la presenza di tale mandato collettivo non determina un centro autonomo di imputazione giuridica (art. 37, comma 17, cit.; v. Cass., 2 ottobre 2024, n. 25925, cit.; Cass., 29 dicembre 2011, n. 29737; Cass., 20 maggio 2010, n. 12422; v., altresì, Consiglio di Stato, V, 5 aprile 2019, n. 2243; Consiglio di Stato, Ad. plen., 13 giugno 2012, n. 22).
E, in particolare, si è rimarcato che tanto il potere gestorio dell’impresa mandataria quanto il potere rappresentativo del legale rappresentate della stessa non derivano direttamente dalla legge, ma dalla designazione dell’impresa mandataria liberamente e volontariamente effettuata dalle imprese raggruppate, così che -non operando, in ambito negoziale di diritto privato, il principio delegatus delegare non potest -non sussistono ragioni per restringere l’operatività degli ordinari principi della rappresentanza negoziale con riferimento al rilascio di procure da parte del legale rappresentante dell’impresa mandataria (Cass., 27 aprile 2016, n. 8407).
Non costituendo, pertanto, il Raggruppamento Temporaneo di imprese un autonomo centro di imputazione giuridica, del tutto inconferente rimane allora il rilievo svolto dalla gravata sentenza e secondo il quale l’avviso di accertamento era stato emesso dal Raggruppamento Temporaneo di Imprese, rimanendo (diversamente) necessario accertare in concreto a quale impresa, tra quelle raggruppate, doveva ascriversi l’esercizio del potere impositivo sotto il profilo della paternità dell’avviso di accertamento (v. Cass., 6 dicembre 2024, n. 31391).
Si ricorda che, seppure con riguardo a diverso settore di attività, la CGUE ha specificamente affermato l’illegittimità della pretesa con la quale un’amministrazione aggiudicatrice esiga l’iscrizione ad un albo professionale in capo a tutti indistintamente i soggetti partecipanti a gara come ATI: ‘ l’articolo 38, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2014/23, in combinato disposto con l’articolo 26, paragrafo 2, di tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che un’amministrazione aggiudicatrice non può, senza violare il principio di proporzionalità garantito dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, di detta direttiva, esigere che ciascuno dei membri di un’associazione temporanea di imprese sia iscritto, in uno Stato membro, nel registro commerciale o nell’albo professionale ai fini dell’esercizio dell’attività di noleggio e leasing di automobili e autoveicoli leggeri’ (CGUE in Causa n. 486-21 Sharengo v. §§ 98 segg.).
Va quindi ribadito il principio di diritto secondo il quale, in tema di affidamento del servizio di accertamento e riscossione dei tributi e delle entrate dei comuni ad un Raggruppamento Temporaneo di Imprese, il requisito soggettivo dell’iscrizione nell’apposito albo istituito presso il Ministero delle Finanze, ai sensi dell’art. 53 del d.lgs n. 446 del 1997 e del d.m. n. 289 del 2000, è richiesto solo per le imprese associate chiamate a svolgere prestazioni tra loro fungibili; ne consegue che, quando il servizio è affidato ad un Raggruppamento Temporaneo di Imprese di tipo misto, la predetta qualifica soggettiva è necessaria solo per le società del raggruppamento che svolgono le attività principali concernenti l’accertamento e la riscossione dei tributi, per le quali detto requisito formale è previsto, ma non anche per quelle che svolgono attività secondarie, di mero supporto e non in rapporto di fungibilità con la prestazione principale ma solo in funzione servente, il cui accertamento è riservato al giudice del merito (Cass., 6 dicembre 2024, n. 31391).
Nella concretezza del caso, dal Disciplinare di gara in atti (prot. 5111) si evince che si trattava in effetti di concessione del servizio di gestione

ordinaria e straordinaria della riscossione volontaria e coattiva Tarsu e Tia in ambito provinciale, ma all’esito di pubblica gara d’appalto per l’affidamento del servizio, in cui Sapna fungeva da amministrazione aggiudicatrice. Si precisava che l’appalto ‘ rientra nel campo di applicazione dell’accordo sugli appalti pubblici’ , e si ammetteva la possibilità di partecipazione di RTI ‘ con l’osservanza degli artt.34, 35, 36 e 37 d.lgs. 163/06 ‘; ancora, si stabiliva (art.2: oggetto e descrizione dell’affidamento) la suddivisione, anche economica, tra attività principali (ordinaria; riscossione volontaria e coattiva) e secondarie (comunicazione ed informazione ai cittadini, rapporti con gli enti locali della provincia di Napoli, call center, data entry notifiche, stampa e confezionamento della documentazione cartacea, data entry pagamenti, verifica anagrafica), con necessità di iscrizione all’albo solo per le società svolgenti le prime, con allegato impegno delle tre società a costituirsi in RTI, in caso di aggiudicazione, proprio ex art. 37 d.lgs.163/06. All’art.5 si poneva come ‘requisito di partecipazione’ quello di iscrizione all’albo per le sole società singole o raggruppate preposte allo svolgimento delle attività principali, mentre per quelle preposte alle attività secondarie veniva richiesta l’iscrizione alla Camera di Commercio.
Dal Bando di gara della stazione appaltante RAGIONE_SOCIALE si evinceva che l’iscrizione all’albo Mef di cui al D.M. 289/00 ed art. 53 d.lvo 446/97 era richiesta solo per i soggetti (partecipanti singolarmente o in consorzi o in RTI di tipo orizzontale o, per quelli verticali o misti) che partecipavano per l’espletamento delle ‘attività principali’; mentre per le imprese che partecipavano ad espletamento delle ‘attività secondarie’ era richiesta la sola iscrizione nel registro delle imprese.
Si tratta, per le considerazioni svolte, di previsioni non illegittime per contrasto con la disciplina primaria ratione temporis vigente e, dunque, di per sé non disapplicabili.

§ 5.3 Proprio in fattispecie ‘Ottogas’ del tutto sovrapponibile alla presente, questa Corte ha recentemente stabilito (Cass.n. 31391/24 cit.) la non necessità per Ottogas dell’iscrizione all’albo Mef di cui agli artt. 52 e 53 cit..

Ciò in applicazione del seguente principio di diritto: ‘« la regola secondo cui, nell’ipotesi di affidamento del servizio di accertamento e riscossione dei tributi e delle entrate dei comuni ad un Raggruppamento temporaneo di imprese, il requisito soggettivo dell’iscrizione nell’apposito albo istituito presso il Ministero delle Finanze ai sensi dell’art. 53 del D.L.gs n. 446/1997 e del D.M. n. 289/2000 deve essere posseduto dalle imprese associate va riferita a quelle chiamate a svolgere prestazioni tra loro fungibili e dunque, nell’ipotesi di affidamento del servizio ad un Raggruppamento temporaneo di imprese di tipo misto, la predetta qualifica soggettiva deve essere rispettata solo da quelle società associate in RAGIONE_SOCIALE che svolgono quelle attività (principali) concernenti l’accertamento e la riscossione dei tributi, per le quali detto requisito formale è previsto, ma non anche da quelle che svolgono attività (secondarie) di mero supporto alla prima, la quale non si pone con la prestazione principale in rapporto di fungibilità, ma solo in funzione servente. L’accertamento della natura (principale o secondaria) delle attività svolte dalle imprese associate costituisce apprezzamento di fatto riservato al giudice del merito ».
Dopo aver ricostruito i principi generali in materia, come desumibili dal diritto unionale e dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, la pronuncia in esame ha osservato come questi principi non fossero tali da indurre all’accoglimento della tesi della parte contribuente, dovendosi al fine precisare e rettamente intendere quanto già in materia affermato da Cass.n. 35338/22, come richiamata anche da Cass.n. 16261/23.

Si è quindi osservato (Cass.n. 31391/24 cit.) che: -‘(…) in dette pronunce questa Corte, richiamando varia giurisprudenza amministrativa, ha avuto modo di chiarire che le qualifiche tecniche di carattere soggettivo devono essere possedute da ciascuna delle imprese associate, « a meno

che non risulti che esse siano incontestabilmente riferite unicamente ad una parte delle prestazioni eseguibili da alcune soltanto delle imprese associate», precisando che detto requisito soggettivo « deve essere posseduto da tutte le imprese chiamate a svolgere prestazioni tra loro fungibili» (così, Cass. n. 35338/2022, richiamata da Cass. n. 16261/2023); -il che significa che la predetta qualifica soggettiva, nella specie costituita dall’iscrizione della consorziata nel menzionato albo, ‘deve riguardare ed essere rispettata da quelle società associate in R.T.I, che svolgono quelle attività (principali) concernenti l’accertamento e la riscossione dei tributi, per le quali detto requisito formale è previsto, ma non anche da quelle che svolgono attività (secondaria) di mero supporto alla prima, la quale non si pone con la prestazione principale in rapporto di fungibilità, ma solo in funzione servente’; -nelle due citate ordinanze questa Corte aveva negato la legittimazione del predetto R.T.I. ‘sul decisivo rilievo secondo il quale: -«nel caso di specie, non è dimostrato che l’oggetto dell’affidamento, costituito dal servizio di riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate, era stato assegnato unicamente ai due contraenti in possesso del requisito dell’iscrizione all’Albo previsto dall’art. 53 d.lgs. n. 446/1997, e che ad RAGIONE_SOCIALE erano state assegnate unicamente prestazioni «secondarie» (così, Cass. n. 35338/2022); in modo tale, diversamente da quanto accadeva nel caso in esame, che ‘le suddette decisioni hanno negato la legittimazione del R.T.I. in ragione della predetta risultanza fattuale, essendosi ritenuto in detti giudizi non dimostrato che il servizio di riscossione coattiva dei tributi fosse stato assegnato unicamente ai due contraenti in possesso del requisito dell’iscrizione all’Albo previsto dall’art. 53 d.lgs. n. 446/1997 e che ad RAGIONE_SOCIALE fossero state assegnate solo prestazioni secondarie’.
Orbene, nella specifica fattispecie oggi dedotta, lo svolgimento da parte di Ottogas di (sole) attività serventi e strumentali rispetto a quelle prettamente accertative e riscossive (in conformità ed adempimento di

quanto convenuto tra le associate già nell’atto di impegno costitutivo del RTI) risponde appunto ad un, qui non sindacabile, accertamento fattuale compiuto dal giudice di merito.

Vale solo aggiungere che – sul piano logico-giuridico che solo in questa sede rileva, e come già osservato in Cass.n.31391/24 cit. l’accertata diversa attività svolta nell’ambito del R.T.I. tra RAGIONE_SOCIALE (a cui era stata assegnata l’attività principale, di accertamento dell’imposta) ed RAGIONE_SOCIALE (a cui era stata demandata lo svolgimento di attività secondaria, di supporto alla prima) giustifica la circostanza che l’avviso sia stato sottoscritto dal legale rappresentate di RAGIONE_SOCIALE che tale funzione svolgeva, laddove il fatto che l’atto impugnato sia stato redatto su carta intestata del R.T.I. accredita, nel delineato contesto fattuale, solo l’ordine di idee che esso è certamente riferibile al citato raggruppamento nel quadro del descritto riparto di competenze, il che consente di comprendere anche perché COGNOME, pacificamente non iscritta all’albo e svolgente per come accertato nel presente giudizio attività secondaria, fosse inserita nel ‘logo’ di intestazione dell’avviso.
§ 6. Il ricorso – fatta salva la pronuncia in rito sulla posizione del Comune di Napoli, con relativa liquidazione delle spese – va quindi rigettato; compensate le spese dell’intero giudizio nei confronti di RTI, stante il consolidarsi solo in corso di causa del su riportato indirizzo interpretativo.

PQM

La Corte

-Cassa senza rinvio, in parte qua , la sentenza impugnata dichiarando che il processo non poteva essere proposto nei confronti del Comune di Napoli in quanto privo di legittimazione;

-Rigetta il ricorso;

-condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese del presente giudizio di legittimità a favore del Comune di Napoli, che liquida in euro

6000,00, oltre euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario ed accessori di legge;

-compensa le spese dell’intero giudizio nei confronti del Raggruppamento RAGIONE_SOCIALE;

-v.to l’art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla L. n. 228 del 2012;

-dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art.13, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio della Sezione Tributaria in data 22

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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