Iscrizione a ruolo straordinario: limiti del giudice

Una società in fallimento ha impugnato una cartella di pagamento basata su un’iscrizione a ruolo straordinario. La Corte di Cassazione ha annullato la decisione di merito che accoglieva il ricorso del contribuente, stabilendo due principi chiave: il giudice non può annullare un atto per motivi non sollevati dalle parti (vizio di ultrapetizione) e l’obbligo di contraddittorio preventivo non si applica a questa specifica procedura di riscossione, attivata in presenza di un fondato pericolo per il recupero del credito erariale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Iscrizione a Ruolo Straordinario: La Cassazione Fissa i Paletti per Giudici e Fisco

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti sulla disciplina dell’iscrizione a ruolo straordinario, uno strumento cruciale per la riscossione dei tributi. La decisione analizza due aspetti fondamentali del processo tributario: i limiti del potere decisionale del giudice e l’ambito di applicazione del contraddittorio preventivo. La pronuncia sottolinea come il giudice non possa spingersi oltre le richieste delle parti e come alcune garanzie procedurali siano strettamente legate a specifiche fasi del procedimento di accertamento, non essendo applicabili in modo indiscriminato.

Il Caso: Dalla Cartella di Pagamento al Ricorso in Cassazione

La vicenda trae origine dall’impugnazione di una cartella di pagamento da parte di una società in stato di fallimento. La cartella era stata emessa a seguito di un’iscrizione a ruolo straordinario, una procedura che l’Amministrazione Finanziaria può attivare quando sussiste un fondato pericolo per la riscossione del credito. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dato ragione al contribuente, annullando l’atto. In particolare, il giudice d’appello aveva ritenuto che l’iscrizione fosse illegittima per due motivi: la mancata esplicitazione delle ragioni di urgenza che la giustificavano e la violazione dell’obbligo di instaurare un contraddittorio preventivo con il contribuente. L’Amministrazione Finanziaria ha quindi presentato ricorso alla Corte di Cassazione, contestando la correttezza di tali conclusioni.

I Limiti del Giudice: Il Vizio di Ultrapetizione nell’Iscrizione a Ruolo Straordinario

Il primo motivo di ricorso accolto dalla Suprema Corte riguarda il vizio di ultrapetizione. L’Amministrazione Finanziaria ha evidenziato come il contribuente, nel suo ricorso originario, non avesse mai contestato il difetto di motivazione dell’iscrizione a ruolo, ma si fosse limitato a lamentare la violazione di una norma che regola l’importo massimo riscuotibile in pendenza di giudizio.

La Corte di Cassazione ha affermato che il giudice di merito, decidendo su un vizio (la carenza di motivazione) non dedotto dalla parte, è andato oltre i limiti della domanda. Il potere del giudice, infatti, è vincolato al rispetto del ‘petitum’ e della ‘causa petendi’, cioè dell’oggetto della domanda e delle ragioni di fatto e di diritto poste a suo fondamento. Introdurre d’ufficio un nuovo motivo di annullamento viola il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, sancito dall’art. 112 del codice di procedura civile.

Contraddittorio Preventivo e Iscrizione a Ruolo Straordinario: Un Errore di Applicazione

Il secondo punto cruciale della decisione riguarda l’errata applicazione della norma sul contraddittorio preventivo. Il giudice d’appello aveva sostenuto che, data l’incertezza sulla posizione del contribuente, l’Amministrazione avrebbe dovuto invitarlo a fornire chiarimenti prima di procedere con l’iscrizione a ruolo.

La Cassazione ha smontato questa tesi, chiarendo la portata dell’art. 6, comma 5, della Legge n. 212/2000 (Statuto del Contribuente). Tale norma impone il contraddittorio solo nelle ipotesi di iscrizioni a ruolo derivanti dalla liquidazione automatizzata delle dichiarazioni, quando emergono ‘incertezze su aspetti rilevanti’. La situazione in esame era del tutto diversa: l’iscrizione a ruolo straordinario non derivava da un controllo della dichiarazione, ma da un precedente avviso di accertamento e dalla necessità di tutelare il credito erariale a fronte del ‘periculum in mora’ rappresentato dallo stato di fallimento della società. Si tratta di due procedure distinte, con presupposti e finalità differenti, e non è possibile estendere le garanzie previste per una all’altra.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha motivato la sua decisione cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa al giudice di secondo grado per una nuova valutazione. Le motivazioni si fondano su una rigorosa interpretazione delle norme procedurali. In primo luogo, viene ribadito il principio secondo cui il processo tributario è un processo ‘dispositivo’, in cui sono le parti a definire l’oggetto del contendere. Il giudice non può sostituirsi ad esse, introducendo d’ufficio motivi di illegittimità dell’atto impugnato. In secondo luogo, la Corte opera una netta distinzione tra la fase di liquidazione della dichiarazione e quella di riscossione coattiva a seguito di accertamento. Il contraddittorio preventivo è una garanzia fondamentale nella prima fase, per risolvere dubbi interpretativi. Nell’iscrizione a ruolo straordinario, invece, il presupposto è un altro: il rischio concreto che il debito, già accertato, non venga pagato. In questo contesto, come affermato da precedente giurisprudenza, lo stesso stato di fallimento costituisce di per sé un valido motivo per procedere con la riscossione accelerata.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

L’ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Da un lato, essa rafforza la certezza del diritto, richiamando i giudici tributari a un rigoroso rispetto dei confini del dibattito processuale delineato dalle parti. Dall’altro, chiarisce che l’obbligo del contraddittorio preventivo non è un principio assoluto e applicabile a ogni fase del rapporto tra Fisco e contribuente, ma va calato nello specifico contesto normativo. Per l’Amministrazione Finanziaria, la decisione conferma la legittimità dell’uso dell’iscrizione a ruolo straordinario in situazioni di comprovato pericolo per la riscossione, come il fallimento, senza la necessità di un’ulteriore interlocuzione preventiva con il contribuente, il cui diritto di difesa è comunque garantito attraverso l’impugnazione successiva dell’atto.

Un giudice tributario può annullare un atto per un motivo non sollevato dal contribuente?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito che il giudice non può andare oltre le domande e le eccezioni formulate dalle parti. Farlo costituisce un vizio di ‘ultrapetizione’, che porta all’annullamento della sua decisione.

È sempre necessario il contraddittorio preventivo prima dell’iscrizione a ruolo straordinario?
No. La sentenza chiarisce che l’obbligo di contraddittorio preventivo previsto dall’art. 6 della legge n. 212/2000 riguarda le iscrizioni a ruolo derivanti dalla liquidazione delle dichiarazioni con incertezze. Non si applica all’iscrizione a ruolo straordinario, che consegue a un avviso di accertamento e si fonda sul pericolo per la riscossione.

Cosa giustifica un’iscrizione a ruolo straordinario da parte dell’Amministrazione Finanziaria?
L’iscrizione a ruolo straordinario è giustificata dalla presenza di un ‘fondato pericolo per la riscossione’ (periculum in mora). La Corte, richiamando precedenti, nota che circostanze come il fallimento del contribuente possono integrare di per sé tale pericolo, giustificando la procedura accelerata di riscossione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 23485 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 23485 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15351/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

FALLIMENTO DELLA RAGIONE_SOCIALE

-intimato-

Avverso la SENTENZA della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DELLA SICILIA n. 115/2020/16 depositata il 16/01/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/07/2024 dalla Consigliera NOME COGNOME.

Rilevato che:

La Commissione Tributaria Regionale della Sicilia ( hinc: CTR), con la sentenza n. 115/2020/16 depositata in data 16/01/2020, ha rigettato l’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza n. 270/2011, con la quale la Commissione Tributaria Provinciale di Messina aveva accolto il ricorso proposto dal RAGIONE_SOCIALE contro la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA 2. Il giudice di primo grado aveva ritenuto che la cartella fosse stata emessa in violazione di legge, in quanto sui crediti intimati attraverso quest’ultima esisteva un contenzioso, definito con sentenza non ancora passata in giudicato, con la conseguenza che doveva essere spiegato l’ iter seguito, non essendo sufficiente la procedura fallimentare in corso.
La CTR, rilevato che i ruoli straordinari sono formati quanto vi è fondato pericolo per la riscossione e che le ragioni che portano a ravvisare la presenza di quest’ultimo devono essere esplicitate, ha evidenziato che la motivazione non può risolversi in relazione alla gravità RAGIONE_SOCIALE contestazioni eseguite con l’avviso di accertamento. Ha quindi sottolineato che nel caso in esame non risultava alcuna indicazione. Ha poi ritenuto necessaria la preventiva instaurazione del contraddittorio con il contribuente.
Contro la pronuncia della CTR l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso in cassazione con tre motivi.

La parte intimata non si è costituita.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso è stata contestata la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., con riferimento all’affermazione contenuta nella

sentenza impugnata secondo la quale l’iscrizione a ruolo sarebbe immotivata e l’amministrazione avrebbe avuto l’obbligo di esplicitarne la motivazione.

1.1. La ricorrente evidenzia che, come risulta dalla trascrizione del ricorso proposto dal contribuente e dall’appello dell’RAGIONE_SOCIALE, l’annullamento della cartella per difetto di motivazione non ha costituito oggetto della domanda, con la conseguenza che la sentenza impugnata è affetta da vizio di ultrapetizione.

Con il secondo motivo di ricorso è stata contestata la violazione e falsa applicazione dell’art. 11 d.P.R. 29/09/1973, n. 602 -dandosi atto sul punto dell’errore meramente materiale in cui è incorsa la ricorrente nell’evocare l’art. 1 d.P.R. n. 602 del 1973 – e dell’art. 7 legge 27/07/2000, n. 212, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.

2.1. La sentenza è viziata anche per la disapplicazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni invocate, dal momento che è pacifico che l’iscrizione a ruolo straordinario sia avvenuta a seguito del fallimento del contribuente, circostanza che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, integra di per sé il periculum in mora richiesto per tale iscrizione (Cass., 01/06/2007, n. 12887). Si tratta, peraltro, di circostanza ampiamente nota al contribuente, con la conseguente falsa applicazione dell’art. 7 legge n. 212 del 2000.
Con il terzo motivo di ricorso è stata contestata la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 le gge n. 212 del 2000, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.

3.1. Tale motivo si riferisce alla parte della sentenza impugnata nella quale è stato rilevato che, stante l’incertezza della dichiarazione dei redditi del contribuente, l’amministrazione avrebbe dovuto instaurare il contraddittorio preventivo.

La parte ricorrente evidenzia come nel caso di specie l’iscrizione a ruolo non fosse correlata ai dati indicati dal contribuente nella dichiarazione dei redditi, ma fosse, invece, l’esito di un’attività di accertamento. Constatato il pericolo per la riscossione, l’ufficio provvedeva all’iscrizione a ruolo di quanto accertato con l’avviso di accertamento nella misura confermata dalla prima sentenza di merito, pronunciata in esito all’impugnazione del contribuente.

Il primo motivo di ricorso è fondato, con il conseguente assorbimento del secondo motivo.

Dalla trascrizione del ricorso ex art. 19 d.lgs. 31/12/1992, n. 546 il contribuente non risulta aver contestato il vizio di motivazione dell’iscrizione nel ruolo straordinario, bensì la violazione dell’art. 15 d.P.R. n. 602 del 1973, secondo quanto risulta riportato dalla trascrizione dell’atto introduttivo riportata a pag. 4 del ricorso in cassazione (« Pertanto, si contestano sia le somme iscritte a ruolo, sia le sanzioni irrogate in quanto non conformi ed eccedenti quelle previste dall’art . 15 del D.P.R. n. 602 del 1973 …»).
Di conseguenza, la censura relativa al vizio di motivazione non poteva essere valutata neppure dal giudice di secondo grado che nella sentenza impugnata ha, invece, rilevato che: « Come ampiamente riconosciuto dalla giurisprudenza, affinché l’iscrizione a ruolo straordinario sia legittima è necessario che l’ente creditore espliciti, sia pur sinteticamente, le ragioni della scelta, in considerazione RAGIONE_SOCIALE conseguenze nei rapporti con il contribuente, visto che l’iscrizione a ruolo straordinario comporta l’esi gibilità dell’intero importo risultante dall’avviso di accertamento anche se non definitivo. Ai fini della motivazione, d’altra parte, non basta affermare la gravità della violazione risultante dall’accertamento, ma occorre l’indicazione RAGIONE_SOCIALE ragioni di fatto e di diritto che hanno reso necessaria l’iscri zione a ruolo straordinario.»
La censura mossa dal contribuente riguardava, invece, l’avvenuta impugnazione dell’avviso di accertamento e la violazione dell’art. 15, primo comma, d.P.R. n. 602 del 1973 (nella versione anteriore alla modifica apportata d all’art. 7, comma 2 -quinquies d.l. 13/05/2011, n. 70, convertito con modificazioni dalla legge 12/07/2011, n. 106), in base al quale, successivamente alla notificazione dell’avviso di accertamento, le somme iscritte a ruolo possono essere solamente pari alla metà degli importi indicati ne ll’avviso stesso. Il giudice si è, pertanto, pronunciato su un motivo di annullamento dell’atto non espressamente evocato dal contribuente.
Occorre, quindi, richiamare quanto già precisato da questa Corte e cioè che: « Il potere-dovere del giudice di inquadrare nella esatta disciplina giuridica i fatti e gli atti che formano oggetto della contestazione incontra il limite del rispetto del “petitum” e della “causa petendi”, sostanziandosi nel divieto di introduzione di nuovi elementi di fatto nel tema controverso, sicché il vizio di “ultra” o “extra” petizione ricorre quando il giudice di merito, alterando gli elementi obiettivi dell’azione (“petitum” o “causa petendi”), emetta un provvedimento diverso da quello richiesto (“petitum” immediato), oppure attribuisca o neghi un bene della vita diverso da quello conteso (“petitum” mediato), così pronunciando oltre i limiti RAGIONE_SOCIALE pretese o RAGIONE_SOCIALE eccezioni fatte valere dai contraddittori. » (Cass., 24/09/2015, n. 18868).
È stato, altresì, evidenziato che: « per costante giurisprudenza della Corte è ravvisabile il vizio di extrapetizione quando il giudice d’appello pronunci oltre i limiti RAGIONE_SOCIALE richieste e RAGIONE_SOCIALE eccezioni fatte valere dalle parti, oppure su questioni non dedotte e che non siano rilevabili d’ufficio, attribuendo alle parti un bene della vita non richiesto o diverso da quello domandato, non ricorrendo, invece, tale vizio allorchè il giudice qualifichi diversamente i fatti, restando nei

limiti RAGIONE_SOCIALE richieste contenute nell’atto di impugnazione e degli elementi di fatto posti a base RAGIONE_SOCIALE questioni prospettate (cfr. tra le tante: Cass., Sez. 5^, 28 luglio 2017, n. 18830; Cass., Sez. 5^, 30 marzo 2021, n. 8716; Cass., Sez. 5″, 22 luglio 2021, n. 21057; Cass., Sez. 5^, 5 aprile 2022, n. 10897; Cass., Sez. 6^-5, 18 maggio 2022, n. 15992). » (Cass., 17/10/2022, n. 30467).

Anche il terzo motivo di ricorso è fondato. Nella sentenza impugnata si legge, infatti, che: « secondo quanto statuito dal Supremo Collegio la cartella di pagamento emessa sulla base del ruolo straordinario fondato sul riscontro del periculum in mora impone che l’ufficio tributario instauri il contraddittorio con il contribuente. La precisazione arriva dalla Corte di Cassazione, ordinanza n. 9450 del 18 aprile 2018. Nello specifico la Corte ha ritenuto che il carattere straordinario del ruolo -vista la crisi economica in cui si trovava la società -portasse a reputare presenti le incertezze su aspetti rilevanti della dichiarazione in questo caso deve darsi luogo al previo contraddittorio oltre a fornire motivazione, a tutela del diritto di difesa del contribuente. Infatti, l’emissione del ruolo straor dinario comporta l’obbligo di pagare imposta, interessi e sanzioni per l’intero importo e, di conseguenza, l’assenza di motivazione in cartella nuoce alla difesa del contribuente. »
5.1. Sul punto la sentenza della CTR incorre in una falsa applicazione dell’art. 6, quinto comma, legge n. 212 del 2000. Tale norma (nella versione anteriore alle modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. 30/12/2023, n. 219) stabilisce, infatti, che: « Prima di procedere alle iscrizioni a ruolo derivanti dalla liquidazione di tributi risultanti da dichiarazioni, qualora sussistano incertezze su aspetti rilevanti della dichiarazione, l’amministrazione finanziaria deve invitare il contribuente, a mezzo del servizio postale o con mezzi telematici, a fornire i chiarimenti necessari o a produrre i
documenti mancanti entro un termine congruo e comunque non inferiore a trenta giorni dalla ricezione della richiesta. La disposizione si applica anche qualora, a seguito della liquidazione, emerga la spettanza di un minor rimborso di imposta rispetto a quello richiesto. La disposizione non si applica nell’ipotesi di iscrizione a ruolo di tributi per i quali il contribuente non è tenuto ad effettuare il versamento diretto. Sono nulli i provvedimenti emessi in violazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni di cui al presente comma. »
L’ambito applicativo della norma appena richiamata riguarda, quindi, l’iscrizione a ruolo che consegue all’attività prevista nell’art. 36 bis d.P.R. n. 600 del 1973 e cioè alla liquidazione RAGIONE_SOCIALE imposte in base alla dichiarazione presentata dal contribuente (da tenere ben distinta dall’ipotesi dell’ accertamento in senso stretto, che culmina con l’emissione di un avviso di accertamento, come avvenuto nel caso di specie) . Tale attività di liquidazione comporta l’iscrizione a ruolo a titolo definitivo ai sensi dell’art. 14, lett. a), d.P.R. n. 602 del 1973 e non deve essere sovrapposta all’ipotesi di iscrizione nei ruoli straordinari derivante dal combinato disposto degli artt. 11, terzo comma, e 15 bis d.P.R. n. 602 del 1973 che riguarda il caso oggetto del presente giudizio.
L’art. 6, comma 5, legge n. 212 del 2000 prevede , infatti, l’instaurazione obbligatoria del contraddittorio in caso di incertezze su aspetti rilevanti della dichiarazione (presentata dal contribuente), prima di procedere all’iscrizione a ruolo a titolo definitivo, senza alcuna attività istruttoria svolta dall’amministrazione finanziaria.

La fondatezza del primo e del terzo motivo di ricorso (con assorbimento del secondo motivo) conduce, pertanto, all’accoglimento di quest’ultimo, con la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo

grado della Sicilia, che, in diversa composizione, deciderà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

accoglie il primo e terzo motivo di ricorso, assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Sicilia, cui demanda di provvedere, in diversa composizione, anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 05/07/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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