Iscrizione a ruolo straordinario: legittima in concordato

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’Amministrazione Finanziaria può legittimamente procedere con l’iscrizione a ruolo straordinario e notificare la relativa cartella di pagamento anche a una società ammessa alla procedura di concordato preventivo. La Corte ha chiarito che tale procedura non elimina di per sé il pericolo per la riscossione del credito tributario. La cartella, in questo contesto, non è un atto esecutivo (vietato dalla legge fallimentare), ma il titolo necessario per l’ente creditore per insinuarsi al passivo della procedura concorsuale e tutelare le proprie ragioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Iscrizione a Ruolo Straordinario: Legittima Anche in Concordato Preventivo

L’ammissione di una società alla procedura di concordato preventivo blocca la possibilità per l’Amministrazione Finanziaria di emettere una cartella di pagamento? La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha fornito una risposta chiara e netta, affermando la piena legittimità dell’iscrizione a ruolo straordinario anche in questo scenario. Questa decisione chiarisce la natura della cartella di pagamento nel contesto concorsuale, distinguendola da un’azione esecutiva e definendola come strumento indispensabile per la tutela del credito erariale.

I Fatti del Caso: Una Società in Crisi e la Pretesa Fiscale

Il caso nasce dal ricorso di una società in concordato preventivo contro una cartella di pagamento di oltre 7,7 milioni di euro. L’Amministrazione Finanziaria aveva emesso l’atto basandosi su una iscrizione a ruolo straordinario, motivata dal fondato pericolo per la riscossione del credito a seguito dell’apertura della procedura concorsuale.

I giudici di primo e secondo grado avevano dato ragione alla società. Secondo la Commissione Tributaria Regionale, l’ammissione al concordato preventivo offriva già di per sé la più ampia garanzia per tutti i creditori, eliminando qualsiasi ‘pericolo’ che potesse giustificare un’iscrizione di tipo straordinario. In sostanza, le regole del concorso avrebbero reso superflua e illegittima la pretesa accelerata del Fisco.

Il Ricorso in Cassazione e la questione della iscrizione a ruolo straordinario

L’Amministrazione Finanziaria ha impugnato la decisione, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione. Il motivo del contendere era la violazione di diverse norme tributarie e fallimentari. Secondo l’ente impositore, i giudici di merito avevano errato nel considerare la procedura di concordato come un scudo automatico contro l’iscrizione a ruolo straordinario.

Il Fisco ha sostenuto che la cartella di pagamento non è un atto di esecuzione individuale (vietato durante il concordato), ma piuttosto l’atto che formalizza il titolo esecutivo, necessario per poter partecipare alla procedura e chiedere l’ammissione del proprio credito al passivo.

La Natura della Cartella di Pagamento nelle Procedure Concorsuali

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Amministrazione Finanziaria, ribaltando le sentenze precedenti e delineando principi fondamentali sulla materia. La Corte ha precisato che la cartella di pagamento, pur intimando un pagamento, non dà inizio all’esecuzione forzata, che comincia invece con il pignoramento. Pertanto, la sua emissione non viola il divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive individuali previsto dalla legge fallimentare per le imprese in concordato.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La decisione della Cassazione si fonda su quattro ragioni principali:

1. Il Pericolo per la Riscossione Persiste: L’ammissione al concordato non elimina il rischio per il Fisco. Una ‘parziale riscossione’, come quella che spesso avviene in sede concorsuale, non equivale a una ‘integrale riscossione’. Il pericolo di non ottenere l’intero ammontare del credito legittima quindi l’iscrizione a ruolo dell’intero importo.

2. Lo Stato di Crisi è Prova del Pericolo: Lo ‘stato di crisi’ o di ‘insolvenza’, presupposti per l’accesso al concordato, costituisce di per sé un fondato pericolo che giustifica l’iscrizione a ruolo straordinario. Il fatto che l’impresa non sia in grado di adempiere regolarmente alle proprie obbligazioni è la prova stessa del periculum.

3. Distinzione tra Formazione del Titolo e Realizzazione del Credito: Il concordato disciplina le modalità con cui i creditori possono soddisfare i loro crediti (quomodo), ma non interferisce con la formazione del titolo esecutivo. L’Amministrazione Finanziaria deve seguire le proprie regole per formare tale titolo (l’iscrizione a ruolo, appunto), che è il presupposto per partecipare alla procedura concorsuale.

4. Necessità del Titolo per l’Insinuazione al Passivo: La normativa specifica (art. 33 D.Lgs. 112/1999) prevede che, per i debitori sottoposti a procedure concorsuali, l’ente creditore ‘iscrive a ruolo il credito’ e l’agente della riscossione ‘provvede all’insinuazione’. La cartella è dunque l’atto finale che esterna il titolo e permette all’Agente di presentare la domanda di ammissione al passivo del concordato.

Le Conclusioni

La Suprema Corte ha concluso che il ricorso era fondato. La sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte di giustizia di secondo grado. Il principio stabilito è chiaro: l’assoggettamento a una procedura concorsuale, come il concordato preventivo, non impedisce all’Amministrazione Finanziaria di procedere con l’iscrizione a ruolo straordinario. Questo atto è funzionale non a un’esecuzione forzata individuale, ma a costituire il titolo necessario per insinuarsi nella procedura e tutelare, nel rispetto delle regole del concorso, il credito pubblico.

Un’azienda in concordato preventivo può ricevere una cartella di pagamento basata su iscrizione a ruolo straordinario?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che l’emissione della cartella di pagamento è legittima, poiché non costituisce un’azione esecutiva individuale (vietata dalla legge), ma rappresenta la formazione del titolo necessario all’Amministrazione Finanziaria per insinuarsi al passivo della procedura concorsuale.

L’ammissione al concordato preventivo elimina il ‘pericolo per la riscossione’ che giustifica l’iscrizione a ruolo straordinario?
No. Secondo la Corte, il pericolo non viene meno. Una riscossione parziale, tipica delle procedure concorsuali, non equivale a una riscossione integrale. Inoltre, lo stesso stato di crisi o insolvenza dell’impresa è considerato prova sufficiente del pericolo che legittima l’adozione di tale misura cautelare.

Qual è la funzione della cartella di pagamento notificata a un’impresa in procedura concorsuale?
In questo contesto, la cartella di pagamento ha la duplice funzione di notificare il titolo esecutivo (il ruolo) e di intimare il pagamento. Il suo scopo principale non è avviare un’esecuzione forzata, ma costituire e formalizzare il credito dello Stato, permettendo all’Agente della riscossione di presentare la domanda di ammissione al passivo e partecipare alla ripartizione dell’attivo secondo le regole del concorso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 23447 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 23447 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22713/2016 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE IN LIQUIDAZIONE

-intimati-

Avverso la SENTENZA della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DELL’EMILIA -ROMAGNA, n. 551/2016 depositata il 26/02/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/07/2024 dalla Consigliera NOME COGNOME.

Rilevato che:

1. La Commissione Tributaria Regionale dell’Emilia -Romagna ( hinc: CTR), con sentenza n. 551/16 depositata in data 26/02/2016, ha rigettato l’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE contro la sentenza n. 403/2011, con la quale la Commissione Tributaria Provinciale di Modena aveva accolto il ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE in concordato preventivo avverso la cartella di pagamento emessa da RAGIONE_SOCIALE. Tale cartella conteneva l’intimazione di pagamento per l’importo di Euro 7.708.260,55 (relativa alle imposte dirette per i periodi fiscali 2006 e 2007), iscritto nel ruolo straordinario ai sensi dell’art. 11, terzo comma, d.P.R. 29/09/1973, n. 602, sul presupposto del pericolo per la riscossione conseguente all’ammissione della contribuente alla procedura di concordato preventivo. Al contrario, il giudice di prime cure, aveva ritenuto che proprio l’ammissione alla procedura concordataria escludesse qualsiasi ipotesi di pericolo per la riscossione.
2. La CTR ha condiviso la prospettazione del giudice di primo grado, evidenziando che: « L’ammissione della società contribuente alla procedura concorsuale del concordato preventivo prima e del fallimento poi, infatti, esclude che l’Ufficio possa trovarsi in stato di pericolo per la riscossione di quanto ad esso asseritamente spettante. La circostanza, infatti, dell’assoggettamento della contribuente ad una procedura concorsuale offre per ciascun creditore, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE regole del concorso, la più ampia
garanzia di veder tutelate la meglio le proprie ragioni e ciò tanto sotto il profilo del tempo necessario quanto sotto il profilo di una possibile, anche parziale riscossione. »

2.1. La CTR aveva, poi, richiamato il precedente di questa Corte (Cass., 20/05/2011, n. 11234), secondo il quale: « se (….) l’iscrizione a ruolo sia avvenuta in relazione all’apertura di una procedura concorsuale a carico del debitore (dichiarato fallito), il concessionario provvede direttamente all’insinuazione al passivo per il credito, senza alcuna necessità di emissione della cartella di pagamento, atto che nemmeno è consentito in quanto preliminare ad una esecuzione individuale a sua volta preclusa dal divieto di cui all’art. 51 L. Fall.»
Contro la sentenza della CTR ha proposto ricorso in cassazione, con un motivo, l’RAGIONE_SOCIALE.

Le parti intimate non si sono costituite.

La notifica del ricorso è stata eseguita a mezzo servizio postale alla curatrice del Fallimento della RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, sia nel domicilio eletto (el. Dom.) in INDIRIZZO), con atto ritirato in data 10/10/2016 e in INDIRIZZO a Modena. La notifica è stata poi eseguita anche nei confronti di RAGIONE_SOCIALE Tutte le notifiche risultano consegnate in data 26/09/2016.

Considerato che:

Con l’unico motivo di ricorso proposto l’RAGIONE_SOCIALE ha contestato, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 15 bis d.P.R. n. 602 del 1973 in relazione agli artt. 160 e 168 l.fall. e all’art. 33 d.lgs. n. 112 del 1999.

1.1. La ricorrente ha ritenuto non condivisibile la motivazione della CTR secondo la quale, in primo luogo, sui beni dei soggetti

ammessi alla procedura di concordato preventivo non possono essere iniziate o proseguite azioni esecutive individuali (anche speciali) ed è impedito l’esercizio o la prosecuzione di azioni esecutive sul patrimonio; in secondo luogo, la garanzia fornita dalle regole concorsuali impedirebbe al debitore atti dannosi per la riscossione del credito.

1.2. L’iscrizione a ruolo e la notificazione della cartella di pagamento hanno, infatti, la funzione di formazione ed esternazione del titolo esecutivo. Proprio tale funzione assume rilievo nelle procedure concorsuali, dove la cartella costituisce il titolo in forza del quale il concessionario della riscossione può chiedere l’ammissione al passivo. Nel caso di iscrizione a ruolo straordinario la cartella costituisce l’atto conclusivo dell’ iter che conduce alla formazione del titolo esecutivo in favore dell’amministrazione finanziaria e non è atto di esecuzione, essendo piuttosto parificabile a un atto di precetto, con il quale è preannunciata l’azione esecutiva . Nel caso di specie, costituisce il titolo in forza del quale può essere chiesta l’ammissione al passivo dell’intero credito (altrimenti riscosso con la gradualità prevista nell’art. 68 d.lgs. 31/12/1992, n. 546), sebbene non definitivamente accertato.
1.3. Ha poi evidenziato che, tanto in base a quanto previsto nell’art. 33 d.lgs. n. 112 del 1999, che a quanto precisato dalla giurisprudenza di questa Corte (Cass., Sez. U, n. 4126 del 2012), il modulo procedimentale stabilito dalla legge prevede l’scrizione a ruolo e la notifica della cartella (che assomma la funzione di notifica del titolo esecutivo e del precetto) quale strumento per la costituzione e l’esternazione del titolo necessario a ottenere l’ammissione allo stato passivo.
1.4. Rileva, infine, che il divieto di intraprendere azioni esecutive individuali non è in contrasto con la previsione dell’iscrizione a ruolo straordinario in ragione del fondato pericolo per la riscossione, considerato che con la cartella con cui viene esternata l’iscrizione al ruolo straordinario l’amministrazione si costituisce il titolo per l’ammissione al passivo e si assicura gli accantonamenti del dovuto, salva la verifica della fondatezza del proprio credito senza esercizio di alcuna azione esecutiva individuale.
Il motivo è fondato.

2.1. In primo luogo, occorre evidenziare come la cartella di pagamento, quale modalità di esternazione e di comunicazione al contribuente RAGIONE_SOCIALE somme iscritte a ruolo, non costituisce un atto con il quale inizia l’esecuzione forzata, limitandosi a un’intimazione di pagamento.

Questa Corte ha, infatti, precisato che: « La cartella di pagamento, che assolve alla duplice funzione di notificazione del titolo esecutivo e di intimazione di pagamento, è priva di efficacia esecutiva e, in quanto tale, non è atto che dà inizio alla procedura esecutiva, il cui incipit è, invece, segnato dal pignoramento. » (Cass., 04/03/2024, n. 5637).

Di conseguenza, la sua formazione e comunicazione non incorrono né nel divieto previsto nell’art. 51 l.fall. (in caso di dichiarazione di fallimento), né in quello previsto nell’art. 168 l.fall., in base al quale: «

l’assoggettamento «della contribuente ad una procedura concorsuale offre per ciascun creditore, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE regole del concorso, la più ampia garanzia di veder tutelate al meglio le proprie ragioni e ciò tanto sotto il profilo del tempo necessario quanto sotto il profilo di una possibile, anche parziale riscossione» . Tale valutazione non è condivisibile, nella misura in cui pone un automatismo tra apertura della procedura concorsuale e assenza di pericolo per la riscossione per una pluralità di ragioni.
2.5. La prima ragione è che una « parziale riscossione» come quella conseguibile in sede concorsuale non equivale a un’integrale riscossione, con la conseguenza che già il pericolo di non ottenere l’integrale ammontare del credito tributario legittima l’iscrizione nel ruolo straordinario dell’intero importo dovuto dal contribuente.

2.6. La seconda ragione riguarda il requisito oggettivo per l’ammissione alla procedura di concordato preventivo, individuato nello « stato di crisi», che in base all’art. 160, terzo comma, l.fall., comprende anche l’insolvenza (mentre i rapporti tra crisi e insolvenza sono declinati diversamente nell’art. 2, lett. a) e b), CCII) . È evidente come non solo la manifestazione di quest’ultima comporti, di per sé, un fondato pericolo di conseguimento della riscossione tale da legittimare l’iscrizione immediata dell’intero ammontare del credito nei ruoli straordinari (considerato che il debitore non è in grado di adempiere regolarmente alle proprie obbligazioni, alla luce di quanto previsto nell’art. 5 l.fall.), ma che tale periculum possa emergere anche nell’ipotesi in cui lo stato di crisi ex art. 160, terzo comma, l. fall. sia caratterizzato dalla possibilità di insolvenza, tenendo conto sia del grado di probabilità che quest’ultima si verifichi, sia RAGIONE_SOCIALE possibili soluzioni individuate
o individuabili dal debitore al fine di evitarla, sia dalle possibili modalità di soddisfazione dei creditori, compreso quello tributario.

2.7. La terza ragione è che, se è vero che il diritto del debitore di veder regolato il proprio stato di crisi o di insolvenza secondo le regole contenute nella disciplina del concordato preventivo che sia stato omologato (art. 180 l.fall.) vincola anche l’amministrazione finanziaria (alla luce di quanto previsto nell’art. 184, secondo comma, l. fall.), è altrettanto vero che tale obbligo riguarda il quomodo della realizzazione dei propri crediti (secondo la disciplina concorsuale), ma non la formazione del titolo esecutivo che, in ambito tributario, segue le regole prescritte nella disciplina della riscossione.
2.8 . La quarta ragione è da ricollegare alla disposizione dell’art. 33 d.lgs. n. 112 del 1999, in base al quale: « Relativamente ai debitori sottoposti alle procedure concorsuali di cui al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, e al decreto-legge 30 gennaio 1979, n. 26, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 aprile 1979, n. 95, l’ente creditore iscrive a ruolo il credito ed il concessionario provvede all’insinuazione del credito in tali procedure. »

Sul punto, contrariamente a quanto evidenziato dalla ricorrente, occorre precisare che nella procedura di concordato preventivo è assente un sub-procedimento di verificazione e di ammissione dei crediti al passivo, come quello che caratterizzava la procedura fallimentare. L’assenza di una verifica giurisdizionale sull’ammontare del passivo concordatario, non esclude, tuttavia, che l’esposizione debitoria sia rilevante, in primo luogo, ai fini della predisposizione della proposta e del piano concordatario. Con specifico riferimento ai crediti di natura tributaria il combinato disposto dell’art. 11, terzo comma, e 15 bis d.P.R. n. 602 del 1973 rende possibile l’iscrizione per intero di crediti che potrebbero
essere iscritti solo parzialmente secondo quanto indicato nell’art. 15, primo comma, d.P.R. n. 602 del 1973. Qualora l’iscrizione ex art. 15 bis d.P.R. n. 602 del 1973 riguardi le somme oggetto di uno o più avvisi di accertamento possono verificarsi due ipotesi.

Nella prima ipotesi, gli atti impositivi non sono impugnati e, diventando definitivi, impongono di considerare le somme accertate sia nella formulazione della proposta che nella predisposizione dei contenuti del piano concordatario.

Nella seconda ipotesi, gli atti impositivi sono impugnati e sarà, quindi, necessario che il piano e la proposta tengano conto degli importi non contestati dal contribuente e che, in relazione alle somme eventualmente contestate, siano predisposti appositi fondi rischi, essendo preclusa al tribunale concorsuale una valutazione in ordine alla presumibile fondatezza o meno RAGIONE_SOCIALE pretese dell’amministrazione finanziaria, considerata la riserva di giurisdizione in favore del giudice tributario.
È pertanto evidente come non possa essere preclusa all’amministrazione – in presenza di una situazione in cui si propali il rischio di non ottenere l’integrale pagamento degli importi dovuti dal contribuente -l’iscrizione nei ruoli straordinari ex art. 15 d.P.R. n. 602 del 1972, per il solo fatto che il contribuente sia stato ammesso o assoggettato a una procedura concorsuale, come quella di concordato preventivo, che viene in rilievo nel caso in esame.

Alla luce di quanto evidenziato il ricorso è fondato e deve essere accolto, nei termini di cui alla presente motivazione, con la conseguenza che la sentenza impugnata deve essere cassata, rinviando alla Corte di giustizia di secondo grado dell’Emilia -Romagna, che in diversa composizione deciderà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

accoglie il ricorso nei temini di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia di secondo grado dell’Emilia Romagna che, in diversa composizione, deciderà anche in ordine alle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, il 05/07/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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