Interesse ad agire: quando si può impugnare un ruolo?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29319/2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso di una società contro una cartella di pagamento. La decisione si fonda su una recente normativa che richiede al contribuente di dimostrare un concreto ‘interesse ad agire’, ovvero un pregiudizio effettivo derivante dall’iscrizione a ruolo, per poterla impugnare. La semplice mancata notifica della cartella non è più sufficiente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 9 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Interesse ad agire: impugnare un estratto di ruolo non basta più

Un recente intervento della Corte di Cassazione ha ribadito un principio ormai consolidato nel diritto tributario: per contestare una cartella di pagamento di cui si è venuti a conoscenza solo tramite un estratto di ruolo, non è sufficiente lamentare la mancata notifica. È indispensabile dimostrare un concreto interesse ad agire, ovvero un pregiudizio reale e attuale che l’iscrizione a ruolo sta causando. L’ordinanza n. 29319/2025 della Sezione Tributaria chiarisce l’impatto delle recenti riforme legislative sui processi in corso, segnando un punto fermo per i contribuenti.

I Fatti di Causa: Una Cartella Mai Notificata?

Il caso nasce dal ricorso di una società contro una cartella di pagamento per Irap e Iva relative all’anno d’imposta 2004. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella e di averne scoperto l’esistenza solo dopo aver richiesto un estratto di ruolo presso l’agente della riscossione. I giudici di merito, sia in primo che in secondo grado, avevano respinto le ragioni del contribuente, ritenendo la notifica originaria corretta. La questione è così approdata in Cassazione, dove la società ha insistito sulla violazione delle norme procedurali relative alla notifica degli atti fiscali.

La Decisione della Cassazione: Applicazione della Nuova Normativa

La Corte di Cassazione ha però spostato il focus della questione. Invece di entrare nel merito della validità della notifica, ha applicato una normativa sopravvenuta (l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) che ha modificato le regole per l’impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento non notificata. Questa nuova legge stabilisce che l’impugnazione è ammissibile solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e immediato.

L’Interesse ad Agire come Condizione per l’Impugnazione

La normativa elenca specifici casi in cui si presume questo pregiudizio, ad esempio l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, la difficoltà a riscuotere crediti dalla pubblica amministrazione o il rischio di perdere benefici. In assenza di una di queste situazioni, o di una prova analoga di un danno imminente, il semplice fatto che esista un debito iscritto a ruolo non è sufficiente per giustificare un’azione legale. Manca, in altre parole, l’interesse ad agire.

Le motivazioni

I giudici hanno richiamato la storica sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), la quale ha chiarito che la nuova disciplina si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. L’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione. Nel caso di specie, la società ricorrente non ha mai dedotto né provato di subire un pregiudizio specifico a causa di quella iscrizione a ruolo. Si è limitata a contestare il vizio di notifica, un argomento che, alla luce della nuova legge, non è più sufficiente da solo a sostenere l’azione. Di conseguenza, il ricorso originario è stato ritenuto inammissibile sin dall’inizio.

Le conclusioni

La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio, dichiarando inammissibile l’originario ricorso del contribuente. A causa della novità legislativa intervenuta durante il processo, le spese legali sono state interamente compensate tra le parti. Questa ordinanza conferma un orientamento cruciale: l’accesso alla giustizia tributaria per contestare ruoli ‘silenti’ è ora subordinato alla prova di un danno effettivo. Per i contribuenti, ciò significa che, prima di impugnare una cartella scoperta tramite estratto di ruolo, è essenziale verificare e documentare l’esistenza di un pregiudizio concreto che giustifichi l’interesse ad agire in giudizio.

È possibile impugnare una cartella di pagamento solo perché non è stata notificata, dopo averne scoperto l’esistenza da un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente, applicata dalla Corte di Cassazione, la semplice mancata notifica non è più una ragione sufficiente. È necessario dimostrare che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio concreto e attuale (interesse ad agire).

Cosa si intende per ‘pregiudizio concreto’ che giustifica l’interesse ad agire?
Si tratta di un danno effettivo che il contribuente subisce a causa dell’iscrizione a ruolo. La legge fornisce alcuni esempi, come l’impossibilità di partecipare a contratti pubblici, la riscossione bloccata di crediti verso la P.A., la perdita di benefici, o l’impedimento a operazioni di finanziamento o cessione d’azienda.

La nuova normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi che erano già iniziati prima della sua entrata in vigore?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che questa normativa si applica anche ai processi pendenti, poiché l’interesse ad agire è una condizione che deve essere valutata al momento della decisione della causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 29319 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 29319 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 05/11/2025

Cartella di pagamento

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 36803/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del l.r.p.t., con l’AVV_NOTAIO, in forza di procura a margine del ricorso, elettivamente domiciliata in Roma alla INDIRIZZO presso l’AVV_NOTAIO COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore p.t., ed RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore p.t., entrambe domiciliate in ROMA, alla INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello RAGIONE_SOCIALE, che le rappresenta e difende; – controricorrenti – avverso la sentenza n. 426/2018 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del l’ ABRUZZO, SEZIONE STACCATA DI PESCARA, depositata l’ 8/05/2018, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’ 11 settembre 2025 dal consigliere dott. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La CTR dell’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, rigettava l’appello proposto dalla RAGIONE_SOCIALE contro la sentenza che ne aveva respinto il ricorso contro una cartella di pagamento, emessa per Irap e Iva dell’anno di imposta 20 04, ritenendo che la cartella era stata correttamente notificata ai sensi dell’art . 60, lett. e) d.P.R. n. 600 del 1973 in data 18/02/2010, dopo una tentata notifica presso la sede della società, e, in relazione alla notifica del prodromico avviso di accertamento, che la società aveva omesso di dichiarare la variazione del nominativo del rappresentante legale.
Contro tale decisione ha proposto ricorso per cassazione la società in base a un motivo, cui hanno resistito l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE con controricorso.

La causa è stata avviata ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c. alla trattazione in camera di consiglio fissata per l’11 settembre 2025.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il motivo di ricorso si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973 e degli artt. 140 e 145 c.p.c. e 2697 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 e n. 5 c.p.c. nonché la omessa insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo per il giudizio.

La ricorrente deduce, infatti, la mancanza di prova della notifica e comunque che l’ufficio aveva annotato nei suoi archivi il nominativo di NOME COGNOME quale legale rappresentante della società per cui la notifica al legale rappresentante non più in carica non era valida; ciò era comprovato dalla circostanza che gli avvisi relativi al 2005 e al 2006 erano stati notificati al predetto COGNOME NOME.

Alla pagina 12, pur se priva di intestazione, appare indicata una seconda parte del motivo con il quale la società ricorrente censura la decisione della CTR laddove ha ritenuto corretta la notifica operata alla società eseguita ai sensi dell’art. 60 lettera e) del d.P.R. n. 600 del 1973, assumendo che la motivazione sia erronea e illegittima poiché tale modalità di notifica è prevista in caso di irreperibilità assoluta e non nel caso di irreperibilità relativa, come nel caso di specie; inoltre, trattandosi di società la notifica andava effettuata nei confronti del suo legale rappresentante, il cui nominativo effettivo era a conoscenza dell ‘ RAGIONE_SOCIALE; pertanto, la notifica della cartella non andava eseguita mediante il disposto dell’art. 60, comma 1, lettera e) d.P.R. n. 600 del 1973 ma in base al combinato disposto di cui agli artt. 140 e 145 in relazione all’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973.
2 . Il ricorso, il controricorso e la sentenza nonché gli atti processuali, presenti nel fascicolo, individuano l’oggetto della lite nella impugnativa di cartella di cui si è avuta conoscenza presso lo sportello di RAGIONE_SOCIALE con l’acquisizione di una stampa meccanografica riferita ad una iscrizione a ruolo.

Su tale tema è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29/07/2024, n. 110, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, e ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice
dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito RAGIONE_SOCIALE procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».
Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha affermato, ex art. 363 c.p.c., i seguenti principi di diritto:

in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21/10/2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17/12/2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;
– in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può

assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765.

Inoltre, la Corte cost., con la pronuncia n. 190 del 2023, ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate sull’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito; analogamente si è poi pronunciata Corte cost. n. 81 del 2024.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto la società ricorrente sul punto.

Deve infine escludersi l’esistenza di un giudicato interno esplicito sulla sussistenza dell’interesse ad agire (unico giudicato che potrebbe precludere l’applicazione dei suddetti principi: Cass. 1/07/2024, n. 18001; Cass. 14/02/2023, n. 4448; Cass. 26/10/2023, n. 29729, Cass. 23/02/2025, n. 4718; Cass. 11/05/2025, n. 12454; Cass. 12/03/2025, n. 6588; Cass. 6/03/2025, n. 6236; conforme il recente arresto di Cass. Sez. U. 29/07/2025, n. 24172), in quanto sul punto non vi è alcuna espressa pronuncia tanto della CTP quanto della CTR.
Ogni altra questione rimane assorbita.

Pertanto, la sentenza va cassata senza rinvio, con pronuncia di inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente.

L’intervento legislativo sopravvenuto induce alla integrale compensazione RAGIONE_SOCIALE spese dell’intero processo .

Trattandosi di causa sopravvenuta di inammissibilità relativa all’originario ricorso non sussistono i presupposti per il versamento da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. n. 115 del 2002 (Cass. 29/12/2023, n. 36336; Cass. 25/09/2023, n. 27227; Cass. 23/03/2023, n. 28330; Cass. 28/11/2024, n. 30660).

P.Q.M.

cassa senza rinvio la decisione impugnata e, decidendo sull’originario ricorso, lo dichiara inammissibile; compensa le spese di tutti i gradi del giudizio.

Così deciso in Roma, in data 11 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.